土地增值收益分配制度改革和創(chuàng)新探論

李 展

(利物浦大學(xué) 管理學(xué)院，英國(guó)利物浦市 L73HT)

土地增值收益分配制度改革和創(chuàng)新探論

李 展

(利物浦大學(xué) 管理學(xué)院，英國(guó)利物浦市 L73HT)

土地增值是由多種因素決定的，并不是完全由甚至根本不是由個(gè)別群體勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造的，因而土地增值收益分配的一個(gè)大原則應(yīng)該是全民共享、區(qū)域共享。改革和創(chuàng)新土地增值收益分配制度的著力點(diǎn)主要有：合理滿足被征地農(nóng)民的利益需求，充分關(guān)照種糧農(nóng)民和城市普通居民的土地權(quán)益；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的財(cái)政補(bǔ)貼；建立健全稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。

土地制度：土地增值收益；收益分配

改革和創(chuàng)新土地制度，是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。收益分配問題是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系中的核心問題，是土地制度改革的核心問題。能否處理好各相關(guān)利益主體的收益分配關(guān)系，是土地制度改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。建立土地增值收益分配機(jī)制，是分配制度改革的重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要兼顧好國(guó)家、集體、個(gè)人的利益，合理提高個(gè)人收益，讓農(nóng)民在改革中受益。應(yīng)該說，這個(gè)原則性方向是十分正確的。然而，土地增值收益分配是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，目前理論上存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中亂象較多，我們必須認(rèn)真探討并加以解決。

一、土地增值收益分配所應(yīng)遵循的大原則

關(guān)于土地增值收益如何分配問題，理論界曾存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地是農(nóng)民集體所有的，因此土地增值產(chǎn)生的收益理應(yīng)全部歸農(nóng)民集體。這一理論可稱為所有權(quán)論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地增值是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等多種因素的共同作用形成的，并不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過勞動(dòng)創(chuàng)造的，按照土地溢價(jià)歸公的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地增值收益不應(yīng)該由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獨(dú)享，而應(yīng)由社會(huì)全體公民共享。這一理論觀點(diǎn)可稱為溢價(jià)歸公論。如有專家曾明確提出，土地增值收益要覆蓋五大群體，在土地利用性質(zhì)改變后產(chǎn)生的巨大利益，至少要在五個(gè)群體得到分配：第一，政府要拿到一部分土地增值收益，從而提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，使土地產(chǎn)生更高價(jià)值；第二，必須保證開發(fā)土地的企業(yè)有一定投資報(bào)酬；第三，大多數(shù)市民，因?yàn)樗麄円猛恋厣嫔?；第四，貢獻(xiàn)土地的農(nóng)民；第五，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民[1]38。

筆者認(rèn)為,土地增值收益分配的一個(gè)大原則應(yīng)該是全民共享、區(qū)域共享。道理很簡(jiǎn)單，那就是土地增值是由多種因素決定的，并不是完全由甚至根本不是由個(gè)別群體勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造的，因而應(yīng)根據(jù)溢價(jià)歸公的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在土地收益分配中，在充分照顧土地所有者、占用者利益的同時(shí)，由全社會(huì)共享土地增值收益。從群體的角度看，要照顧到不同群體的利益，特別是要照顧到邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的利益。正是他們對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的堅(jiān)守，保障著國(guó)家糧食安全，才更加凸顯了工商業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)值。從區(qū)域角度看，正是有些地區(qū)的土地根據(jù)國(guó)家整體和諧發(fā)展的需要被限制開發(fā)，如糧食生產(chǎn)核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)對(duì)建設(shè)用地開發(fā)的嚴(yán)格限制，深刻影響了建設(shè)用地的供求關(guān)系，促成了個(gè)別地區(qū)土地的增值。某些城市的土地大幅增值正是其他地區(qū)貢獻(xiàn)的結(jié)果。正因?yàn)橥恋卦鲋凳找娴男纬墒嵌喾矫嬖蛟斐傻?，因而西方?jīng)濟(jì)學(xué)家很早就提出了土地增值收益均衡分配的理論。為了打擊利用土地投機(jī)牟利的行為，早期主張征收土地稅的資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者們?nèi)缢姑?、里卡多、密爾和亨利·喬治曾?jīng)主張將土地的自然增值全部由國(guó)家征收，因?yàn)檫@部分土地增值并非土地所有者私人勞動(dòng)或投資產(chǎn)生的，而完全是由于社會(huì)發(fā)展、土地需求的增長(zhǎng)而形成的，以限制土地投機(jī)，抑制土地兼并，并體現(xiàn)財(cái)富的公平分配[2]333。

這里有兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)需要澄清。一是認(rèn)為土地是農(nóng)民集體所有的，農(nóng)民理應(yīng)享有土地增值收益。從所有權(quán)支配收益權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看這一觀點(diǎn)似乎是正確的，然而從生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，土地增值收益的分配最終應(yīng)該受生產(chǎn)力的制約。也就是說，土地增值收益的分配必須有利于土地的合理開發(fā)利用，有利于工業(yè)化城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，只有這樣才是合理的，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。因此我們不能因土地為農(nóng)民集體所有就認(rèn)為土地增值收益應(yīng)全部歸農(nóng)民享有。另一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，把政府主導(dǎo)土地收益分配等同于政府獲取土地收益。有些學(xué)者激烈批評(píng)政府在土地征收中獲取了大量土地收益，并與農(nóng)民獲取土地收益對(duì)立起來。事實(shí)上這是對(duì)政府的誤解。政府作為社會(huì)公共利益的代表來主導(dǎo)土地增值收益的分配是必需的、應(yīng)該的。政府在獲得土地增值收益后還要進(jìn)行社會(huì)再分配，比如投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，投資進(jìn)行農(nóng)村土地整治，投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)等。很顯然，由政府主導(dǎo)土地收益分配的大原則是合理的，由政府獲取一定的土地收益然后進(jìn)行再分配也是合理的。當(dāng)然，政府能否依法獲取土地收益并依法進(jìn)行分配，政府在征地中獲取多少土地收益、獲取后如何公平地分配使用，這是另外一個(gè)層面必須探討解決的的問題。

二、土地增值收益分配實(shí)踐中存在的問題

土地增值收益分配實(shí)踐中存在的問題總體而言是分配不公，具體而言主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是個(gè)別地方農(nóng)民獲得的土地增值收益分配比例過低。在一些市縣的征地過程中，個(gè)別市縣政府獲取大量土地增值收益，而給被征地農(nóng)民的利益補(bǔ)償過低，這是過去一些年存在的一個(gè)比較普遍的問題。由此導(dǎo)致個(gè)別地方農(nóng)民失地、失業(yè)、失去經(jīng)濟(jì)來源，產(chǎn)生了一些社會(huì)問題。

二是個(gè)別地方的農(nóng)民捕獲了大量土地增值收益。其中又有多種情形。一種情形是改革開放以來，一些農(nóng)村在無農(nóng)不穩(wěn)、無商不活、無工不富的思想觀念影響下，通過合法的或不合法的途徑占用了大量建設(shè)用地，通過獨(dú)資、合作、合資、土地出租、土地入股等多種方式大力發(fā)展工商業(yè)，在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不僅通過經(jīng)營(yíng)獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益，而且通過級(jí)差地租獲得了一定的土地增值收益。另一種情形是一些城中村城郊村農(nóng)民利用特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)捕獲了大量土地增值收益。一些城中村城郊村農(nóng)民通過租賃土地、合作辦工商業(yè)、建售小產(chǎn)權(quán)房、租賃房屋等捕獲了大量土地增值收益；一些城中村城郊村農(nóng)民在政府征地拆遷過程中，與政府討價(jià)還價(jià)，獲得大額補(bǔ)償，捕獲了大量土地增值收益，有個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了因補(bǔ)償一夜暴富的現(xiàn)象。

三是房地產(chǎn)開發(fā)商捕獲了大量土地增值收益。在我國(guó)的整個(gè)土地市場(chǎng)發(fā)展過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商始終是土地增值收益分配中的獲利群體。他們通過經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)，在不斷推進(jìn)土地增值的同時(shí)也捕獲了大量土地增值收益。

四是個(gè)別城市居民通過房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)捕獲了一定土地增值收益。隨著城市土地的不斷增值，城市房屋的售價(jià)、租金也越來越高，一些擁有較多房產(chǎn)的城市居民通過出售或租賃房屋，可以捕獲一定的土地增值收益。個(gè)別城市居民在政府征地拆遷過程中獲得高額補(bǔ)償，也獲得了一定土地增值收益。

五是政府對(duì)土地增值收益的不合理收取和分配，進(jìn)一步加劇了土地增值收益的分配不公。在廣招詬病的土地財(cái)政情況下，一些地方政府大量低價(jià)征地、高價(jià)出售，占取了太多的土地增值收益。占取過多增值收益，就意味著被征地農(nóng)民和居民土地利益的相對(duì)受損。同時(shí)，政府對(duì)土地收入的使用也間接影響著土地增值收益的分配。政府把過多的土地收入投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)建設(shè)、城市或郊區(qū)的工商業(yè)建設(shè)，這固然促進(jìn)了城市及市郊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但由于沒有對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，沒有把更多的錢用于城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)和公共服務(wù)業(yè)，這就在事實(shí)上損害了邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民和城市困難群體分享土地增值收益的權(quán)益。不僅他們沒有分享到現(xiàn)期的土地增值收益，而且，在未來的發(fā)展中，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民還會(huì)因?yàn)槌鞘谐墙纪恋氐目焖僭鲋?、邊遠(yuǎn)地區(qū)土地的遲遲不能增值而遭受更多的土地利益損失。

三、創(chuàng)新土地增值收益分配制度的著力點(diǎn)

在土地增值收益既定的情況下，分配不公就意味著有的群體得多了，有的群體得少了，多得的群體事實(shí)上損害了少得群體的土地權(quán)利和利益。土地收益分配不公會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。擁有公平的土地權(quán)益是構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。要深化土地增值收益分配制度改革，就必須根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出的兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益的大方向大原則，結(jié)合目前全國(guó)土地增值收益分配中存在的實(shí)際問題，把握以下幾個(gè)著力點(diǎn)。

(一)合理滿足被征地農(nóng)民的利益需求

在今后的土地收益分配中，一定要充分考慮失地農(nóng)民的利益，讓失地農(nóng)民共享土地增值收益。要合理滿足被征地農(nóng)民的利益需求，讓失地農(nóng)民在獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，有長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)收入來源，有長(zhǎng)期的生活保障。在現(xiàn)實(shí)中存在的兩種傾向性問題值得我們注意。一種是主張把土地增值收益全部分給被征地農(nóng)民。這顯然是不可取的，道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)橥恋卦鲋凳找娌皇钱?dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造的，而是多種因素促成的，把土地增值收益全部分給失地農(nóng)民缺乏合理性。第二種是過多分配現(xiàn)金，而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障問題沒有給予應(yīng)有重視。

(二)充分關(guān)照種糧農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的土地權(quán)益

土地增值收益為社會(huì)公共收入，除適當(dāng)用于社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，如用于城鎮(zhèn)保障住房、學(xué)校、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)外，還要對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心區(qū)的農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活，予以轉(zhuǎn)移支付，讓城鎮(zhèn)居民、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)限制地區(qū)農(nóng)民、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)居民，分享土地增值收益。

(三)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)予以財(cái)政補(bǔ)貼

作為緊缺資源的土地，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其用途不同，收益也會(huì)大不相同。比較而言，土地用于公益事業(yè)，不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但其所具有的社會(huì)效益不可或缺。土地用于工商業(yè)特別是用于房地產(chǎn)業(yè)，會(huì)產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生巨額的土地增值收益。而土地用于農(nóng)業(yè)，特別是用于糧食生產(chǎn)，則難以產(chǎn)生巨大的土地增值收益，但卻對(duì)保障國(guó)家的糧食安全至關(guān)重要。由于確保18億畝耕地紅線的需要，大量的農(nóng)業(yè)用地不可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)者不可能直接獲得建設(shè)用地的土地增值收益。土地用于自然生態(tài)保護(hù)，也同樣不會(huì)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益。但生態(tài)環(huán)境對(duì)整個(gè)國(guó)家、地區(qū)的生態(tài)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)人民群眾的健康生活，會(huì)產(chǎn)生重要影響。因此，國(guó)家和政府必須通過轉(zhuǎn)移支付，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地者，對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)的居民，進(jìn)行利益補(bǔ)償。利益補(bǔ)償可在兩個(gè)層面進(jìn)行：一個(gè)層面是對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、企業(yè)直接進(jìn)行資金補(bǔ)貼，以保持廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性。如發(fā)放種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、化肥補(bǔ)貼，調(diào)整糧食收購(gòu)價(jià)格等。另一個(gè)層面是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制區(qū)域、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。如對(duì)東北地區(qū)和中原地區(qū)的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，對(duì)青藏高原的自然保護(hù)區(qū)等，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)這些地區(qū)因不能進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)而導(dǎo)致的利益損失。

(四)建立健全稅收調(diào)節(jié)機(jī)制

少數(shù)土地開發(fā)商，個(gè)別位置優(yōu)越的城中村、城郊村，個(gè)別擁有較多房產(chǎn)的城市居民，在土地和房產(chǎn)開放經(jīng)營(yíng)中牟取暴利，這本身就是一種土地增值收益分配不公現(xiàn)象。國(guó)家和政府應(yīng)出臺(tái)和創(chuàng)新有關(guān)稅收政策，建立健全稅收調(diào)控機(jī)制，對(duì)一些利益主體的土地和房產(chǎn)收入進(jìn)行調(diào)控、限制，將其收入控制在比較合理的區(qū)間。目前，我國(guó)房地產(chǎn)的稅收制度已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中房地產(chǎn)權(quán)變化的需要。雖然我國(guó)針對(duì)城市房地產(chǎn)的使用和交易已經(jīng)制定了相關(guān)稅收政策，但是這些稅收政策仍然不夠完善。而我國(guó)就農(nóng)村集體土地的使用則沒有制定相應(yīng)的稅收政策，土地使用現(xiàn)狀非?；靵y，國(guó)家土地資產(chǎn)和稅收流失的情況十分嚴(yán)重，這與濫征地拆遷同樣是一種不正常的現(xiàn)象。建立健全稅收調(diào)節(jié)機(jī)制的著力點(diǎn)是：其一，擴(kuò)大稅基。除農(nóng)業(yè)用地和公益事業(yè)用地(含黨政事業(yè)單位用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、環(huán)保綠化用地等)外，所有城市和農(nóng)村的建設(shè)用地都應(yīng)該納入征稅范圍。特別是農(nóng)村的用于工業(yè)經(jīng)營(yíng)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及用于流轉(zhuǎn)的房屋和宅基地，必須納入征稅范圍。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，凡是進(jìn)入交易和經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地和房產(chǎn)，不論是城市還是農(nóng)村，都要進(jìn)行征稅。其二，完善稅種。借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在土地保有、轉(zhuǎn)移、增值的各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)。要在精簡(jiǎn)合并有關(guān)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善稅種。要合理征收土地保有稅、土地使用稅、土地交易稅、土地增值稅，要適時(shí)開征房產(chǎn)稅。其三，完善稅率。要設(shè)定合理的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和比率，這既有利于推動(dòng)土地的集約節(jié)約利用，又有利于調(diào)控土地收益分配關(guān)系，防止形成和出現(xiàn)靠土地和房產(chǎn)投機(jī)暴富的土地食利階層。

[1]中共中央宣傳部理論局.改革熱點(diǎn)面對(duì)面[M].北京：人民出版社，2014.

[2]謝志巋.村落向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型——制度、政策與中國(guó)城市化進(jìn)城中城中村問題研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

責(zé)任編輯：師連枝

Reforming and Innovating the Land Value-added IncomeDistribution System

LI Zhan

(School of Management, University of Liverpool, Liverpool L73HT)

Labor managements created by individual groups partially or even by no means contribute themselves as the decisive factors to the value-added land since the determinants are varied, as a result of which, the one significant and fundamental principle: sharing with people, shared by districts should be considered essentially to land value-added income distribution. The main focal points in innovating the land value-added income distribution system include: satisfying the interests needs of the local resettled farmers legitimately; considering the land rights and interests of grain farmers and urban households adequately; reinforcing the fiscal subsidies to agricultural business; establishing the sound taxation adjustment mechanism.

land system; land value-added income; income distribution

2016-03-26

李展(1991—)，男，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

F321.1

A

1671-9824(2016)04-0113-03