新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的問題及對(duì)策

李亞輝

(烏魯木齊職業(yè)大學(xué) 組織人事部，新疆 烏魯木齊 830002)

新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的問題及對(duì)策

李亞輝

(烏魯木齊職業(yè)大學(xué) 組織人事部，新疆 烏魯木齊 830002)

探討了新疆在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面的取得的成功和存在的不足之處，提出經(jīng)濟(jì)的跨躍式發(fā)展是做好新疆養(yǎng)老保障工作的根本保證。同時(shí)，針對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位人員建議以“新人新辦法，老人老辦法”的方針處理養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革過渡，不要人為地劃分多個(gè)層次，增加管理成本。

事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度改革

一、引言

1993年，新疆根據(jù)國家《機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》文件，啟動(dòng)了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，截止2014年10月，我區(qū)自收自支事業(yè)單位、事業(yè)單位中的合同制工人都已經(jīng)參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。新疆也初步建立起了適應(yīng)我區(qū)實(shí)際的事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)保障體系，改變了事業(yè)單位職工養(yǎng)老金單純依賴財(cái)政負(fù)擔(dān)的狀況，減輕了參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的事業(yè)單位的財(cái)務(wù)支出壓力，初步建立了分工明確、組織健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，為新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。

當(dāng)前，我國人口紅利的減少、老齡化社會(huì)的快速到來，使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2015年1月14日國務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革決定》，昭示著我國深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作全面展開。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員2014年10月之后全部納入國家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，新疆也面臨著下一步如何做好事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作的問題。

二、新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要問題

（一）新疆事業(yè)單位及人員構(gòu)成復(fù)雜，“碎片化”特征明顯

由于事業(yè)單位涉及行業(yè)多，在多年的發(fā)展過程中，新疆存在多種類型的事業(yè)單位，而且不同事業(yè)單位的類型會(huì)依據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及管理的要求發(fā)生變化。同時(shí)，在同一個(gè)事業(yè)單位內(nèi)部也存在不同類型的職工，他們的工資及養(yǎng)老福利待遇計(jì)發(fā)辦法也各有不同，有的人至今為止已經(jīng)參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)15年以上，有的人是因?yàn)閱挝恍再|(zhì)改變而中途停止繳費(fèi)，有的人是從沒繳過任何費(fèi)用。這就客觀上造成了新疆事業(yè)單位內(nèi)部的人員情況十分復(fù)雜，與我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)總體上的“碎片化”特點(diǎn)相似。國發(fā)〔2015〕2號(hào)將機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部納入社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，可又對(duì)參保人員分為“老人、中人、新人”三個(gè)類型區(qū)別對(duì)待，這在今后的養(yǎng)老金發(fā)放中，對(duì)體現(xiàn)國發(fā)〔2015〕2號(hào)文件中提到的公平性原則是一個(gè)考驗(yàn)。其中“中人”還要“再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長(zhǎng)短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金”，無形中也還會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，新疆事業(yè)單位由于受編制影響，還有一部分人員以靈活身份在事業(yè)單位工作，按照文件規(guī)定，他們也還不能參加這次改革，這與我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)全覆蓋的目標(biāo)也不適應(yīng)。

（二）養(yǎng)老金繳費(fèi)、發(fā)放及增長(zhǎng)機(jī)制不健全

從保障水平來看，2014年10月前，新疆自收自支事業(yè)單位工作人員退休時(shí)的養(yǎng)老金是以退休前檔案工資為基礎(chǔ)，依據(jù)連續(xù)工齡來計(jì)算的。以此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，養(yǎng)老金替代率比較企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)來說較高，基本與退休前檔案工資水平持平。但是退休前所有的效益工資及部分津補(bǔ)貼、獨(dú)生子女費(fèi)等會(huì)損失，而且這種計(jì)算辦法沒有考慮地區(qū)差異，在工資水平不高的前提下?lián)Q算養(yǎng)老金待遇，針對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境、通貨膨脹等因素，這個(gè)養(yǎng)老金待遇水平對(duì)吸引穩(wěn)定人才，建設(shè)邊疆的支持力度還不夠。

養(yǎng)老金發(fā)放與繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)機(jī)制不健全，缺少養(yǎng)老金繳費(fèi)渠道，造成有能力多繳，想多繳但沒有渠道繳納的局面，不能在退休時(shí)獲得較多的養(yǎng)老金。沒有建立健全正常的養(yǎng)老金增長(zhǎng)調(diào)整機(jī)制，存在當(dāng)發(fā)生國家增加企業(yè)職工養(yǎng)老金或機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員工資時(shí)，沒有兼顧自收自支事業(yè)單位退休人員的尷尬局面。

(三)職業(yè)年金的管理辦法有待探討

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革決定在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)年金。其中單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的28%，一個(gè)單位要給它的員工需繳納其工資總額的40%。機(jī)關(guān)事業(yè)單位大多都是管理服務(wù)性質(zhì)，沒有盈利能力，工資總額一次增加40%的支出，財(cái)政壓力能不能負(fù)擔(dān)？這對(duì)本來就依靠國家轉(zhuǎn)移支付維持財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新疆是一個(gè)要加以考慮的問題。

由于年金業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，它可以參與一些高回報(bào)的業(yè)務(wù)，隨之也會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來看，美國的“安然公司破產(chǎn)案”、“上海社保金案”都是因?yàn)樯婕澳杲饦I(yè)務(wù)，由于監(jiān)管漏洞，給年金權(quán)益人帶來較大損失，如何運(yùn)營及防范風(fēng)險(xiǎn)又是一個(gè)值得注意的問題。

三、新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的制約因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是做好養(yǎng)老保障工作的基礎(chǔ)，沒有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，新疆就無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅低于全國平均水平，更遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)省區(qū)。盡管從2000年以來10.32%的新疆平均GDP增速高于全國平均水平。但從新疆國民經(jīng)濟(jì)支出結(jié)構(gòu)看，投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，靠著絕對(duì)的資本要素?cái)?shù)量支撐，仍是新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)粗放、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，城鄉(xiāng)收入差距、區(qū)域內(nèi)發(fā)展不協(xié)調(diào)。新疆經(jīng)濟(jì)自身造血功能不足，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、內(nèi)地省份援疆對(duì)于新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要。雖然現(xiàn)在新疆養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上有一定的結(jié)余，但除部分自收自支單位外，新疆事業(yè)單位大多沒有贏利的條件，要靠政府財(cái)政支持。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革運(yùn)行過程中，部分地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政收入少，還是會(huì)遇到財(cái)政支付的困難，致使事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不能按時(shí)、足額征收。除此之外，馬上要進(jìn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革還有一定的轉(zhuǎn)制成本，特別是改革初期，在一定的程度上會(huì)增加財(cái)政的支出金額。因?yàn)橐喑袚?dān)改革后的事業(yè)單位每月必須繳納的 40%的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。如果財(cái)政收入不足，資金不能及時(shí)撥付，將給養(yǎng)老金的管理運(yùn)行、保值增值及支付工作帶來影響。

（二）利益博弈，改革阻力大

我國對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類管理，實(shí)際工作中從經(jīng)費(fèi)撥款出發(fā)，將事業(yè)單位分為全額撥款單位、差額撥款單位、自收自支事業(yè)單位。從功能劃分為：行政管理型事業(yè)單位、科研型事業(yè)單位和技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。目前，按照社會(huì)功能又劃分為：行政職能性事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)性事業(yè)單位、公益服務(wù)性事業(yè)單位三個(gè)類別。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革配套的事業(yè)單位分類改革方案已經(jīng)出臺(tái)許久，但長(zhǎng)期的財(cái)政撥款，使得事業(yè)單位不愿意納入社會(huì)保險(xiǎn)，各單位相互比較，等待觀望，甚至選擇提前退休，給新疆的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來很大阻力。

（三）缺乏事業(yè)單位改革的系統(tǒng)化操作辦法

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是事業(yè)單位人事制度改革的重要組成，事業(yè)單位人事制度改革是一個(gè)全方位的系統(tǒng)工程。大的方面它涉及事業(yè)單位體制、機(jī)制改革，涉及眾多行業(yè)。具體包括：事業(yè)單位分類、崗位設(shè)置、招聘、培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系、考核、收入分配和社會(huì)保障、解聘（處分）等眾多內(nèi)容。各項(xiàng)內(nèi)容之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，相互交織、相互影響。僅養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一項(xiàng)也涉及事業(yè)單位人員的退休、醫(yī)療、在崗工資、納稅等幾個(gè)方面，全面的相關(guān)法律、制度建設(shè)，完善的醫(yī)療保險(xiǎn)，合理的工資收入及各種公積金、津補(bǔ)貼的共同作用，才能保證一個(gè)事業(yè)單位工作人員退休后能夠“有尊嚴(yán)”的生活。因此，要結(jié)合科技、教育、文化、衛(wèi)生等各類事業(yè)單位特點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃事業(yè)單位分類改革，完善崗位設(shè)置管理制度，實(shí)施績(jī)效工資工作等各項(xiàng)改革內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合，才能達(dá)到改革的最終目標(biāo)。

四、新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的對(duì)策分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展是養(yǎng)老保障投入的根本保證

發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提高相對(duì)經(jīng)濟(jì)資源承載力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高全區(qū)人民人均收入及福利水平，不斷增強(qiáng)財(cái)政創(chuàng)收能力，是做好新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的根本保證。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開人才，新疆勞動(dòng)力投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率一直不高，30多年來平均僅為3.25%。在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量較少，勞動(dòng)力素質(zhì)整體不高，人才問題成為制約新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我們不僅要培養(yǎng)本地人才，還要吸引區(qū)外優(yōu)秀人才參與新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)，要讓人才有充分發(fā)揮的平臺(tái)，用好人才。要大力增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。建立健全社會(huì)創(chuàng)新體系。積極從發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)技術(shù)，經(jīng)過消化吸收實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新。加快發(fā)展具有自主創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)，自主創(chuàng)新決定一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的未來。同時(shí)要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就是要由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向三產(chǎn)合理、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)方向發(fā)展，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要求由勞動(dòng)密集型、資本密集型向技術(shù)密集型方向發(fā)展。最后要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)一步取消戶籍壁壘，降低農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本；增加教育的投入，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)才能保證養(yǎng)老基金的按時(shí)撥付和合理增長(zhǎng)。

（二）以“簡(jiǎn)便、高效”原則推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

近年來，在事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的研究中，許多專家、學(xué)者將現(xiàn)實(shí)中的事業(yè)單位工作人員分為“老人、 新人、中人”三種類型，其中“老人”指的是在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前已經(jīng)退休的人員，這部分人員的養(yǎng)老金由財(cái)政負(fù)擔(dān)、他們的養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)按原有辦法延續(xù)執(zhí)行；“新人”是指事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后參加工作的人員。這些人員將從參加工作之日起就進(jìn)入社保體系中來，可以完全依照新制度執(zhí)行；“中人”指的是在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前已經(jīng)參加工作、根據(jù)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后將要退休的人員，由于他們之前沒有參加或部分參加養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，由于參保時(shí)間短，那么這些人的養(yǎng)老金替代率計(jì)算肯定與“老人”相比有降低。專家、學(xué)者們從不同角度探討，如何解決“中人”問題，提出多種方法。我們認(rèn)為，依據(jù)“帕累托改進(jìn)”原理，在養(yǎng)老保險(xiǎn)“簡(jiǎn)便、高效”的原則下，不宜將事業(yè)單位人員人為劃分為多個(gè)類型，增加轉(zhuǎn)制成本，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響工作效率。

（三）建立系統(tǒng)化的人事改革制度框架

養(yǎng)老保障是全社會(huì)的民生工程，是社會(huì)發(fā)展的兜底工程，因此，法律、法規(guī)的完善是保證其“公平、統(tǒng)一、可持續(xù)”發(fā)展的根本保證。社會(huì)保障制度與社會(huì)保障法制相互依存，國家或各級(jí)政府根據(jù)一定的法律、法規(guī)、條例等來建立社會(huì)保障制度。社會(huì)保障相關(guān)法制建設(shè)不僅是社會(huì)保障制度的法律保證和存在依據(jù)，也是直接構(gòu)成社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。沒有健全的社會(huì)保障法制，就不可能保證社會(huì)保障的公平和可持續(xù)。要從養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象、繳費(fèi)、運(yùn)營、養(yǎng)老金發(fā)放、養(yǎng)老金的正常增長(zhǎng)等方面進(jìn)行法律規(guī)范，減少工作的隨意和制度的缺失。職業(yè)年金的運(yùn)用一方面解決基本養(yǎng)老金替代率較低的問題；一方面可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，它是政府做好養(yǎng)老保障的一個(gè)有效的選擇。安全和可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)也是建立職業(yè)年金的根本要素，加強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)督的教育是政府及參保單位的重要責(zé)任。劃清職業(yè)年金的管理與地方政府及參保主體的權(quán)責(zé)，處理好政府、單位的管理與基金封閉運(yùn)行之間存在矛盾。

總之，推進(jìn)新疆事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要兼顧改革與發(fā)展的關(guān)系，需要處理好公平與效率的關(guān)系，需要協(xié)調(diào)南北疆、城鄉(xiāng)間的關(guān)系，需要一套系統(tǒng)化的操作辦法。

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Study on Reform of Xinjiang Institutional Organization Pension Insurance

LI Ya-hui
(Urumqi vocational University，Urumqi，Xinjiang 83002)

This article studies the success and existing inadequacy of the reform of the pension insurance system of institutional organizations.The author points out that the reform should be guided by scientific development concept which is a comprehensive，harmonious，and sustainable one so as to promote the economic growth.The fundamental guarantee to improve the pension security system is the great leap-forward economic growth.At the same time，as for the proposal “with the principle of new approach for new employee，old approach for old employee to achieve the transit of pension insurance reform”，it is best not to divide artificially the employees with the standard “old，medium and new” to increase the administrative cost.

institutional organizations；pension insurance system；system reform

C913

A

1009-9545（2016）02-0043-03

2016-01-03

李亞輝(1970-)，男，經(jīng)濟(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究.