農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題及對(duì)策
——基于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的啟示

田　園

(西安文理學(xué)院 商學(xué)院，西安　710065)

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農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題及對(duì)策
——基于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的啟示

田園

(西安文理學(xué)院 商學(xué)院，西安710065)

農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的創(chuàng)建和完善是我國(guó)土地制度改革的關(guān)鍵所在，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要突破口。從分析美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度出發(fā)，對(duì)照我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)化改造現(xiàn)存的幾大主要矛盾進(jìn)行著重闡述，為我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)提出政策建議：配置土地發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)；轉(zhuǎn)換政府角色，創(chuàng)新土地管理機(jī)制良性推進(jìn)制度變遷；重構(gòu)地價(jià)評(píng)估，健全農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估制度及增值收益分配制度；建立土地中介，完善農(nóng)地資產(chǎn)市場(chǎng)的中介金融服務(wù)。

農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)；美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略

引言

我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)受城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略這一推動(dòng)力的影響已進(jìn)入到一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期。十八屆三中全會(huì)提出制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙是城鄉(xiāng)二元土地困境，必須要進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果、平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)中，農(nóng)民并不是市場(chǎng)交易的中享有真正權(quán)利的明確主體，而政府作為唯一寡頭壟斷著農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民除了有限地征地補(bǔ)償金之外，并沒有享有土地的任何增值收益，更不要說實(shí)現(xiàn)平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程一級(jí)共同分享現(xiàn)代化果實(shí)。如果通過我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善，能夠真正完成農(nóng)村土地的市場(chǎng)化和資本化，讓農(nóng)民能夠作為農(nóng)地入市的交易主體繞過政府直接與征地人對(duì)話，使得農(nóng)地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，這樣一方面可以減少交易成本、提高農(nóng)民議價(jià)能力，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比重;另一方面還有利于擴(kuò)大建設(shè)用地的供給平臺(tái)，抑制房?jī)r(jià)的虛高增勢(shì)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略。[1]美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展帶來許多啟示。本文就從美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度出發(fā)，借鑒美國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試圖為我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展提供一些政策建議。

一、美國(guó)土地發(fā)展制度概述

與當(dāng)今的中國(guó)一樣，美國(guó)在20世紀(jì)中葉也曾今經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程迅速加快的高速發(fā)展時(shí)期。迅速擴(kuò)張的城市版圖以及城市人口迅猛增加帶來了政府與農(nóng)民、農(nóng)民與市民、聯(lián)邦政府與地方政府之間種種不堪其憂的社會(huì)矛盾。出于保護(hù)耕地均衡城鄉(xiāng)發(fā)展等目的的考慮，美國(guó)政府決定在土地法律體系中配置“土地發(fā)展權(quán)”，并且確立“土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者”的私權(quán)性質(zhì)，從而引入土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)的概念最早來源于英國(guó)，它是指發(fā)展土地的權(quán)利，對(duì)土地除了耕種之外進(jìn)行再開發(fā)利用的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)與土地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利一樣，是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束諸項(xiàng)權(quán)利中的一項(xiàng)。要考慮設(shè)置土地發(fā)展權(quán)制度，就必須要考慮到土地發(fā)展權(quán)與其他土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分。以“土地變更使用類別”為界，之前一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值以及已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利屬于土地所有權(quán)的范圍,而此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)的權(quán)利范疇。與最早設(shè)立公權(quán)性質(zhì)的土地發(fā)展權(quán)的英國(guó)不同，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度有以下三個(gè)特點(diǎn)：

1.美國(guó)土地發(fā)展權(quán)具有私權(quán)屬性

美國(guó)當(dāng)初引入英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度之初，就變更了權(quán)利性質(zhì)。土地發(fā)展權(quán)在權(quán)利歸屬上有著“歸國(guó)家和政府所有”和“歸土地原所有權(quán)人所有”這兩種模式。英國(guó)基于“公平性”及“可行性”的要求，確立了土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有的性質(zhì)。美國(guó)為了保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性，要求以及美國(guó)國(guó)體的本質(zhì)要求，充分強(qiáng)調(diào)了土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性，規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者所有。土地發(fā)展權(quán)和土地的其他權(quán)利一樣都屬于原土地所有者所有，無論他們是通過何種方式將土地發(fā)展權(quán)出售或者轉(zhuǎn)讓,土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性確保了他們合法權(quán)利不受侵犯保證了他們?cè)诮灰走^程中核心利益。在美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的土地資產(chǎn)市場(chǎng)中土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性是確保土地資產(chǎn)市場(chǎng)合理運(yùn)營(yíng)的基本前提，政府可以以公共事宜的管理者出現(xiàn)在土地資產(chǎn)市場(chǎng)中，但絕對(duì)排斥其充當(dāng)土地市場(chǎng)交易主體的角色。

2.美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度依托“流轉(zhuǎn)”和“征購(gòu)”兩種運(yùn)行模式

美國(guó)政府對(duì)于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的設(shè)立基于對(duì)于美國(guó)土地的行政劃分，政府劃定了“土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)”(Sending Areas)以及“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”(Receiving Areas)，并且通過兩種模式運(yùn)行，即土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移 ( Transfer of Development Right 簡(jiǎn)稱TDR)、土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)(Purchase of Development Right 簡(jiǎn)稱 PDR)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是在1968年美國(guó)紐約市的《界標(biāo)保護(hù)法》(Land m ark preservation law) 中首次被具體規(guī)定出來，它是在市場(chǎng)機(jī)制環(huán)境下由土地所有者將其土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人，從“土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)”轉(zhuǎn)移到“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”，土地發(fā)展權(quán)受讓人支付給土地原所有者經(jīng)過雙方商議協(xié)定好的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格從而獲得土地發(fā)展權(quán)。而土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)則是由美國(guó)各州及地方政府公共資金(如：農(nóng)地保護(hù)基金、財(cái)政撥款等)和非公共資金(非營(yíng)利性組織、企業(yè)或者個(gè)人的捐款)通過從土地所有者手中購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)的方式將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里，從而保護(hù)了農(nóng)耕用地以及城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。美國(guó)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度已經(jīng)形成了一條比較完善的運(yùn)作體系，主要包含以下幾個(gè)部分：申請(qǐng)與初步審查、綜合評(píng)估與價(jià)格確定、簽約、備案與監(jiān)督等。[2]

3.美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的市場(chǎng)機(jī)制成熟

由于美國(guó)國(guó)體的本質(zhì)要求，美國(guó)憲法規(guī)定“公民的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，而土地發(fā)展權(quán)也是作為一種“神圣不可侵犯的”私權(quán)歸屬于土地的原所有者。不管美國(guó)聯(lián)邦政府還是州政府，出于保護(hù)自然資源還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的目的，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)作一定是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)體系中進(jìn)行的。首先，對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)來說，土地發(fā)展權(quán)按照轉(zhuǎn)讓方和受讓方協(xié)定的土地發(fā)展價(jià)格從政府規(guī)劃的轉(zhuǎn)讓區(qū)流轉(zhuǎn)到受讓區(qū)，沒有受到任何來自于政府的強(qiáng)制性政策壁壘的干擾，完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制下完成流轉(zhuǎn)。政府只做了規(guī)劃轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓權(quán)這樣的基礎(chǔ)性服務(wù)工作。其次，雖然政府參與了整個(gè)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度的運(yùn)行和操作，但是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的申請(qǐng)與初步審查、綜合評(píng)估與價(jià)格確定以及簽約等環(huán)節(jié)都處處在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境中完成。甚至政府在最初從土地原有者手里征購(gòu)?fù)恋匕l(fā)展權(quán)所用的資金，都有相當(dāng)一部分來源于市場(chǎng)機(jī)制的籌集方式，比如基金、發(fā)行債券。[2]

二、我國(guó)土地資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展存在著三大矛盾

與美國(guó)的土地私有制不同，我國(guó)的土地資源一直被列入公有產(chǎn)權(quán)形式。政府通過“征地—賣地”模式獲得城鎮(zhèn)化的巨額資本，而只支付給農(nóng)民一次性的有限的征地補(bǔ)償金，卻忽視了農(nóng)民也應(yīng)具有參與土地用作非農(nóng)用開發(fā)之后所產(chǎn)生的增值收益分配的權(quán)利。相對(duì)于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)的私有性質(zhì)而言，我國(guó)法律雖然從未明確提出“土地發(fā)展權(quán)”這一概念，更沒有涉及到土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，但實(shí)際上在國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地的諸多管制之下，我國(guó)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式。雖然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略的推動(dòng)下，我國(guó)土地資產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)較以前有了很大的發(fā)展，但是依然存在著四大矛盾：

1.資產(chǎn)評(píng)估和收益分配機(jī)制欠缺與農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展的矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制中，價(jià)格的確定受價(jià)值評(píng)估的影響，而資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，不能由政府一方強(qiáng)制決定。對(duì)于城市的國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估基本由具有相應(yīng)資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來完成，而面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，尚未充分把土地發(fā)展權(quán)考慮進(jìn)來的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)阻礙了農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。在面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷開發(fā)，農(nóng)民具有很高的參與熱情，但是并不知道自己擁有的土地權(quán)利除了使用權(quán)、承包權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)之外還應(yīng)該擁有哪些權(quán)利，更不知道如何去計(jì)算和評(píng)估自己所擁有的土地資產(chǎn)包含土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的綜合價(jià)值。由于農(nóng)民對(duì)于土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估缺乏理性認(rèn)識(shí)，從而造成了一些農(nóng)地撂荒閑置、宅基地空置的現(xiàn)象。同時(shí)，農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也由于無法將已擁有的集體土地資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確評(píng)估，所以缺乏抵押貸款的基本條件，從而出現(xiàn)了融資困難的局面。[3]土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的匱乏也影響到了與之相關(guān)聯(lián)的農(nóng)村土地資產(chǎn)增值收益分配機(jī)制，使得不管是征地活動(dòng)還是流轉(zhuǎn)活動(dòng),都無法體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)于土地應(yīng)該具有的發(fā)展權(quán)利，而農(nóng)民也無法參與土地在變更使用性質(zhì)之后所產(chǎn)生的巨額增值收益分配。在現(xiàn)有的土地市場(chǎng)上，土地作為一項(xiàng)資產(chǎn)并沒有發(fā)揮其資產(chǎn)化效益，從而阻礙著農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.農(nóng)村土地管理機(jī)制薄弱與“隱形農(nóng)地市場(chǎng)”依舊存在的矛盾

我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是以政府為主體的土地管理制度，農(nóng)村土地管理機(jī)制較為薄弱，主要體現(xiàn)在“流程不規(guī)范”以及“土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善”這兩個(gè)方面?！锻恋毓芾矸ā芳啊锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》中明確指出我國(guó)征地程序包含申請(qǐng)、審批、公告、實(shí)施等環(huán)節(jié)，甚至還規(guī)定了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和上訴權(quán)。但是由于政府在征地過程中既是權(quán)利的主體，又是行使管理權(quán)力的管理部門，造成了程序到具體實(shí)施的階段，很多流程規(guī)定難以發(fā)揮實(shí)際效力。同時(shí)，由于政府在征地制度中并未提及農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，以至于農(nóng)村在征地程序過程中缺少參與權(quán)、議價(jià)權(quán)和話語權(quán)。當(dāng)矛盾產(chǎn)生時(shí)農(nóng)民無意成了絕對(duì)的受害方，糾紛解決機(jī)制的缺失使得農(nóng)民在現(xiàn)有的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)中常常連有限的權(quán)利也無法保障。另外，土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善也是阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展的一個(gè)因素。由于土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善，一些腐敗群體成為了集體建設(shè)用地市場(chǎng)的“偷渡者”，用各種違法手段規(guī)避中央和省級(jí)政府的規(guī)劃管制，達(dá)到用“以地生財(cái)”的私人目的。[4]受多方利益群體的對(duì)沖和制衡，“隱性農(nóng)村土地市場(chǎng)”一直客觀存在著，這從一個(gè)側(cè)面說明了農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)需求不斷增加迫使我們重新思考土地發(fā)展權(quán)在農(nóng)村土地市場(chǎng)的重要作用，但更為重要的是它揭示了我國(guó)農(nóng)村土地管理機(jī)制非常薄弱這一不爭(zhēng)的事實(shí)。農(nóng)村土地管理機(jī)制薄弱形成種種弊端，不但使得農(nóng)民的權(quán)益受到侵犯，同時(shí)也影響我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步健康有序的發(fā)展。

3.農(nóng)村土地金融服務(wù)體系的不健全與農(nóng)村土地資產(chǎn)化的矛盾

金融體系的完善程度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要衡量指標(biāo)之一。我國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)村土地金融服務(wù)體系已不能滿足農(nóng)村土地資產(chǎn)化的需求。存在著來自兩方面的矛盾：一是土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的欠缺，我們知道在美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度中引入了“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行”來實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)中介作用，同時(shí)也穩(wěn)定了土地資產(chǎn)市場(chǎng)。而在我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)還沒有完善成熟的條件下，雖然一些地區(qū)已在積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，但是還沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的“土地流轉(zhuǎn)銀行”，分散的土地中介無法達(dá)到農(nóng)村土地資產(chǎn)化和市場(chǎng)化的需求。二是農(nóng)民作為農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)的主體具有強(qiáng)烈的融資需求，卻沒有完善的農(nóng)村土地金融服務(wù)體系來提供相應(yīng)的金融服務(wù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村融資方式主要來自于農(nóng)村信合以及民間借貸，在農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展的環(huán)境下，單一的農(nóng)村信貸方式已經(jīng)無法滿足日益旺盛的農(nóng)村土地資金需求市場(chǎng)。

三、政策建議

1.配置土地發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)

從美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，我們得出確立土地發(fā)展權(quán)的私人歸屬、引入市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，加強(qiáng)政府的土地管理地位是保護(hù)自然資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、均衡土地增值收益、建立起完善的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的可行性路徑。想要我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)能夠不斷完善，應(yīng)該要做的是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)：首先，我國(guó)應(yīng)該配置土地發(fā)展權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行的土地政策里，由于政府對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，政府雖然沒有明確在法律中提及土地發(fā)展權(quán)概念，但實(shí)際上中國(guó)政府卻通過征地政策和一系列的強(qiáng)制性土地政策牢牢地將我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和交易掌握在自己手里，不論是作為土地所有者的集體還是作為用益物權(quán)人的農(nóng)民個(gè)人，都沒有權(quán)利去實(shí)現(xiàn)土地使用目的的變更以及參與土地的增值收益。所以想要真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的完全市場(chǎng)化機(jī)制、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，就有必要借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度中的一些具體辦法，在我國(guó)相關(guān)法律中配置土地發(fā)展權(quán)，不斷完善我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。其次，確立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性。[5]我國(guó)是發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，而土地作為最基本的生產(chǎn)要素以及一項(xiàng)基本資產(chǎn)，要想將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷發(fā)展壯大，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的真正實(shí)現(xiàn)和不斷完善是一個(gè)不可忽視的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)可借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有者的模式來完善我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度，即城市土地的土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有。[6]這樣的制度設(shè)計(jì)不但保護(hù)了農(nóng)民的土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等基本權(quán)利，還強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利。明確了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的集體歸屬性，可以從一定程度上消除現(xiàn)行征地政策的漏洞和缺陷，牽制政府的壟斷行為，同時(shí)還可以解決目前我國(guó)農(nóng)村團(tuán)隊(duì)資產(chǎn)市場(chǎng)上普遍存在的“隱形市場(chǎng)交易”。

2.轉(zhuǎn)換政府角色，創(chuàng)新土地管理機(jī)制良性推進(jìn)制度變遷

農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，要求政府逐漸退出一級(jí)土地市場(chǎng)，將越位行為回歸到政府應(yīng)有的在職責(zé)范圍內(nèi)。農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善需要?jiǎng)?chuàng)新土地管理機(jī)制以及良性推進(jìn)制度變遷。在這里，政府的角色轉(zhuǎn)化就顯得尤為重要，從以往的土地市場(chǎng)的主體角色轉(zhuǎn)化為以下三種角色：第一，土地市場(chǎng)的管理者。我國(guó)政府應(yīng)借鑒美國(guó)政府的做法，政府出面確定土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū)：建立以“保護(hù)類區(qū)域”作為“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓”和以“開發(fā)類區(qū)域”作為“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”所形成的區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。[7]同時(shí)，政府還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公告程序、聽證程序、審批程序、救濟(jì)程序，建立和完善基于土地發(fā)展權(quán)的征地程序，保證農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)建立的公平性、公正性以及可行性。大量的征地糾紛起于沒有將聽證程序設(shè)定為法定的強(qiáng)制程序，各級(jí)地方政府應(yīng)該強(qiáng)制設(shè)置聽證程序，通過聽證程序的完善，能夠使農(nóng)民有機(jī)會(huì)在公平的場(chǎng)合與政府對(duì)話，保護(hù)征地自身的合法權(quán)益。第二，土地市場(chǎng)的監(jiān)督者。土地監(jiān)察是土地市場(chǎng)監(jiān)督者的一項(xiàng)重要職能。[8]為了避免出現(xiàn)土地的“使用者”“管理者”“監(jiān)督者”三者重疊現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)將土地行政執(zhí)法權(quán)與土地行政監(jiān)督權(quán)分離開來。并且，將土地行政監(jiān)督部門設(shè)置為完全垂直的管理體制，從而增強(qiáng)土地行政監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。另外，政府作為監(jiān)督者還應(yīng)該完善公裁程序，通過征地糾紛宜公開開庭審理的方式，來提高公裁程序的透明度并給予各方當(dāng)事人平等與充分的時(shí)間，在多方的監(jiān)督下提出自己的申辯，保護(hù)自己的合法權(quán)益。第三，土地市場(chǎng)的服務(wù)者。一方面，政府在斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障制度的范圍和保障力度，是保障農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的基本前提。[9]政府應(yīng)不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低保障制度的同時(shí)，還要持續(xù)深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革以及農(nóng)民的社會(huì)保障制度，使“農(nóng)民”能夠享受與“市民”同等的住房、教育、醫(yī)療、社保等保障。另一方面，政府還應(yīng)考慮到農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展可能面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)，制定扶持政策對(duì)農(nóng)民進(jìn)行幫助和引導(dǎo)，比如：我國(guó)地方政府可借鑒美國(guó)各州州政府設(shè)立的農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易專項(xiàng)基金，對(duì)交易過程中產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)的集體或者個(gè)人進(jìn)行資金扶持。

3.重構(gòu)地價(jià)評(píng)估，健全農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制及增值收益分配機(jī)制

首先，價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，農(nóng)村土地資產(chǎn)的不斷發(fā)展離不開農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制的不斷完善，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的合理性安排是我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展的前提保障。我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制還很不健全，雖然國(guó)土資源部發(fā)布的《征地區(qū)片測(cè)算指導(dǎo)性意見》以及《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)測(cè)算指導(dǎo)性意見》中強(qiáng)調(diào)了“同地同價(jià)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)相結(jié)合”。但是，主要基于農(nóng)業(yè)用途的核算方法，使得農(nóng)村土地價(jià)值嚴(yán)重被低估、農(nóng)民的合法權(quán)利受到侵害，其中一個(gè)很重要的原因就是并沒有將農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)考慮進(jìn)來。[10]我國(guó)政府可以參考美國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的方法，在充分考慮農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和影響因素的基礎(chǔ)上，制定出農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制。另外，還要大力培育適合我國(guó)農(nóng)村土地的專業(yè)地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估提供專業(yè)人員和技術(shù)支持。其次，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)增值收益分配機(jī)制依然欠缺。征地由政府支配和決定，從征地補(bǔ)償基準(zhǔn)并不能反映土地的相對(duì)稀缺來看，政府在征地收益分配機(jī)制上并沒有受到嚴(yán)格的制度約束。[11]農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府征地所得到的所有收益，農(nóng)民在這場(chǎng)交易中沒有“話語權(quán)”，更沒有“議價(jià)權(quán)”。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括“土地補(bǔ)償費(fèi)”“安置補(bǔ)助費(fèi)”以及“土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，這樣的“征地補(bǔ)償”中并沒有涵蓋有關(guān)土地發(fā)展權(quán)的增值收益。董藩教授認(rèn)為，我國(guó)政府可以借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度中有關(guān)政府“征購(gòu)”的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償模式，將我國(guó)的征地補(bǔ)償予以調(diào)整，建立“征后補(bǔ)償機(jī)制”：第一步，通過專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的多方比較確定農(nóng)村集體自主經(jīng)營(yíng)土地所能獲得的最高凈收益，對(duì)農(nóng)村集體給予初次補(bǔ)償；第二步：當(dāng)征用土地再開發(fā)并投入經(jīng)營(yíng)一段時(shí)期后，通過生產(chǎn)調(diào)研獲取現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，構(gòu)建土地價(jià)值生產(chǎn)函數(shù)，求得該土地要素收益凈值；經(jīng)過前后比較對(duì)農(nóng)村集體實(shí)施二次補(bǔ)償。雖然這種“征后補(bǔ)償”充分考慮了土地發(fā)展權(quán)在增值收益分配中的重要作用，但是在第二步計(jì)算土地要素收益凈值的過程中，土地再開發(fā)并投入經(jīng)營(yíng)之后的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)往往由于現(xiàn)實(shí)利益問題難以準(zhǔn)確獲得，可操作性不大。故而筆者認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)該在征地之前就充分考慮到農(nóng)民對(duì)于土地的基本權(quán)利，委托專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，在充分考量土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，評(píng)估土地質(zhì)量以及面臨的開發(fā)專用能力，評(píng)估出土地的綜合價(jià)值，從而給予農(nóng)民包含增值收益的征地補(bǔ)貼。

4.建立土地中介，完善農(nóng)地資產(chǎn)市場(chǎng)的中介金融服務(wù)

城鄉(xiāng)二元土地困局是阻礙我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的重要障礙。集體土地所有者、使用者權(quán)利缺失和計(jì)劃行政過度干預(yù)，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體土地被隔離在土地市場(chǎng)的大門之外。農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)要想進(jìn)一步發(fā)展，就必須清除政府過度干預(yù)的發(fā)展障礙，其中一個(gè)有效的辦法就是借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行模式，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)中介——我國(guó)的“土地資產(chǎn)發(fā)展銀行”，讓土地資產(chǎn)發(fā)展銀行來代替政府完成“農(nóng)民”與“開發(fā)商”之間橋梁的角色?！巴恋刭Y產(chǎn)發(fā)展銀行”不單完成了銀行本應(yīng)具有的資金流轉(zhuǎn)的基本職能，同時(shí)還要完成“資源管理機(jī)構(gòu)”的角色，將“開發(fā)區(qū)”和“接受區(qū)”的土地統(tǒng)一管理，借助于農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的協(xié)助并且通過公開競(jìng)價(jià)的方式確定土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，從而完成農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的交易。[12]“土地資產(chǎn)發(fā)展銀行”作為第三方平臺(tái)，在土地原有者與受讓人之間起到中介的作用，它除了是后買、持有、出售發(fā)展權(quán)的金融機(jī)構(gòu)之外，還是能起到穩(wěn)定土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)的“信用機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，還可以通過構(gòu)建土地信托銀行來完善農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的中介金融服務(wù)，讓“土地信托”充當(dāng)農(nóng)民土地資產(chǎn)的“看護(hù)人”，無論農(nóng)民是選擇留在農(nóng)村還是移民城市，都可以轉(zhuǎn)變土地為“可攜帶資產(chǎn)”，保障農(nóng)民合法權(quán)益，讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化土地資源優(yōu)化配置。最后，面對(duì)日益增加的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的融資需求，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)基于政府或者第三方金融機(jī)構(gòu)所設(shè)立的土地資產(chǎn)基金給予交易主體對(duì)土地再次開發(fā)的融資需求以支持：如美國(guó)麻省為解決廢棄閑置的軍事基地、德國(guó)魯爾地區(qū)為了促使閑置工礦企業(yè)土地的再利用，都實(shí)行了土地儲(chǔ)備或建立土地基金。

[1] 張?jiān)獞c. 中國(guó)城鎮(zhèn)化與征地困局——基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)視角的思考[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2014,(7)：16-21.

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[責(zé)任編輯石曉博]

Countermeasures against Problems in Rural Land Assets Market—Enlightenment from American Land Development Right System

TIAN Yuan

(SchoolofBusiness,Xi’anUniversity,Xi’an710065,China)

The construction and perfection of rural land asset market is the key to the reform of China’s land system as well as an important breakthrough to the establishment of a unified urban and rural construction land market. An analysis of American land development right system and the major problems in marketization of China’s farmland indicates that rural land asset market may be perfected by allocating land development rights, perfecting property right system,converting the government role,innovating land management mechanism to promote a benign system change,reconstructing land price evaluation, strengthening rural land assessment system,establishing land increment benefit distribution system,establishing land intermediary agents and improving intermediary financial services.

rural land assets market; American land development right system; urban and rural planning strategy

2016-03-25

西安市社科基金文理專項(xiàng):西安城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新研究(14WL16)

田園(1984—)，女，陜西西安人，西安文理學(xué)院商學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F301.3

A

1008-777X(2016)04-0117-05