如何防止改革“空轉(zhuǎn)”？

如何防止改革“空轉(zhuǎn)”？

話題嘉賓

肖鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)秘書長(zhǎng)，中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會(huì)計(jì)，教育部視頻公開(kāi)共享課《財(cái)政學(xué)》課程的主講教師之一

章榮君：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫恚?dāng)代中國(guó)政府與政治

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

孫興全：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授，中國(guó)管理科學(xué)研究院特約研究員

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2015年12月13日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希在“2015中國(guó)改革論壇”上表示，中央對(duì)改革已經(jīng)有了明確的部署，但是怎么來(lái)推進(jìn)改革，現(xiàn)在有很多不確定性。他提到，現(xiàn)在的改革都是一上來(lái)就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。

劉尚希表示，推進(jìn)改革不能像蓋房子一樣，用工程思維考慮問(wèn)題，改革是一項(xiàng)社會(huì)工程，面臨的不確定性非常多，應(yīng)制定好頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地方作用。他舉例稱，“近兩年，光財(cái)政方面發(fā)的文件，包括國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的已經(jīng)將近40個(gè)了，一個(gè)月差不多發(fā)2個(gè)，這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個(gè)文件還沒(méi)有消化，新的文件又來(lái)了，更談不上執(zhí)行和落地了”。

劉尚希強(qiáng)調(diào)，長(zhǎng)此以往，改革就會(huì)變成“空轉(zhuǎn)”，消耗社會(huì)熱情。他提出的建議是，推進(jìn)改革，一方面要讓地方有積極性、創(chuàng)造性，另一方面頂層設(shè)計(jì)也不能完全搞成施工圖。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)的改革做出了精確的謀劃，列出了60多項(xiàng)改革任務(wù)、300多項(xiàng)具體的改革舉措，改革安排細(xì)致，立意高遠(yuǎn)，提出讓市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的戰(zhàn)略認(rèn)知，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的目標(biāo)，在全黨全國(guó)激蕩起強(qiáng)大的改革氣場(chǎng)和改革熱情。然而對(duì)于目前已經(jīng)推進(jìn)的改革有種傾向值得警惕，即改革空轉(zhuǎn)。所謂改革空轉(zhuǎn)，是指文件上已經(jīng)開(kāi)始的改革，在實(shí)踐中并未推動(dòng)，導(dǎo)致改革停留在紙面上。如前述財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希已經(jīng)開(kāi)始提醒這個(gè)問(wèn)題，《人民日?qǐng)?bào)》也于近日刊發(fā)《讓改革抵達(dá)每個(gè)人的身邊》評(píng)論文章，指出改革“中梗阻”、“假改革”等問(wèn)題，“如果聽(tīng)之任之，改革就可能出現(xiàn)‘冰上開(kāi)車’的現(xiàn)象：馬力很足，輪子在轉(zhuǎn)，車子卻止步不前，引發(fā)‘改革空轉(zhuǎn)’的危險(xiǎn)”。新年伊始，如何強(qiáng)勁上下聯(lián)動(dòng)、主動(dòng)作為的改革執(zhí)行鏈條？如何認(rèn)識(shí)改革中存在的困難、防范潛在的改革空轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)？如何改革“改革”的推進(jìn)方式、執(zhí)行方式，確保各項(xiàng)改革取得預(yù)期成效？本期監(jiān)督沙龍就如何防止改革“空轉(zhuǎn)”展開(kāi)討論。

“文件政治”潛藏改革“空轉(zhuǎn)”風(fēng)險(xiǎn)

主持人：對(duì)于背景材料中財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希所提及的現(xiàn)象，您怎么看？

章榮君：對(duì)于劉所長(zhǎng)所提出的“改革空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象確實(shí)存在，這些主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面，一方面地方政府忙于“文件政治”，以文件來(lái)替代改革，任何改革任務(wù)不是以雷厲風(fēng)行的手段來(lái)推進(jìn)，而是停留于文件的發(fā)放，對(duì)于文件的執(zhí)行情況，缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制。另一方面在全面深化改革的背景下，地方政府采取“策略主義”的生存邏輯，他們更多的是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的改革要求和指標(biāo)任務(wù)，而并沒(méi)有就國(guó)家全面深化改革的總體性目標(biāo)與本地實(shí)際結(jié)合起來(lái)進(jìn)行因地制宜的改革再設(shè)計(jì)和細(xì)化。因此這樣很容易造成改革真正到地方尤其是“最后一公里”難以落實(shí)，因此而出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。

肖鵬：改革時(shí)間緊、任務(wù)重，為增強(qiáng)改革的綜合效果，必須牢牢把握全面深化改革的突破口，還必須強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)功能；另一方面，也反映了改革措施必須要接地氣，研究改革實(shí)施的環(huán)境基礎(chǔ)是否具備，可行性與必要性、難度與進(jìn)度等問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化改革的可操作性，避免出現(xiàn)改革“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，上面熱情高，下面推進(jìn)難。

翟繼光：改革空轉(zhuǎn)并非近些年出現(xiàn)的新問(wèn)題，而是人類歷史上一直存在的老問(wèn)題。其背后的根源是馬列主義、毛澤東思想一直反對(duì)的形式主義。任何改革都存在這個(gè)問(wèn)題，只是程度不同而已，因此，當(dāng)改革中出現(xiàn)空轉(zhuǎn)現(xiàn)象時(shí)應(yīng)予以警惕。

李建軍：十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，財(cái)稅改革是重頭戲和突破口，中央推出了一系列改革舉措，顯示出巨大的改革能量。而劉所長(zhǎng)提到的改革“空轉(zhuǎn)”，政策出臺(tái)多、落實(shí)少的問(wèn)題的確值得注意。出現(xiàn)這一現(xiàn)象具有客觀性，一方面，從改革措施出臺(tái)到實(shí)施，再到產(chǎn)生效果都有個(gè)過(guò)程，也即政策時(shí)滯，這具有客觀必然性；另一方面，中央推出的改革措施雖然經(jīng)過(guò)調(diào)研、論證和精心設(shè)計(jì)，但作為改革載體的各類制度文件相對(duì)于實(shí)踐而言仍是概括的、抽象的，政策落地到位需要各地基于制度和當(dāng)?shù)貙?shí)踐進(jìn)行具體化，同時(shí)還需要各種配置的制度和安排，這些都使得改革不可能一蹴而就、立竿見(jiàn)影。任何改革及其落實(shí)都需要一個(gè)過(guò)程，千里之行始于足下，推出改革措施是改革的重要一步。

孫興全：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希對(duì)改革“空轉(zhuǎn)”的憂慮主要包括兩個(gè)方面。一是自上而下的改革面臨著中間層的不同形式延擱，改革措施未能真正執(zhí)行和落地。二是頂層設(shè)計(jì)與地方改革的積極性未見(jiàn)得融洽，中央和地方的意愿尚不一致。三是由以上兩個(gè)原因會(huì)造成改革公信回升的喪失，“消耗社會(huì)熱情”，這對(duì)改革的進(jìn)一步深入非常不利。在此基礎(chǔ)上他認(rèn)識(shí)到改革進(jìn)程面臨的不確定性因素使改革成為一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，須將中央地方的積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)，既要搞好頂層設(shè)計(jì)，又要更好地發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。改革“空轉(zhuǎn)論”不是無(wú)的放矢。上述觀點(diǎn)也有其道理。改革“空轉(zhuǎn)”的客觀存在、原因、行之有效的對(duì)策確有進(jìn)一步研究的必要。

主持人：相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)也提出他們?cè)谔镆罢{(diào)查中觀察到的改革空轉(zhuǎn)的潛在問(wèn)題，很多地方官員看起來(lái)很忙，工作很累，但很大的精力都放在了應(yīng)對(duì)上級(jí)的督查或者應(yīng)對(duì)文牘上，真正吃透改革精神并大力推動(dòng)改革的例子并不多；《人民日?qǐng)?bào)》的評(píng)論文章也指出：有的地方上面發(fā)文要求“貫徹落實(shí)”，下面馬上整一份“情況簡(jiǎn)報(bào)”，然后就沒(méi)有然后了；有的地方推進(jìn)金融改革，把引進(jìn)了多少外地銀行當(dāng)作主要指標(biāo)；有的地方為了完成改革任務(wù)，拿非改革事項(xiàng)湊數(shù)，把什么問(wèn)題都貼上改革標(biāo)簽……這又反映出什么問(wèn)題？為什么會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題？癥結(jié)何在？

肖鵬：一方面反映了基層政府對(duì)于新一輪改革的背景、意義、措施認(rèn)識(shí)不到位，需要進(jìn)一步強(qiáng)化改革的宣傳工作，另一方面，在改革的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮中國(guó)基層政府治理水平與治理能力，考慮到改革的系統(tǒng)性工程的特點(diǎn)，真正做到改革措施“接地氣”，不搞“一刀切”的做法。第三，政府相關(guān)部門做好改革的督查落實(shí)工作，對(duì)于虛假應(yīng)對(duì)改革的措施，要有一個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

章榮君：這里主要反映出地方政府和基層完全處于被動(dòng)應(yīng)付上級(jí)改革任務(wù)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象也是造成改革流于“空轉(zhuǎn)”的主要原因。之所以出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，我想這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家治理體系是密不可分的，現(xiàn)有的國(guó)家治理體系是典型的“壓力型體制”，也就是說(shuō)層層發(fā)文件，布置任務(wù)和指標(biāo)，然后進(jìn)行績(jī)效考核，這種“壓力型體制”使得地方政府無(wú)暇顧及轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，是被動(dòng)地接受和應(yīng)付上級(jí)的考核要求，而不是能動(dòng)地從國(guó)家治理的意圖和精神出發(fā)，因地制宜地推進(jìn)改革，因此必然造成國(guó)家治理的“最后一公里”難題。因此相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)在田野調(diào)查中觀察到改革空轉(zhuǎn)的潛在問(wèn)題，也就不足為奇了?？梢?jiàn)問(wèn)題的癥結(jié)在于如何改革這種壓力型體制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大課題。

翟繼光：上述現(xiàn)象反映的是典型的形式主義作風(fēng)。形式主義在我黨和我國(guó)政府中從來(lái)就未被根除，從理論上講，也是不可能根除的。只要將其控制在一定范圍內(nèi)，就不會(huì)影響黨和政府大政方針的貫徹落實(shí)。但這些年，形式主義作風(fēng)開(kāi)始盛行，已經(jīng)開(kāi)始影響改革的效果，應(yīng)當(dāng)引起中央高度重視。形式主義的癥結(jié)在于利益。一些地方之所以喜歡搞形式主義是因?yàn)楦母飫?dòng)了一些人的利益，遭到了一些人的抵制。當(dāng)然，也不排除有些改革措施的可行性比較差，在缺乏配套措施支持的情形下，地方難以真正落實(shí)中央提出的改革措施。

李建軍：相關(guān)資料報(bào)道的現(xiàn)象反映了一些地方以下面的對(duì)策應(yīng)對(duì)上面的改革政策，以文字功夫替代改革真功夫，嚴(yán)重背離了改革方向，是嚴(yán)重的瀆職。出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的，有認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)不夠問(wèn)題、有官僚主義問(wèn)題、有原來(lái)制度慣性問(wèn)題，也有改革不到位問(wèn)題，也有改革動(dòng)力和推進(jìn)機(jī)制不健全問(wèn)題，等等。問(wèn)題癥結(jié)在于構(gòu)建有力的激勵(lì)約束機(jī)制讓改革落實(shí)，不僅是自上而下的推動(dòng)，也應(yīng)發(fā)揮社會(huì)公眾、地方政府內(nèi)部的改革促動(dòng)力量。

孫興全：總體上看，隨著以市場(chǎng)化為主線的改革不斷深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸方面發(fā)生了越來(lái)越深刻的變化。特別是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和人民生活水平整體上有較大的提高，使改革有了相當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)。但是，近幾年，中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)仍存在一些突出矛盾，改革的進(jìn)一步推進(jìn)存在相當(dāng)多的制約因素或阻力，進(jìn)入了更加深刻的利益博弈過(guò)程。從材料反映的問(wèn)題看，一是中央改革的制度供給意愿非常強(qiáng)烈，改革措施的密集推出說(shuō)明要改的非常多，決策層“著急”。二是中間層不僅不急，有時(shí)反而成為改革的阻力，說(shuō)明某種意義上中間層沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己是改革的利益主體，甚至因?yàn)檎晕蚁迿?quán)、自我約束的改革比較多，使中間層原來(lái)的不當(dāng)利益受影響因而產(chǎn)生抵觸。在學(xué)理上能夠從決策層與中間層效用函數(shù)不一致得到解釋，作為中央代理人的地方政府、政府部門存在著阻撓改革的利益沖動(dòng)。拿自己開(kāi)刀的改革需要突破既得利益的“土圍子”。三是要重視認(rèn)識(shí)問(wèn)題，但根本上還是利益問(wèn)題，對(duì)阻撓改革、假改革、陽(yáng)奉陰違、缺乏執(zhí)行力的單位和干部若不從利益上觸動(dòng)，則改革空轉(zhuǎn)問(wèn)題很難改變。四是改革措施、進(jìn)程的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施機(jī)制的科學(xué)和合理性不強(qiáng)，會(huì)影響改革。

主持人：如何看待改革“空轉(zhuǎn)”的負(fù)面影響？

肖鵬：改革的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象出現(xiàn)，一方面，影響了改革推進(jìn)者的改革熱情與動(dòng)力，另一方面，也給地方相關(guān)部門帶來(lái)了政策理解上的偏差和施政上的難度，形成雙輸?shù)木置?。改革“空轉(zhuǎn)”也給社會(huì)上容易帶來(lái)政府朝令夕改的印象，影響政府執(zhí)政的公信力。

章榮君：改革流于“空轉(zhuǎn)”必然會(huì)帶來(lái)非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)，在基層社會(huì)無(wú)法真正貫徹落實(shí)，特別是一些涉及到國(guó)計(jì)民生的改革，由于處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，將不能普惠于普通百姓，這使得國(guó)家治理績(jī)效不能同步提升，容易導(dǎo)致“國(guó)家治理的內(nèi)卷化”，也就是說(shuō)國(guó)家治理花費(fèi)了大量的改革成本，但并不能帶來(lái)治理效益的同步增長(zhǎng)。也使得國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)進(jìn)程受阻。從最為直接最為迫切需要改革的普通民眾來(lái)說(shuō)，由于他們寄希望于改革，如果改革流于“空轉(zhuǎn)”，必然會(huì)使得他們的愿望落空，從而進(jìn)一步影響他們對(duì)政府的評(píng)價(jià)。從更深的角度來(lái)說(shuō)，甚至?xí)绊懙秸暮戏ㄐ詥?wèn)題。

翟繼光：改革“空轉(zhuǎn)”的負(fù)面影響是很嚴(yán)重的，直接影響是改革的措施無(wú)法落實(shí)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革所要達(dá)到的效果。間接影響則是影響了政府在群眾心中的威信與形象，延緩了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。從更深層次講，可能會(huì)因此動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，使得中央提出的大政方針付之東流。

李建軍：改革“空轉(zhuǎn)”有嚴(yán)重的負(fù)面影響，其直接結(jié)果是改革不能落實(shí)，改革紅利難以實(shí)現(xiàn)；而更為嚴(yán)重的是，過(guò)多的改革“空轉(zhuǎn)”會(huì)削弱政策和制度的權(quán)威，會(huì)損害政府的公信力，讓人們對(duì)改革和政府失去信心。

孫興全：改革“空轉(zhuǎn)”，其負(fù)面影響是多方面的，除了劉尚希所說(shuō)的消耗改革熱情，損害改革公信力外，更主要的方面在于延誤發(fā)展，時(shí)間成本很大。一些急需推進(jìn)的改革未能進(jìn)行下去，還會(huì)進(jìn)一步積累社會(huì)矛盾。此外，阻撓改革的力量壓不下去，會(huì)產(chǎn)生逆向激勵(lì)，使反改革的力量坐大。

深化改革以“全面”謹(jǐn)防“空轉(zhuǎn)”

主持人：在防止改革“空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題上，劉尚希指出，當(dāng)前改革面臨的問(wèn)題是整體性的問(wèn)題，解決之道在于按照十八屆三中全會(huì)決定的全面深化改革的目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，從治理的角度去全面深化結(jié)構(gòu)性改革，形成與現(xiàn)階段發(fā)展相匹配和相適應(yīng)的新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。人民日?qǐng)?bào)評(píng)論文章也指出“不能把發(fā)完文件等價(jià)于改革成功，而應(yīng)該完善督查督辦機(jī)制，對(duì)改革的落實(shí)形成360度的監(jiān)督；不應(yīng)再用對(duì)中央改革方案‘拿到直轉(zhuǎn)’的簡(jiǎn)單方式，而應(yīng)該把改革政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合起來(lái)再去落地”；也有人提出應(yīng)借鑒過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)，以開(kāi)放促改革，廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量來(lái)參與改革、監(jiān)督改革，把改革動(dòng)員做到全社會(huì)層面，推動(dòng)改革自下而上進(jìn)行。對(duì)此您怎么看？防止出現(xiàn)改革“空轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵何在？

章榮君：我認(rèn)為劉尚希所長(zhǎng)看到了問(wèn)題的本質(zhì)，全面深化改革的關(guān)鍵不在于發(fā)文件，而在于“全面”。為什么這樣說(shuō)呢？主要原因在于全面深化改革不僅在于“全面”的頂層設(shè)計(jì)，更在于“全面”的推進(jìn)，而不能進(jìn)行單兵作戰(zhàn)。因?yàn)楦鞣N制度之間具有一定的耦合性，如果單兵推進(jìn)，必然導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)的失衡。在具體執(zhí)行中也缺乏配套的政策和制度的跟進(jìn)，而使得單兵推進(jìn)的改革流于“空轉(zhuǎn)”。因此劉尚希所長(zhǎng)所說(shuō)要從治理的角度進(jìn)行全面深化改革，就是這個(gè)道理。而人民日?qǐng)?bào)評(píng)論文章是從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)的，主要是改革要同時(shí)跟進(jìn)相應(yīng)的檢查督辦機(jī)制，同時(shí)，要將全面改革的頂層設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際結(jié)合起來(lái)，因地制宜地進(jìn)行再設(shè)計(jì)再細(xì)化后再落實(shí)，這樣使得改革能夠真正地“接地氣”而落到實(shí)處。至于借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和廣泛動(dòng)員群眾參與改革，我想中國(guó)的改革歷來(lái)都是在借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，全面深化改革正是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上而決意推行的國(guó)家治理戰(zhàn)略。當(dāng)然全面深化改革從來(lái)就是需要廣大公眾共同參與，形成改革的合力，來(lái)共同推進(jìn)的過(guò)程。由上述可知，防止改革的“空轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵在于“全面”推進(jìn)。既需要政策推進(jìn)，也需要監(jiān)察督辦；既包括頂層設(shè)計(jì)，也包括基層實(shí)踐；既包括政府推進(jìn)，也包括民間參與；既不能脫離歷史經(jīng)驗(yàn)，也需要上下互動(dòng)共同推進(jìn)改革的全面落實(shí)。

肖鵬：防止改革“空轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵在于處理好“頂層設(shè)計(jì)與地方參與實(shí)施”之間的關(guān)系。中央按照改革的總體目標(biāo)，做好改革的頂層設(shè)計(jì)工作，要有高度，在具體的落實(shí)政策上，不宜過(guò)于細(xì)化?？梢杂筛鞯馗鶕?jù)本地區(qū)實(shí)施情況，在與總體改革目標(biāo)不背離的基礎(chǔ)上，出臺(tái)本地區(qū)的改革實(shí)施細(xì)則，廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量來(lái)參與改革。國(guó)務(wù)院層面做好改革的落實(shí)督查工作，確保地方具體實(shí)施細(xì)則不走偏。

翟繼光：防止改革空轉(zhuǎn)的關(guān)鍵有兩點(diǎn)，一是提高改革措施的可行性，二是更換執(zhí)行改革的主體。由于我國(guó)的改革大多是自上而下，中央主要負(fù)責(zé)發(fā)文件，定政策，地方主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。如果政策制定者對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題把握不準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)政策紙上談兵的問(wèn)題。這種政策本身就不具備可行性或者可行性本身就很低，到實(shí)踐中出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)就是必然的結(jié)果。另一方面，改革的本質(zhì)是利益的重新分配，因此，必然會(huì)影響一部分人的利益，這部分人有時(shí)就是政策的執(zhí)行者本人，有時(shí)則是與政策的執(zhí)行者具有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的人。在這種情形下，讓這些改革的潛在受害者去落實(shí)改革措施就不可能不出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。因此，為避免改革的空轉(zhuǎn)，必須推進(jìn)基層民主，為基層政府和基層執(zhí)法者更換新鮮血液。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，任何一次成功的改革都必須首先對(duì)改革的執(zhí)行體系進(jìn)行一次改革，只有改革的受益者才有動(dòng)力推進(jìn)改革。

李建軍：對(duì)于防止改革“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題劉所長(zhǎng)和《人民日?qǐng)?bào)》的觀點(diǎn)都很有道理，應(yīng)從國(guó)家治理角度來(lái)進(jìn)行改革，加強(qiáng)改革的落實(shí)監(jiān)督，將改革政策與地方實(shí)際相結(jié)合，提高改革的參與度。防止改革“空轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵在于將自上而下改革與自下而上改革相結(jié)合，自上而下改革應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和地方設(shè)計(jì)相結(jié)合，并強(qiáng)化上級(jí)和公眾對(duì)改革的監(jiān)督；應(yīng)賦予地方在改革上更多的自主權(quán)，地方在遵守《憲法》和法律的基礎(chǔ)上通過(guò)人大立法的形式推進(jìn)地方改革，發(fā)揮地方的創(chuàng)造性。對(duì)于地方成功改革經(jīng)驗(yàn)，再自上而下推進(jìn)，使改革的制度設(shè)計(jì)更具生命力。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)輿論和組織系統(tǒng)達(dá)成改革是第一生產(chǎn)力、以改革構(gòu)建發(fā)展動(dòng)力的共識(shí)。

孫興全：防止改革空轉(zhuǎn)，最關(guān)鍵的方面，一是解決代理人問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)政府部門、地方政府中的負(fù)面力量的內(nèi)部治理，加強(qiáng)外部監(jiān)督。二是確保改革措施實(shí)施的公正性，構(gòu)建起強(qiáng)大的改革利益主體。

主持人：有人提出從改革動(dòng)力、改革能力、改革資源等層面防止“空轉(zhuǎn)”、推進(jìn)落實(shí)。結(jié)合背景材料和以上討論試就如何防止改革“空轉(zhuǎn)”、改進(jìn)改革的推進(jìn)執(zhí)行方式、促進(jìn)改革落地提出您的想法建議。

肖鵬：從改革的動(dòng)力機(jī)制上，強(qiáng)化改革的參與性和互動(dòng)性，吸引地方部門參與到改革的頂層設(shè)計(jì)中來(lái)，就改革措施的可行性、可操作性提出建議。從改革能力而言，加大改革的宣傳和培訓(xùn)力度，提升地方對(duì)改革措施的背景、目標(biāo)、意義的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，具有改革的大局觀，減少改革過(guò)程中的阻力。第三，定期做好改革效果的督查和第三方評(píng)估工作，及時(shí)評(píng)估發(fā)現(xiàn)改革中存在的問(wèn)題與障礙，提出相應(yīng)的解決方案。

章榮君：在我看來(lái)，要防止改革“空轉(zhuǎn)”，大體上可以從以下幾個(gè)方面入手：其一，全面深化改革不僅需要頂層設(shè)計(jì)，更需要從基層社會(huì)實(shí)踐中汲取營(yíng)養(yǎng)。全面深化改革要把頂層設(shè)計(jì)的原則性與具體操作中的靈活性結(jié)合起來(lái)，從基層治理實(shí)踐創(chuàng)新中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的改革的具體舉措，這樣不僅使得改革能夠因地制宜，而且能夠有效推進(jìn)。其二，深化國(guó)家治理體系改革，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。變革現(xiàn)有的“壓力型體制”和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，這是全面深化改革進(jìn)程中防止出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”的根本舉措。其三，深化改革，突破既得利益的藩籬。既得利益在很大程度上成為改革的阻礙者，他們往往使改革流于“空轉(zhuǎn)”。因此要進(jìn)一步深化改革，掃除改革的障礙。其四，全面深化改革要“全面推進(jìn)”，不能單兵推進(jìn)，否則，由于缺乏相應(yīng)的配套政策與制度的支持，也容易使得改革流于“空轉(zhuǎn)”。

翟繼光：促進(jìn)改革落地最根本的舉措是發(fā)展民主和法治。改革的直接受益者是人民群眾，因此，改革是否落地了，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。目前，最有發(fā)言權(quán)的人民群眾對(duì)于改革的進(jìn)程、對(duì)于改革執(zhí)行者的考核往往又沒(méi)有真正的監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)。如果基層執(zhí)行者只要能夠應(yīng)付得了上級(jí)的監(jiān)督檢查就可以交差，改革根本不可能落地。因此，為了確保改革落地，必須在改革中充分發(fā)揮人民群眾的力量。目前改革“空轉(zhuǎn)”還導(dǎo)致了人民群眾對(duì)改革處于觀望的態(tài)度，可能會(huì)誤以為中央并不想真正進(jìn)行改革。如果任由這種態(tài)度蔓延下去，未來(lái)中央的任何改革都很難落實(shí)。因此，在解決改革“空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題上，中央必須動(dòng)真格，讓人民群眾切實(shí)感受到中央推動(dòng)改革的決心。同時(shí)還必須真正賦予人民群眾監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)。中央與上級(jí)只要愿意深入人民群眾，是完全可以掌握改革的真實(shí)進(jìn)展的，沒(méi)有必要被基層執(zhí)行者的報(bào)告牽著鼻子走。

李建軍：從公眾、企業(yè)到政府，從中央政府到各級(jí)地方政府都可以成為改革的動(dòng)力，而在實(shí)踐中具有改革能力的只能是各級(jí)政府，在現(xiàn)行的制度架構(gòu)下各級(jí)政府也不缺少改革資源，問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府改革的決心、改革的制度設(shè)計(jì)和改革的技術(shù)。就改革的推進(jìn)執(zhí)行方式而言，自上而下的改革應(yīng)以人大制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的方式，而不是部委文件的方式推進(jìn)，以增強(qiáng)改革的權(quán)威和約束力。中央和地方的改革制度設(shè)計(jì)反對(duì)“八股文風(fēng)”，著眼于解決問(wèn)題，明確具體，具有可讀性、可操作性。在改革推進(jìn)執(zhí)行中在發(fā)揮上級(jí)督查的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用，并對(duì)改革措施不斷持續(xù)調(diào)整優(yōu)化，只有科學(xué)合理、社會(huì)接受的改革才能真正落地、生根、開(kāi)花和結(jié)果。

孫興全：按上述思路，改革動(dòng)力的形成關(guān)鍵在于改革的正當(dāng)性，改革使人民受益，要尋找改革的利益主體，找準(zhǔn)誰(shuí)是改革的動(dòng)力、誰(shuí)是改革的阻力。我們的改革結(jié)果應(yīng)該是在發(fā)展的前提下讓大多數(shù)人受益，讓大多數(shù)成為改革的受益者而參與到改革中來(lái)，同時(shí)我們必須要有清醒的判斷，改革的阻力主要是獲取不當(dāng)利益的既得利益者，特別是擁有決策權(quán)的既得利益者，消除這樣的阻力才能使改革取得根本性的突破。當(dāng)然技術(shù)上、策略上還有對(duì)改革受損者利益的補(bǔ)償問(wèn)題，要將阻力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力。

關(guān)于改革能力的獲得，除了知識(shí)和信息的增加之外，還要正確對(duì)待公眾參與改革的熱情，要在反思中找準(zhǔn)現(xiàn)行的改革舉措哪些改革成功，哪些失敗，哪些流產(chǎn)了，哪些改革與初衷相悖被人為扭曲，哪些緊迫的改革被人為延誤，從而為下一步的具體改革措施找準(zhǔn)方向。另外根據(jù)中國(guó)國(guó)情，改革具有自上而下的特點(diǎn)，中央的意志、決心很重要。

改革資源有經(jīng)濟(jì)資源，也要重視民意資源。中國(guó)實(shí)際上具有資源優(yōu)勢(shì)。中國(guó)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政規(guī)模十分可觀，加之擁有其他國(guó)家所沒(méi)有的巨額國(guó)有經(jīng)營(yíng)性收入、國(guó)有土地出讓收入，生產(chǎn)和提供公民可體驗(yàn)的、真實(shí)的公共利益的資源相對(duì)充分。通過(guò)財(cái)稅體制改革降低宏觀稅負(fù)，減少財(cái)政舞弊和浪費(fèi)；通過(guò)社保制度改革實(shí)現(xiàn)社保待遇并軌；通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)收入的注入降低社保費(fèi)率；通過(guò)政府自身改革，建設(shè)儉樸政府，置換出更多財(cái)政資源用于民生投入；通過(guò)減政放權(quán)，治理腐敗，減少設(shè)租尋租空間，降低腐敗收入黑數(shù)和社會(huì)交易成本。這些都是當(dāng)前利用好既有改革資源、獲得民意資源的可行路徑。

特邀評(píng)論員文章：

推進(jìn)改革落地首要建立規(guī)則

●鄧淑蓮/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政系教授、博士生導(dǎo)師

中國(guó)確實(shí)需要改革，改革迫在眉睫。非常理解新一屆政府的責(zé)任感和緊迫感。但改革涉及到打破或改變?cè)懈窬?，特別是利益格局，因此尤顯困難。但再難也要改下去。關(guān)鍵是找到改革切入點(diǎn)，不能眉毛胡子一把抓。筆者認(rèn)為中國(guó)改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)是建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系，其中的關(guān)鍵是現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)。所謂制度建設(shè)就是建立人的行為規(guī)則，這是社會(huì)有序運(yùn)行的前提。沒(méi)有規(guī)則，就談不上其他。個(gè)人和組織知道自己需要什么，以什么方法或手段可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，但卻不知道自己的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是否符合公共利益，或者受本性驅(qū)動(dòng)故意損害他人或公共利益以實(shí)現(xiàn)自己的利益。不能依靠個(gè)體的自覺(jué)或自律以實(shí)現(xiàn)秩序。達(dá)成公共目標(biāo)，必須首先建立規(guī)則。

但規(guī)則如何建立？因?yàn)橐?guī)則需要大家遵守，因而規(guī)則需要大家同意。不能達(dá)成共識(shí)的規(guī)則是不會(huì)得到有效執(zhí)行的。這意味著規(guī)則必須上升到法律層次，必須由公眾及其代表決定。規(guī)則的建立必須通過(guò)公眾及其代表的充分討論，達(dá)成共識(shí)后形成每個(gè)人、每個(gè)組織都必須遵守的法律。這樣的規(guī)則才具有合法性，遵守這樣的規(guī)則才順理成章，自然而然。不遵守法律的人不僅違背民意，也違背自己的初意，受到法律制裁就是他自己做出的選擇。

但現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)任務(wù)繁重，什么制度建設(shè)必須先行？是約束公權(quán)力的制度?，F(xiàn)代國(guó)家制度的核心是約束公權(quán)力。這是因?yàn)椋S著社會(huì)的發(fā)展，公眾的公共需求越來(lái)越多，公權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能在廣度和深度上都不斷拓展，在社會(huì)中的作用越來(lái)越大。人們?cè)絹?lái)越離不開(kāi)公權(quán)力機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，公權(quán)力與私權(quán)利的沖突也將日益突出。在此情況下，為防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害，制定法律對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和約束是社會(huì)發(fā)展的要求，也是世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。不能對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效約束的國(guó)家，就仍然不能擺脫野蠻、愚昧和落后的局面。中國(guó)的轉(zhuǎn)型、發(fā)展能否成功，主要看能否建立起良好的約束公權(quán)力的法律制度。就目前我國(guó)的情況而言，雖然其他法律建設(shè)也還不完善，但約束公權(quán)力的法律建設(shè)薄弱的問(wèn)題尤其突出。公權(quán)力不受約束地自我擴(kuò)張，侵犯私權(quán)利的事情時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)和社會(huì)秩序，破壞了公權(quán)力機(jī)構(gòu)的形象，損害公權(quán)力的信譽(yù)度。在這種情況下，公共管理的成本就會(huì)提高，而且管理效率堪憂。

中國(guó)的改革已進(jìn)入深水區(qū)，改革最終指向的是公權(quán)力機(jī)構(gòu)的改革，難度可想而知，不改不行，改又遇到很大阻力，各種利益在各種借口的包裹下以各種方式阻撓改革。在這種情況下，單純靠發(fā)文件、做方案是不可能有效的。需要一種民主機(jī)制，廣泛討論，公開(kāi)透明，取得共識(shí)，形成法律，強(qiáng)制執(zhí)行。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都明確指出，改革到深處就是利益。而再?gòu)?qiáng)大的部門利益，也無(wú)力對(duì)抗民意。只要建立民主決策機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下執(zhí)行民主決策，改革就會(huì)一步一步穩(wěn)定向前推進(jìn)，中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家就指日可期！

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）