中日義務(wù)教育階段教師流動程序的比較研究

周 輝

(1.江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000；2.江西宜春學(xué)院政法學(xué)院，江西 宜春 336000)

?

教育比較

中日義務(wù)教育階段教師流動程序的比較研究

周 輝1，2

(1.江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000；2.江西宜春學(xué)院政法學(xué)院，江西 宜春 336000)

義務(wù)教育階段教師合理流動是推進教師資源均衡配置的有益嘗試，是保證受教育者公平地享有受教育權(quán)的重要舉措。教師流動程序的規(guī)范和公正既是教師、學(xué)校和教育行政部門實施流動行為的需要，也是尊重教師流動意愿、重視教師選擇流動學(xué)校的需要。日本教師流動程序的立法比較完善，流動行為有法可依，有章可循。分析比較中日義務(wù)教育階段教師流動程序的異同，有利于參考日本制定流動程序的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善我國的教師流動程序。

義務(wù)教育階段；教師；流動程序

當前，我國義務(wù)教育階段教師流動的改革實踐不斷深入,它是推進教師資源均衡配置的有益嘗試，是保證受教育者公平地享有受教育權(quán)的重要舉措。教師流動程序的規(guī)范和公正既是教師、學(xué)校和教育行政部門實施流動行為的需要，也是尊重教師流動意愿、重視教師選擇流動學(xué)校的需要。然而，目前我國鮮有人研究教師流動的程序問題。日本教師流動程序的立法比較完善，流動行為有法可依、有章可循。教師按教育法行事，學(xué)校按教育法辦事，教育行政部門按教育法檢查監(jiān)督。他們的權(quán)利義務(wù)清晰，工作效率比較高。[1]本文對中日義務(wù)教育階段教師流動程序進行比較研究，以參考日本制定流動程序的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善我國的教師流動程序。

一、中日義務(wù)教育階段教師流動的主要程序

1.日本關(guān)于義務(wù)教育階段教師流動的程序

日本教師的“定期流動制”，也叫“轉(zhuǎn)任制”，開始于20世紀40年代中期，完善于60年代初期，并一直沿用至今。[2]日本規(guī)范教師流動的法律法規(guī)主要有：《國家公務(wù)員法》(1947年)、《地方公務(wù)員法》(1950年)、《教育公務(wù)員特例法》(1949年)、《教育公務(wù)員特例法施行令》(1949年)、《關(guān)于地方教育行政組織及其運營的法律》(1956年)、《關(guān)于地方教育行政組織及其運營的法律施行令》(1956年)[3]，以及都、道、府、縣教育委員會制定的在其行政區(qū)域范圍內(nèi)適用的流動法規(guī)，如日本《島根縣公立學(xué)校教育職員人事流動方針》和《島根縣公立學(xué)校教育職員人事流動實施細則》等。[4]

關(guān)于教師流動，中央政府只提出原則要求、總體方針，各都、道、府、縣制定流動制度和實施細則，并組織落實。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，日本教師流動的主要程序如下：(1)每年11月上旬，都、道、府、縣教育委員會對區(qū)域內(nèi)學(xué)校教師崗位配備、學(xué)科建設(shè)需求、教師能力、年齡性別等進行調(diào)查摸底。在此基礎(chǔ)上，發(fā)布教師流動的實施要旨、工作方針和流動計劃。(2)按照都、道、府、縣教育委員會發(fā)布的規(guī)定，全體教師填寫一份意向調(diào)查表，申請流動學(xué)校。(3)校長與擬流動教師進行協(xié)商談話，在充分尊重本人意愿的前提下，決定人選，確定或調(diào)整流動學(xué)校，并將流動教師名單報至都、道、府、縣教育委員會。(4)由都、道、府、縣教育委員會教育長批準。次年4月新學(xué)期前，被批準的流動教師全部到流入學(xué)校上崗。

2.我國關(guān)于義務(wù)教育階段教師流動的程序

目前，我國許多地方制定的教師流動法規(guī)普遍欠缺程序性規(guī)定。相比之下，我國一些地方公布的教師流動法規(guī)中的流動程序，從主體地位及責(zé)任權(quán)力視角大致可以分為以下幾大類。

教育行政部門主導(dǎo)下的流動程序：(1)統(tǒng)籌規(guī)劃?？h教育行政部門要掌握轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校的師資配置和人員情況，統(tǒng)籌規(guī)劃教師的校際流動。(2)制定方案。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，縣教育行政部門制定教師流動的實施方案，提出流動的基本原則、主要條件、流動形式、實施步驟、相關(guān)政策、組織領(lǐng)導(dǎo)等，并報上級部門批準。(3)宣傳動員。縣教育行政部門要積極宣傳流動政策，深入細致地做好流動教師的思想工作，利用各種宣傳形式和渠道，營造有利于教師流動的良好環(huán)境。(4)組織實施?？h教育行政部門要根據(jù)公布的教師流動方案，制訂具體措施，分解各項指標，落實各項任務(wù)。

教育行政部門主導(dǎo)、學(xué)校參與下的流動程序：(1)制定流動方案?？h教育行政部門會同有關(guān)部門，依據(jù)不同類型學(xué)校和不同特點學(xué)科，制定教師流動的年度方案。(2)學(xué)校推薦人選。學(xué)校根據(jù)流動方案，公示本年度流動對象、流動人數(shù)、流入學(xué)校、任教學(xué)科，經(jīng)公示無異議后，上報縣教育行政部門。校長為學(xué)校教師流動的總負責(zé)人；如果組建教育集團，集團實行總校長負責(zé)制。(3)確定人選?？h教育行政部門根據(jù)各學(xué)校上報計劃，設(shè)定流動程序，通過電腦隨機派位，公布流動教師名單及其任教崗位。(4)辦理相關(guān)手續(xù)。縣教育行政部門為流動教師辦理人事關(guān)系手續(xù)，流動教師需按時到新任教學(xué)校報到。

教育行政部門主導(dǎo)、學(xué)校推薦、教師申請下的流動程序：(1)動員部署。教育行政部門和學(xué)校召開宣傳黨和國家關(guān)于教師流動政策和法規(guī)的動員大會，以提高教師對校際流動的認識，增強其參與流動的自覺性。(2)制訂流動方案?？h教育行政部門結(jié)合縣域內(nèi)學(xué)校流入和流出教師的情況，制訂流動方案。(3)申請流動意向。流動教師按照流動方案和自身情況，填寫登記表，提出流動意向。(4)學(xué)校推薦人選。學(xué)校綜合考慮流動方案和申請人情況，確定初步流動人選。(5)行政統(tǒng)籌。教育行政部門組織教師和學(xué)校雙向選擇，如果出現(xiàn)一方不選擇另一方的情況，由教育行政部門為其指定學(xué)校。

二、中日義務(wù)教育階段教師流動程序的主要差別

1.流動程序主體的地位和權(quán)利不同

關(guān)于流動教師，按照日本流動法規(guī)，教師有權(quán)根據(jù)學(xué)校工作和家庭情況填寫申請流向的調(diào)查表，享有與校長就流動地點、流動學(xué)校、學(xué)科崗位等事項進行協(xié)商的權(quán)利，其流動意愿能得到學(xué)校和教育行政部門的充分尊重。我國教師流動的基本程序主要是由教育行政部門確定人員，并組織落實。即使是在教師填寫流動意向登記表情況下，由于教育行政部門需要對各校上報的流動教師在數(shù)量、科目上進行匹配，或通過電腦隨機派位，抑或?qū)W校和教師雙向選擇，許多教師的流動意愿難以實現(xiàn)，教師填寫登記表的作用流于形式。[5]

關(guān)于學(xué)校和教育行政部門，日本義務(wù)教育階段學(xué)校校長是享有教師流動決定權(quán)的主體之一。校長通過與擬流動教師談話，在充分尊重其意愿的基礎(chǔ)上，有權(quán)做出教師流動和流向的決定，然后報都、道、府、縣教育委員會批準。我國義務(wù)教育階段學(xué)校大體上擁有教師流動的推薦權(quán)，沒有決定權(quán)。學(xué)校學(xué)科建設(shè)所需要的教師進不來，不需要的教師也出不去?？傊?，日本學(xué)校校長與教育行政部門分享流動人選的決定權(quán)，我國教育行政部門基本上是獨自確定教師的流動和流向。

2.教師參與流動的態(tài)度有較大區(qū)別

在日本，政府除給予交通生活便利、發(fā)給偏僻地生活補貼外[6]，非常重視教師流動意愿，它是日本教師流動制度的基礎(chǔ)。[7]教師流動意愿的表達、尊重和實現(xiàn)是日本教師“愿意”和“主動”參與流動的一個重要因素。由此可見，日本教師的流動既不是自由流動，也不是簡單的強制性流動，而是政府主導(dǎo)下教師自主自愿的流動。

關(guān)于我國教師的流動意愿，據(jù)調(diào)查，流動教師多數(shù)希望以本人自愿申請的流向為主要流動依據(jù)[8]，44.9%的教師希望流出學(xué)校能考慮自己的流動意見，86.9%的教師希望能夠自主選擇流入學(xué)校。[9]但是，我國流動程序的制度安排，如上述“教育行政部門決定人選”、“教師在數(shù)量和科目上的匹配”、“電腦隨機派位”、“學(xué)校和教師雙向選擇”等，實質(zhì)上未能保障教師選擇學(xué)校的權(quán)利，以致許多教師“不愿意”參加流動，即使參加也是“被動”參與。教師“愿意”和“主動”與“不愿意”和“被動”反映了教師參與流動時的行為態(tài)度差異，“愿意”和“主動”參與流動的教師其工作效能可能比較高，“不愿意”和“被動”參與流動的教師其工作效能可能比較低。因此，我國教師流動程序應(yīng)反映、尊重和實現(xiàn)教師流動的意愿。

3.教師流動程序的規(guī)范差異

關(guān)于流動程序的統(tǒng)一適用，日本有比較長的實施教師流動的歷史，積累了比較豐富的經(jīng)驗，形成了較為統(tǒng)一的教師流動程序。當今，我國義務(wù)教育階段的教師流動處于探索期或試驗期，各地制定的教師流動程序不但類別比較多，而且差異比較大。我國的教師流動程序，不僅有不同數(shù)量的程序階段，而且有不同內(nèi)容的程序結(jié)構(gòu)。

關(guān)于流動程序的邏輯結(jié)構(gòu)，日本教師流動的四階段程序具有簡單明了、層層遞進、不可或缺的優(yōu)點，是比較規(guī)范和科學(xué)的流動程序。我國教師流動程序的邏輯結(jié)構(gòu)問題如下：(1)程序階段多寡不一。有的是四階段程序，如前所述我國的第一類、第二類流動程序；有的是八階段流動程序，包括下達計劃、申報崗位、公布崗位、申請流向、確定崗位、公示名單、辦理手續(xù)、簽訂聘約等。(2)存在一些非主要或非必要的程序階段。如上述我國三大類流動程序中的“統(tǒng)籌規(guī)劃”、“宣傳動員”、“動員部署”、“辦理相關(guān)手續(xù)”等。同時，欠缺一些主要或必要的程序階段，如學(xué)校上報計劃、學(xué)校確定人選、教師流動意愿等。(3)程序階段的次序顛倒。如以上第二類程序中“制定流動方案”和“學(xué)校推薦人選”。一般地說，目前我國縣域?qū)嵭辛x務(wù)教育的學(xué)校比較多，專任教師的數(shù)量比較大。教育行政部門不太可能熟悉每一所學(xué)校中哪些教師屬于暫不流動的情況(如懷孕、哺乳、重大疾病、學(xué)科建設(shè)等)，哪些教師屬于主動申請流動情況等。因此，“學(xué)校推薦人選”應(yīng)在縣教育行政部門“制定流動方案”之前。

關(guān)于人員確定的方法途徑，在日本決定流動教師的主要路徑是教師申請、校長決定和教育長批準。我國主要通過“行政統(tǒng)籌”(或“組織實施”)、“電腦隨機派位”、“雙向選擇”、“公開競聘”等方式確定流動人選。它們存在非人性化、非規(guī)范化的問題。例如，關(guān)于“行政統(tǒng)籌”，誰統(tǒng)籌？如何統(tǒng)籌？不服從統(tǒng)籌怎么辦；關(guān)于“電腦隨機派位”，存在非確定性因素，既不科學(xué)，又不嚴肅。

三、啟示

1.建構(gòu)新的教師流動主體體系，合理劃分其權(quán)限

關(guān)于流動主體，日本流動主體主要包括都、道、府、縣教育委員會、校長和教師。我國應(yīng)建立由縣教師流動委員會(設(shè)立于縣教育行政部門)、學(xué)校教師流動委員會和流動教師組成的流動主體體系。為什么要用縣教師流動委員會和學(xué)校教師流動委員會(以下簡稱縣流動委員會和學(xué)校流動委員會)來替代縣教育局長和校長行使決定流動人選的權(quán)力，是因為組織機構(gòu)采取委員會形式，職權(quán)不會過多地集中于一個人，可以比較有效地防控權(quán)錢交易等腐敗問題。同時，它具有集體討論與判斷的優(yōu)點。[10]

關(guān)于主體人員構(gòu)成，縣流動委員會主要由縣教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)、人事股股長、各校校長組成。委員會主任由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)擔任，因為他在政策推進、質(zhì)量保障和教師管理方面具有重要作用。[11]各校校長為成員，因為校長熟悉本校情況，可以在委員會會議上介紹、說明本校流動教師情況，以便教師流動工作做到有的放矢、扎實有效。校長是連接學(xué)校與教育行政部門的橋梁和紐帶，學(xué)校流動委員會的人員構(gòu)成是校長、分管人事副校長、工會代表、教師代表、學(xué)生代表、家長代表等，委員會中普通人員代表應(yīng)多于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)。它不僅是保護流動教師權(quán)益的需要，而且也是普通人員代表參與學(xué)校民主管理的要求。

關(guān)于主體權(quán)限劃分，根據(jù)我國《義務(wù)教育法(修訂)》規(guī)定，縣教育行政部門具體負責(zé)義務(wù)教育的實施工作，應(yīng)當均衡配置師資力量，組織教師流動。縣流動委員會的主要職權(quán)為：確定流動原則，制定流動計劃，創(chuàng)設(shè)流動程序，實施檢查監(jiān)督，調(diào)解流動糾紛等。簡言之，主要履行宏觀管理和微觀監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)我國新修訂的《教育法》關(guān)于學(xué)校有按照章程自主管理、聘任教師、實施獎勵或處分權(quán)利的規(guī)定，學(xué)校流動委員會應(yīng)享有決定流動人選的人事管理權(quán)?？h和學(xué)校流動委員會采取會議投票制，以決定教師的流動。票與票之間的權(quán)利平等，會議決定以過半數(shù)票為有效。按照我國流動法規(guī)，教師主要擁有其流動意愿被尊重并被實現(xiàn)的權(quán)利。

2.創(chuàng)建教師先后流動的程序規(guī)則，使流動程序具有鼓勵先進、鞭策后進的功能

關(guān)于流動先后順序問題，我國現(xiàn)行教師流動法規(guī)有以下不同的規(guī)定：(1)先安排提出流動申請的教師，后落實未提交申請教師的崗位。(2)先由學(xué)校和教師雙向選擇，如果教師未被選擇，再由教育行政部門指定。在制定流動方案、宣傳動員之后，教育行政部門組織教師參與競聘。(3)先從愿意參與流動的教師中確定人選，如果人數(shù)不夠，再從不愿意流動的教師中補足。(4)對流動教師，優(yōu)先安排名師、特級教師、學(xué)科帶頭人、骨干教師、優(yōu)秀教師、高職稱人員參與流動。(5)如果教師是“二次流動”，優(yōu)先考慮其意愿。(6)處于以下情形的教師，優(yōu)先考慮其流動：在一所學(xué)校任教滿10年的、學(xué)科建設(shè)富余的教師。

上述規(guī)定主要存在欠缺操作性和可行性的問題：第一，在教師申請或愿意流動情況下，申請或愿意流動人數(shù)多于計劃數(shù)怎么辦？兩位以上的教師申報一所學(xué)校同一崗位如何處理？如何統(tǒng)籌安排未提交申請或不愿意流動的教師？第二，在雙向選擇中，未被選擇的教師如何安排？學(xué)校選擇的人數(shù)未達到需要的數(shù)量，怎么辦？第三，在許多教師不愿意參加流動情況下，如何有效地開展公開競聘？如果教師被動參與流動，其意義在哪？第四，優(yōu)先安排名師、特級教師、學(xué)科帶頭人、骨干教師、優(yōu)秀教師、高職稱人員、“二次流動”教師，可能起到鞭打快牛、獎懶罰優(yōu)等負面的導(dǎo)向作用，不利于調(diào)動教師參與流動的積極性，不利于教師資源的均衡配置。

3.建構(gòu)適合我國國情的五階段流動程序

在參考中日兩國流動程序的基礎(chǔ)上，筆者認為以下五個階段流動程序比較適合我國國情：(1)各學(xué)校上報流動計劃，包括流出流入學(xué)校的學(xué)科教師數(shù)。為什么要求學(xué)校上報教師流動計劃？主要是為了解決如前所述的縣教育行政部門因不了解各學(xué)校具體情況而在制定、下達教師流動計劃中產(chǎn)生的脫離學(xué)校實際的主觀性問題。同時，教育行政部門在制定計劃中，傾聽學(xué)校的呼聲，聽取學(xué)校的意見，既是實行教育民主管理的需要，也是調(diào)動學(xué)校積極性、落實流動任務(wù)和指標的需要。(2)教育行政部門下達計劃。(3)教師填寫流動意向申請表。流動教師可結(jié)合下達的流動計劃和家庭情況、事業(yè)發(fā)展階段填寫申請表。(4)學(xué)校流動委員會決定人選。在雙向選擇的基礎(chǔ)上，在充分尊重教師意愿前提下，學(xué)校按照上述流動規(guī)則決定流動人員。(5)教育行政部門備案并公布。流動計劃報教育行政部門備案，以便其統(tǒng)一辦理用編、崗位聘任等手續(xù)。除此之外，通過備案形式，依法監(jiān)督學(xué)校在流動過程中的行為合法性。因為一切權(quán)力通常會被濫用，要以權(quán)力抑制權(quán)力。[12]

與我國現(xiàn)有流動程序相比，五階段程序具有如下特點：(1)通過學(xué)校上報流動計劃，使縣教育行政部門制定的流動計劃和實施細則更加接近或者符合學(xué)校的實際，具有客觀性的基礎(chǔ)。同時，“學(xué)校上報”與“上級摸底”是有區(qū)別的，前者調(diào)動了學(xué)校的積極性和主動性；后者學(xué)校處于被動和消極的狀態(tài)。(2)完善決策程序，校長和教育局長個人行使的流動職權(quán)轉(zhuǎn)為由縣流動委員會和學(xué)校流動委員會享有，從而有助于防止獨裁和專斷，保護流動教師的權(quán)利。(3)重新劃分流動主體的權(quán)限，權(quán)利(力)重心下移。在申請人數(shù)少于計劃數(shù)(包括一所學(xué)校申請人數(shù)少于崗位數(shù))情況下，在教師與學(xué)校雙向選擇下，教師流動的意愿就變?yōu)楝F(xiàn)實。通過學(xué)校決定流動人選，將學(xué)校管理教師的自主權(quán)還給學(xué)校。人員的選擇權(quán)和被選擇權(quán)由教師和學(xué)校依法行使。學(xué)校流動計劃報教育行政部門備案，可以幫助教育行政部門由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理。(4)流動程序體現(xiàn)了“兩為主”原則，充分調(diào)動教師和學(xué)校的積極性。流動以教師意愿為主，它是教師流動程序的基礎(chǔ)；安排以學(xué)校為主，因為它是教師工作、生活的單位，能夠做出比較科學(xué)的流動決策。

[1] 曹陽.日本教育立法與日本近代教育法制史年表[M].長春:吉林教育出版社，1988:3.

[2] 郁琴芳.日本教師“定期流動制”對我國教師流動的啟示[J].中小學(xué)管理，2003(8):54-55.

[3] 中華人民共和國國家教育委員會政策法規(guī)司.日本國教育及文化法規(guī)要覽[M].長春:吉林教育出版社，1995:655，672，687，693，636，645.

[4] 劉云，李正栓.日本島根縣公立中小學(xué)教師定期流動制的實施及啟示[J].教育評論，2015(10):157-160，164.

[5] 高毅哲.師資雙向交流期待真正“雙響”[N].中國教育報，2015-11-18(05).

[6] 國家教委情報研究室.日本教育法規(guī)選編[M].北京：教育科學(xué)出版社，1987:251-252.

[7] 任春榮.非帕累托改進與利益補償：基于多水平模型的流動教師成就感影響因素研究[J].基礎(chǔ)教育，2014(2):26-34.

[8] 姜先亮.城鄉(xiāng)教師流動：問題與出路：基于對連云港市海州區(qū)354名中小學(xué)教師的調(diào)查分析 [J].江蘇教育研究，2013(10):27-32.

[9] 鮑傳友，西勝男.城鄉(xiāng)教師交流的政策問題及其改進：以北京市M縣為例[J].中小學(xué)教育，2010(6):80-84.

[10] 哈羅德·孔茨，西里爾·奧唐奈.管理學(xué)：管理職能的系統(tǒng)分析方法和隨機制宜的分析方法[M].中國人民大學(xué)工業(yè)經(jīng)濟系，外國工業(yè)管理教研室，譯.貴陽:貴州人民出版社，1982:465-466.

[11] RORRER A K，et al.Districts as institutional actors in educational reform [J].Educational Administration Quarterly，2008(3)：68-76.

[12] 阿部照哉，池田政章，初宿正典，等.憲法：總論篇、統(tǒng)治機構(gòu)篇[M].周宗憲，譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2006:63-64.

[責(zé)任編輯：江桂珍]

[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.11.032

2016-05-11

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(10YJC880168)。

周輝(1976-)，女，江西撫州人，碩士，副教授，碩士生導(dǎo)師。

G40-059.3

A

1002-1477(2016)11-0118-04