蘇州市地方財(cái)源建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策分析

葉曉婷

摘 要：財(cái)源建設(shè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的間接推動(dòng)力，更是增加財(cái)政收入的根本所在。一直以來，蘇州市積極實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了跨越式的發(fā)展，推動(dòng)財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)，但是與廣州、上海等大城市相比，在財(cái)政收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面，蘇州市仍有一定差距，存在進(jìn)步的空間。如何加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)地方財(cái)政收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的優(yōu)化，建設(shè)可持續(xù)增長(zhǎng)的地方財(cái)政收入體系，已成為一個(gè)非常重要的研究課題，本文研究的目的在于通過對(duì)蘇州市財(cái)政收入的分析找出加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)的方法，為蘇州市政府進(jìn)一步做好財(cái)源建設(shè)出謀劃策。

關(guān)鍵詞：蘇州市；財(cái)源建設(shè)；對(duì)策

一、財(cái)源及財(cái)源建設(shè)的基本內(nèi)涵

從靜態(tài)來看，財(cái)源是指在一定時(shí)期，財(cái)政收入制度不變的前提下，凡是能夠使政府直接、間接地形成財(cái)政收入的事業(yè)或活動(dòng)；從動(dòng)態(tài)來講，財(cái)源是指隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入制度的調(diào)整和完善，一切應(yīng)該及可能形成政府財(cái)政收入的事業(yè)或活動(dòng)。財(cái)源建設(shè)是指在一定的經(jīng)濟(jì)制度和財(cái)政體制下，政府對(duì)那些形成政府財(cái)政收入的活動(dòng)所施加的行為。

二、地方財(cái)源建設(shè)的理論依據(jù)

1、財(cái)源建設(shè)是增加財(cái)政收入的基礎(chǔ)

在我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，地方稅立法權(quán)集中在中央，中央從地方新增財(cái)力中拿去一部分，但新增財(cái)力地方分享部分，依然是地方財(cái)力增加的主要來源。地方政府唯有通過刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在規(guī)模和效益的有機(jī)結(jié)合之下才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的相互推動(dòng)的效果，才能最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的大幅增加。

2、財(cái)源建設(shè)須考慮財(cái)政收入的來源和結(jié)構(gòu)

從稅種來源結(jié)構(gòu)看，分稅制財(cái)政體制下，地方企業(yè)所得稅歸屬于地方，增值稅中75%劃歸中央，中央把由效益提升帶來的所得稅部分歸地方財(cái)政支配，而純粹由增長(zhǎng)速度帶來的增值稅的絕大部分取走，地方企業(yè)所得稅收入的固定加強(qiáng)了地方財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的依賴。這說明，如果在缺乏良好效益支撐的情況下，地方政府急于招商引資或者投資新項(xiàng)目，這樣地方財(cái)政不僅不能增收，還可能要承受巨大的損失。因此，地方政府的財(cái)源建設(shè)工作，應(yīng)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、規(guī)劃引導(dǎo)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈、形成集聚效應(yīng)等方面有新的突破。從行業(yè)來源結(jié)構(gòu)看，第三產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政收入增長(zhǎng)中的地位和作用得到了加強(qiáng)，把主要產(chǎn)生于服務(wù)行業(yè)的營業(yè)稅和適合地方征管的收入劃歸地方支配，這就刺激了地方政府重視第三產(chǎn)業(yè)財(cái)源的建設(shè)。所以，地方政府需要努力鞏固和發(fā)展與中央共享的財(cái)源，不斷擴(kuò)大自主財(cái)源來增加公共財(cái)政支付能力。

三、蘇州市地方財(cái)源建設(shè)的現(xiàn)狀分析

1、蘇州市財(cái)源的稅收和非稅收入構(gòu)成分析

由表1可以看出，近年來，蘇州市稅收收入占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重維持在85%左右，按目前財(cái)政理論來看，非稅收入占財(cái)政收入的比重在10%-20%左右比較合理，蘇州市的非稅收入占公共預(yù)算收入的比重約為15%，在比較合理的范圍之內(nèi)。

由于稅收收入是蘇州市公共財(cái)政預(yù)算收入的主要來源，所以本文對(duì)稅收收入進(jìn)行具體分析。圖1為蘇州市2012年地方財(cái)政收入中稅收收入的構(gòu)成情況。從中我們可以看到，2012年，在蘇州市地方公共財(cái)政預(yù)算收入中，稅收收入完成1023.8763億元。其中：增值稅收入208.9236億元，營業(yè)稅收入256.1008億元，企業(yè)所得稅收入190.0166億元，城市維護(hù)建設(shè)稅收入70.7139億元，契稅收入69.6034億元，土地增值稅收入60.477億元，個(gè)人所得稅收入56.6447億元，房產(chǎn)稅收入48.039億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入32.1527億元，印花稅收入16.3186億元，車船使用稅和牌照收入6.1321億元，耕地占用稅收入8.7505億元。

從稅收收入的稅種結(jié)構(gòu)來看，蘇州市的稅收收入以增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、契稅和城市維護(hù)建設(shè)稅為主體，六個(gè)稅種的收入占稅收收入的比重高達(dá)83%。

2、蘇州市財(cái)源的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成分析

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化，社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)資源在各產(chǎn)業(yè)的分配也隨之發(fā)生改變，各產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政收入以及GDP的貢獻(xiàn)程度也將發(fā)生變化，相對(duì)應(yīng)地，一個(gè)地區(qū)的財(cái)源規(guī)模和結(jié)構(gòu)也將發(fā)生變化。圖2顯示了蘇州市歷年生產(chǎn)總值中三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比例與發(fā)展趨勢(shì)。

從圖2中不難發(fā)現(xiàn)，在1994至2012年之間，蘇州市第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)，1994年為9.5%，到了2012年僅為1.6%；第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重呈現(xiàn)先降后升并最終表現(xiàn)為下降的態(tài)勢(shì)，最高曾達(dá)到65.7%，到2012年下降到54.2%；第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重與第二產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)相反的發(fā)展態(tài)勢(shì)，雖然期間有升有降，但從整體上看是處于上升的趨勢(shì)。從1994年的29.1%上升為2012年的44.2%。第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重與第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重漸漸接近，并且可以預(yù)見趨勢(shì)在未來將得到持續(xù)。

1994至2012年，蘇州市第一產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的平均貢獻(xiàn)率為1.42%，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)蘇州市GDP的貢獻(xiàn)是不明顯的，有些年份第一產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率為負(fù)，即對(duì)GDP是負(fù)作用；蘇州市第二產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的平均貢獻(xiàn)率為54.68%，是蘇州的支柱產(chǎn)業(yè)，但整體上呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)；蘇州市第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的平均貢獻(xiàn)率為43.72%，并且整體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，到了2012年第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到56.62%。

3、蘇州市財(cái)源的區(qū)域分布狀況

2004-2011年期間，蘇州市分為七個(gè)區(qū)和五個(gè)縣級(jí)市。從總量上來看，各區(qū)中工業(yè)園區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算收入最多，從2004年的291547萬元到2011年的1643000萬元，年平均增長(zhǎng)率為28%，每年都在各區(qū)中保持第一；各縣級(jí)市中，昆山市的公共財(cái)政預(yù)算收入也一直處于領(lǐng)先地位，從2004年的315368萬元到2011年的2002200萬元，年平均增長(zhǎng)率為30.22%。從增速來看，相城區(qū)、昆山市、太倉市的公共財(cái)政預(yù)算收入年平均增長(zhǎng)率高達(dá)30%，吳江市、工業(yè)園區(qū)、吳中區(qū)、張家港、高新虎丘區(qū)和常熟市，年平均增長(zhǎng)率分別為29.76%、28%、26.79%、23.96%、23.13%和22.23%。而處于市中心的滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算收入在總量和增速上都處于相對(duì)落后地位。

而到了2012年，蘇州市各區(qū)縣劃分發(fā)生了變動(dòng)。原來的滄浪區(qū)、平江區(qū)和金閶區(qū)合并為姑蘇區(qū)，原來的吳江市變?yōu)樘K州的一個(gè)區(qū)，蘇州市公共財(cái)政預(yù)算收入的大部分是由各縣級(jí)市和吳江區(qū)、工業(yè)園區(qū)構(gòu)成的。工業(yè)園區(qū)、吳江區(qū)、昆山、張家港、常熟、太倉的公共財(cái)政預(yù)算收入占蘇州市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例將近75%，而市區(qū)各區(qū)所占比例則相對(duì)較少。

四、蘇州市財(cái)源建設(shè)存在的問題

1、蘇州市地方稅收結(jié)構(gòu)單一，過度依賴流轉(zhuǎn)稅

由上文蘇州市稅收收入結(jié)構(gòu)分析可知，蘇州市稅收收入的主體是營業(yè)稅、增值稅（地方分享部分）、企業(yè)所得稅，其中又以營業(yè)稅和增值稅兩種流轉(zhuǎn)稅為主。流轉(zhuǎn)稅的稅基與經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)和GDP的規(guī)模直接相關(guān)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)，稅收收入會(huì)較多增加，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢、商品和勞務(wù)銷售額降低、價(jià)格下降時(shí)，稅收收入就會(huì)減少。從財(cái)產(chǎn)稅情況來看，雖然有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅和牌照稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種，但稅源固定、收入額小、彈性很低、征收成本高，在蘇州市稅收收入中所占比重也很小。從世界上一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、稅收制度比較完善的國家來看，在市縣一級(jí)地方政府，主要稅收來源是財(cái)產(chǎn)稅，占地方稅收的比重大都在60%以上。由此可見，蘇州市的稅收結(jié)構(gòu)比較單一，財(cái)產(chǎn)稅不健全。

2、蘇州市第三產(chǎn)業(yè)未能在財(cái)源建設(shè)中充分發(fā)揮潛能

根據(jù)歷年數(shù)據(jù)，雖然蘇州市第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但第三產(chǎn)業(yè)稅收占總稅收的比重不是很高，且第三產(chǎn)業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)層次低于國內(nèi)主要發(fā)達(dá)城市。從蘇州市第三產(chǎn)業(yè)的行業(yè)構(gòu)成來看，以批發(fā)和零售業(yè)為代表的勞動(dòng)密集型第三產(chǎn)業(yè)仍占很高的比重，而與新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)工作等技術(shù)、資本、知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)依舊沒有得到充分的發(fā)展，所占比例是非常低的。隨著當(dāng)今科學(xué)技術(shù)發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)是從傳統(tǒng)的以勞動(dòng)密集型為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y本密集型為主，并進(jìn)一步向技術(shù)、知識(shí)密集型轉(zhuǎn)變，所以蘇州市第三產(chǎn)業(yè)在發(fā)展模式上還有待完善。在第三產(chǎn)業(yè)稅收構(gòu)成中，批發(fā)零售、房地產(chǎn)等行業(yè)稅收占比較大，物流、咨詢、通訊等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿ξ吹玫匠浞职l(fā)揮，雖然蘇州近年來一直強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)業(yè)的大力發(fā)展，但仍有較大的上升空間。由此可見，蘇州市必須進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)的潛能。

3、蘇州市財(cái)源的區(qū)域分布不均衡，中心城區(qū)首位度低

根據(jù)上文對(duì)蘇州市公共財(cái)政預(yù)算收入各區(qū)市構(gòu)成情況的分析可以看出，近年來，蘇州市的財(cái)源主要集中在工業(yè)園區(qū)、吳江區(qū)、昆山、張家港、常熟、太倉這幾個(gè)地方，而姑蘇區(qū)、吳中區(qū)、相城區(qū)、高新區(qū)、虎丘區(qū)這幾個(gè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則相對(duì)較低。在區(qū)劃調(diào)整之前，蘇州中心城區(qū)首位度明顯偏弱。2011年，蘇州市區(qū)GDP僅占全市的37.9%，滄浪區(qū)、平江區(qū)和金閶區(qū)經(jīng)濟(jì)總量加起來也只占到全市的11%。而離蘇州市區(qū)較遠(yuǎn)的張家港、常熟、太倉、昆山四個(gè)縣級(jí)市卻均位列全國百強(qiáng)縣前十，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化發(fā)展程度都高于蘇州中心城區(qū)。顯而易見，與之相比，蘇州中心城區(qū)首位度偏低，難以發(fā)揮出更高層次的輻射帶動(dòng)功能，一定程度上影響了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化整體前行的速度和力度。此外，在區(qū)劃調(diào)整之前，部分市轄區(qū)規(guī)模較小，發(fā)展模式同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱。2012年蘇州市完成區(qū)劃調(diào)整，對(duì)城區(qū)發(fā)展有一定幫助，但各區(qū)域之間的差距在短時(shí)間內(nèi)還不能完全消除。

五、進(jìn)一步加強(qiáng)蘇州市財(cái)源建設(shè)的對(duì)策分析

1、加強(qiáng)蘇州市地方稅主體稅種的建設(shè)

目前世界上許多發(fā)達(dá)國家都以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。但是由于我國國情的特殊性，我們?cè)谶x擇主體稅種時(shí)不能完全照搬國外的經(jīng)驗(yàn)和做法，而應(yīng)該依據(jù)我國不同時(shí)期的國情分階段、有選擇性地確定地方稅主體稅種。具體可以概括為“三步走”：第一步，也就是第一階段，選擇地方主體稅種時(shí)應(yīng)該以目前實(shí)行的稅制改革為契機(jī)，把現(xiàn)在一些收入量比較大的地方稅種，比如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等作為地方主體稅種；第二步，到了地方稅主體稅種的改革處于過渡時(shí)期的第二階段，此時(shí)第一階段的主體稅種功能正在逐漸弱化，我們可以培育以企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為地方主體稅的新稅種；第三步，當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)處于較發(fā)達(dá)的水平且各項(xiàng)改革基本與國際慣例接軌時(shí)，可以進(jìn)入到第三階段的改革，即參照國際做法建立完全以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅種體系。

2、通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提高蘇州市財(cái)政汲取力

在優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，做大第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿ο喈?dāng)之大，投資少、見效快，是培植新興財(cái)源的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入具有較大的乘數(shù)作用。近年來蘇州市的第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值有上升趨勢(shì)，其占GDP的比重也漸漸接近第二產(chǎn)業(yè)，有趕超第二產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)，但蘇州市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與其他一線城市相比，還是具有很大的差距。蘇州市的第三產(chǎn)業(yè)存在很大的上升空間，可以通過調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)來充分挖掘其潛能，對(duì)于信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化、體育和娛樂業(yè)、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、教育文化業(yè)、信息咨詢、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)等新興第三產(chǎn)業(yè)，政府可以進(jìn)行鼓勵(lì)和扶持。除此之外，對(duì)于這些低投入、高產(chǎn)出、發(fā)展?jié)摿薮蟮男屡d第三產(chǎn)業(yè)，政府不僅要大力發(fā)展，還要在體制和制度上有所創(chuàng)新。

3、均衡蘇州市各區(qū)域財(cái)源以優(yōu)化資源配置

首先，蘇州市在2012年把古城三區(qū)（滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)）合并成姑蘇區(qū)后，將全面提高中心城市的首位度，在人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、科技、人才和文化等多方面都有所改善。其次，蘇州市還要注意發(fā)揮各區(qū)域特色，尋求不同的發(fā)展模式。加強(qiáng)蘇州城區(qū)的綜合服務(wù)功能和輻射力，加強(qiáng)姑蘇區(qū)文化產(chǎn)業(yè)對(duì)其他各地區(qū)的影響和輻射力，加強(qiáng)城區(qū)與各縣級(jí)市的聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作。通過各方面的交流與合作，爭(zhēng)取在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、區(qū)域市場(chǎng)開拓、戰(zhàn)略資源開發(fā)與利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等方面取得跨越式發(fā)展，從而促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升，合理配置各地方資源，均衡各區(qū)域發(fā)展，使得蘇州市各區(qū)和縣級(jí)市的財(cái)政收入同步增收，實(shí)現(xiàn)全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。（作者單位：蘇州大學(xué)）

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