農(nóng)民工子女教育政策的評(píng)估——從教育公平角度

羅　依

（黔西南民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院　貴州興義　562400）

農(nóng)民工子女教育政策的評(píng)估——從教育公平角度

羅依

（黔西南民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院貴州興義562400）

隨著農(nóng)民工問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工子女教育的問題也隨之被關(guān)注。本文首先簡(jiǎn)單回顧了農(nóng)民工子女的教育政策演變，從教育公平的角度對(duì)農(nóng)民工子女教育政策進(jìn)行評(píng)估，并提出了相應(yīng)的政策建議。

農(nóng)民工子女 教育公平 政策

一、問題的提出與相關(guān)概念范圍的界定

高速的城市化進(jìn)程，是產(chǎn)生農(nóng)民工及其子女教育問題的重要原因［1］［2］。從80年代以來，大量的農(nóng)民從農(nóng)村遷移到城市工作或居住，在這些大量的農(nóng)民身后，有著數(shù)量眾多的未成年子女，他們是一批特殊的群體，他們的教育問題不容忽視。隨著農(nóng)民工問題的凸顯，其子女的問題也逐漸為人們所關(guān)注，尤其是他們的教育問題，已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題亟待解決。

在農(nóng)民工子女的教育問題中，教育公平是核心。教育公平是教育和教育工作者所追求的目標(biāo)，也是社會(huì)公平的重要組成部分，是社會(huì)公平價(jià)值觀在教育領(lǐng)域中的體現(xiàn)［3］［4］。解決農(nóng)民工子女的教育問題，就是要保障所有的孩子都有接受教育的權(quán)利，能夠享有相對(duì)公平的教育機(jī)會(huì)和資源。本文所要評(píng)估的主要是針對(duì)農(nóng)民工子女中流動(dòng)兒童的義務(wù)教育所制定的政策，因此，本文所說的農(nóng)民工子女是根據(jù)1998年3 月2日國(guó)家教委、公安部發(fā)布的《 流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的規(guī)定，指的是“6至14周歲（或7至15周歲），隨父母或其它監(jiān)護(hù)人在流入地暫時(shí)居住半年以上有學(xué)習(xí)能力的兒童少年”。

二、農(nóng)民工子女教育政策的簡(jiǎn)單回顧

在1996年4月原國(guó)家教委印發(fā)的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》在京、滬等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1998年3月原國(guó)家教委、公安部聯(lián)合頒布了《流動(dòng)人口兒童少年就學(xué)暫行辦法》，這是一部專門針對(duì)流動(dòng)兒童少年的辦法，規(guī)定了流入地區(qū)政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)民工子女教育的責(zé)任，但還是強(qiáng)調(diào)流出政府應(yīng)嚴(yán)格控制適齡兒童外流。允許全日制公辦中小學(xué)依國(guó)家規(guī)定收取借讀費(fèi)來招收農(nóng)民工子女，但政府還是傾向于鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)來解決問題，允許社會(huì)組織或個(gè)人開辦農(nóng)民工子女學(xué)校或簡(jiǎn)易學(xué)校。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著社會(huì)對(duì)農(nóng)民工問題認(rèn)識(shí)的深入，政府對(duì)農(nóng)民工子女的教育問題的態(tài)度也開始明朗化，對(duì)其高度重視［5］。2001年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革于發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民工子女教育的重要性，流入地政府要承擔(dān)主要責(zé)任，以全日制公立中小學(xué)為主，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。2003年1月和9月，國(guó)務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作通知》及《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，規(guī)定了在義務(wù)教育中對(duì)待農(nóng)民工子女與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生要“一視同仁”，包括入學(xué)條件及評(píng)優(yōu)等方面，并要求政府規(guī)范農(nóng)民工子女學(xué)?；蚝?jiǎn)易學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管，以提高其教學(xué)質(zhì)量。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》以及新修訂的《教育法》的出臺(tái)，都強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的公平。

三、從教育公平的角度對(duì)農(nóng)民工子女教育政策的評(píng)估

1.入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等

從政策制定的內(nèi)容上看，1998年頒布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》規(guī)定了流動(dòng)兒童能以借讀的形式在流入地全日制公辦中小學(xué)上學(xué)，但是要經(jīng)過相關(guān)部門的批準(zhǔn)，并且允許學(xué)校收取相關(guān)的借讀費(fèi)。戶籍制度的限制，使得流動(dòng)兒童的入學(xué)成為了問題［6］。而政府允許學(xué)校收取借讀費(fèi)，導(dǎo)致了很多流動(dòng)兒童沒有與當(dāng)?shù)貙W(xué)生享有平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。

與1998年的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》相比，進(jìn)入新世紀(jì)以來的政策在保障農(nóng)民工子女的入學(xué)機(jī)會(huì)平等方面有了進(jìn)一步的更加具體的規(guī)定，尤其是2003年頒布的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作通知》及《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，規(guī)定了以流入地政府和全日制公立學(xué)校管理為主，在入學(xué)條件等方面要“一視同仁”，尤其在收費(fèi)方面，要減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。這一政策的出臺(tái)，保障了農(nóng)民工子女相對(duì)公平的入學(xué)機(jī)會(huì)。但是，在政策的實(shí)施過程中還存在很多不足。此政策的實(shí)施，雖然從一定程度上解決了農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校接受教育的問題，但是，由于個(gè)地方政府自己制定具體政策的標(biāo)準(zhǔn)不同，以及相關(guān)部門的監(jiān)管不力，導(dǎo)致一部分農(nóng)民工子女仍然無法進(jìn)入公立學(xué)校學(xué)習(xí)。

從上世紀(jì)90年代昂貴的借讀費(fèi)把農(nóng)民工子女排斥在公立學(xué)校門外，到2003年的取消借讀費(fèi)，并保障農(nóng)民工子女享有與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同樣的入學(xué)機(jī)會(huì)。從總體上說，政策的變化使農(nóng)民工子女的入學(xué)機(jī)會(huì)平等的狀況得到改善，但是，仍然還有很多農(nóng)民工子女沒能享有平等入學(xué)的機(jī)會(huì)，被排斥于義務(wù)教育之外。

2.受教育過程的不公平

教育過程的公平是教育公平的重要內(nèi)容。1998年《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》規(guī)定了允許社會(huì)組織及個(gè)人開辦農(nóng)民工子女學(xué)?；蚝?jiǎn)易學(xué)校，但是對(duì)開辦學(xué)校的資金和標(biāo)準(zhǔn)并沒有給予支持和規(guī)范。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由辦學(xué)者自己籌集，這就使得有些簡(jiǎn)易學(xué)校的資金不夠充足，辦學(xué)不夠規(guī)范，辦學(xué)和衛(wèi)生條件低下，學(xué)校設(shè)施如校舍、教室非常簡(jiǎn)陋，存在很大的安全隱患。學(xué)校和政府部門缺乏監(jiān)督機(jī)制，教師的管理也存在很大問題，很多教師沒有經(jīng)過正規(guī)的培訓(xùn)，沒有合格的教師資格證。在2003年出臺(tái)的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作通知》及《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》中，雖然規(guī)定了政府部門應(yīng)給與簡(jiǎn)易學(xué)校相關(guān)的扶持，規(guī)范其辦學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理，提高其辦學(xué)條件和質(zhì)量，但是，仍然沒有有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，這就導(dǎo)致政府很難介入到簡(jiǎn)易學(xué)校的辦學(xué)中去，無法從實(shí)質(zhì)上提高簡(jiǎn)易學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

農(nóng)民工子女即使能夠進(jìn)入公立學(xué)校讀書，也會(huì)受到不同程度的歧視和不公平對(duì)待（賴艷，2005）。外來身份使農(nóng)民工子女無法融入城市的生活，這種“邊緣地位”加劇了他們的不適應(yīng)性［7］。進(jìn)入公立小學(xué)的那些農(nóng)民工子女與城市學(xué)生一起學(xué)習(xí)，對(duì)教材、教學(xué)方式、教學(xué)進(jìn)度等方面的適應(yīng)性都與當(dāng)?shù)貙W(xué)生有差距，在這種情況下，農(nóng)民工子女的教育質(zhì)量將得不到改善。一些學(xué)校還把農(nóng)民工子女分到同一個(gè)班，在教師和教育資源的分配上并沒有與本地學(xué)生同等，使得農(nóng)民工子女在教育過程中沒有得到公平的對(duì)待。

四、相關(guān)政策建議

1.促進(jìn)教育機(jī)會(huì)平等的政策建議

（1）加強(qiáng)政策制定

很多政策雖然都規(guī)定了農(nóng)民工子女應(yīng)該享有平等的受教育的機(jī)會(huì)，并從一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民工子女教育機(jī)會(huì)平等的狀況，但是還是有很多不夠完善的地方，政府應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工子對(duì)女教育的要求，做出更具體更具操作性的政策。在制定政策的時(shí)候，應(yīng)考慮到農(nóng)民工子女的現(xiàn)實(shí)情況，各地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過不同的渠道和方式來滿足農(nóng)民工子女教育的需求。

（2）加強(qiáng)政府及相關(guān)部門的監(jiān)督和管理作用

政府在制定政策中，對(duì)保障農(nóng)民工子女接受公平教育也作出相應(yīng)規(guī)定，但是，在實(shí)際的實(shí)施中，出現(xiàn)了不少問題。因此，政府應(yīng)該要加大監(jiān)督和管理，保證政策的實(shí)施。尤其在公立學(xué)校收費(fèi)問題和簡(jiǎn)易學(xué)校的管理和監(jiān)督上，政府更應(yīng)該加大力度，嚴(yán)格控制學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女的亂收費(fèi)現(xiàn)象，保障所有農(nóng)民工子女都有平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。

2.促進(jìn)教育過程平等的政策建議

（1）強(qiáng)調(diào)流入地政府的責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)的投入

針對(duì)農(nóng)民工子女教育的政策，已經(jīng)強(qiáng)調(diào)以流入地政府為主來解決問題，流入地政府應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任，把農(nóng)民工子女的教育問題納入到城市規(guī)劃的一部分加以管理。教育資源的緊缺，是導(dǎo)致教育分配不公的一個(gè)原因。因此，無論是中央政府還是地方政府，應(yīng)該要加大對(duì)農(nóng)民工子女的經(jīng)費(fèi)投入，以保障他們?cè)诮邮芙逃倪^程中得到相對(duì)公平的對(duì)待，享有相對(duì)公平的教育資源。

（2）加強(qiáng)社會(huì)力量所辦學(xué)校的扶持

很多農(nóng)民工子女都就讀于農(nóng)民工子女學(xué)校，而這些學(xué)校的設(shè)施和衛(wèi)生條件，以及辦學(xué)的質(zhì)量都不盡人意，達(dá)不到真正的教學(xué)目的。社會(huì)力量辦學(xué)是解決農(nóng)民工子女教育問題的有效途徑，因此，政府應(yīng)該在資金以及管理監(jiān)督上提供支持，規(guī)范其辦學(xué)條件和內(nèi)容，提高這些學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，讓學(xué)生享受到相對(duì)公平的教育資源。

（3）加深對(duì)農(nóng)民工子女的認(rèn)識(shí)，建立平等意識(shí)

農(nóng)民工子女教育成為問題以及在學(xué)校受到不公平的對(duì)待，這與人們對(duì)他們的認(rèn)識(shí)不夠深入關(guān)系，因此，要加強(qiáng)對(duì)他們的認(rèn)識(shí)，減少社會(huì)排斥，使他們能夠得到公平的對(duì)待。當(dāng)然，農(nóng)民工子女本身的平等意識(shí)也很重要。

［1］ 戴國(guó)立，《農(nóng)民工子女教育問題產(chǎn)生原因探索》，《中國(guó)青年研究》2008（6）

［2］ 馮虹、張藝， 《北京農(nóng)民工子女教育公平問題探析》，《民族教育研究》2008（4）

［3］ 王瑞珍，《從教育公平原則看義務(wù)教育城鄉(xiāng)差距》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2008（5）

［4］ 馮虹、張藝，《北京農(nóng)民工子女教育公平問題探析》，《民族教育研究》2008（4）

［5］ 吳新慧、劉成斌，《出路與保障——農(nóng)民工子女教育的國(guó)家政策》，《中國(guó)青年研究》2007（7）

［6］ 王海全、王文科，《農(nóng)民工子女義務(wù)教育制度改革探析》，《重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)》2008（4）

［7］ 陳成文、曾永強(qiáng)，2009，《農(nóng)民工子女教育邊緣化：一個(gè)資本分析的視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2009（6）