以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)思路引導(dǎo)基層行政體制改革

吳輝球　楊華宏　萬翔

摘要：我國很多發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)（街）的經(jīng)濟(jì)實力、區(qū)域面積、人口規(guī)模已經(jīng)與其現(xiàn)實面臨的行政職權(quán)、機(jī)構(gòu)配置和公共服務(wù)出現(xiàn)不相匹配，改革當(dāng)今基層行政管理體制成為現(xiàn)實需要。本文對鎮(zhèn)（街）需要擴(kuò)權(quán)的動力、現(xiàn)狀和困難進(jìn)行分析，提出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)引導(dǎo)基層行政管理體制改革，破解基層政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和服務(wù)社會事務(wù)方面權(quán)責(zé)不等的尷尬困境。筆者認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制的改革，在國家層面沒有重大政策突破的前提下，更多的應(yīng)該還是順應(yīng)宏觀政策的走勢而不是尋求地方政策的突破。所以，基層行政管理體制改革的重要目標(biāo)還是可以繼續(xù)聚焦到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的方向上來。

關(guān)鍵字：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn) 行政體制 改革 基層

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）01（b）-0000-00

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國鎮(zhèn)（街）發(fā)展明顯增速，一些發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)（街）的經(jīng)濟(jì)實力、區(qū)域面積、人口規(guī)模已經(jīng)基本接近一個小型城市的規(guī)模。但是，由于政府層級和政治體制帶來的行政職權(quán)、機(jī)構(gòu)配置和公共服務(wù)等方面的諸多牽制和矛盾開始逐漸成為這些鎮(zhèn)（街）后續(xù)發(fā)展的瓶頸和障礙。筆者認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制的改革，在國家層面沒有重大政策突破的前提下，更多的應(yīng)該還是順應(yīng)宏觀政策的走勢而不是尋求地方政策的突破。所以，基層行政管理體制改革的重要目標(biāo)還是可以繼續(xù)聚焦到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的方向上來。

1鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

1.1市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的源動力

市場經(jīng)濟(jì)體制下，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)得到了快速繁榮發(fā)展，經(jīng)濟(jì)要素對政府優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境、降低創(chuàng)業(yè)成本、構(gòu)建配套服務(wù)體系、推動組織創(chuàng)新等職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。經(jīng)濟(jì)要素成為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)最為根本的源動力，推動經(jīng)濟(jì)、社會的轉(zhuǎn)型。

1.2鎮(zhèn)（街）政府的政治需求是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的主導(dǎo)力

鎮(zhèn)（街）政府作為最基層的一級建制政府，在現(xiàn)實的體制環(huán)境背景下，也是理性的利益主體，對于政績和發(fā)展的追求是必然的，更是主動實踐的。鎮(zhèn)（街）政府成為行政管理制度變革的重要推動力量。

1.3現(xiàn)實問題的壓力是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的驅(qū)動力

隨著鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的集聚、產(chǎn)業(yè)的提升，傳統(tǒng)的鎮(zhèn)（街）行政管理體制在基建、戶籍、土地、行政服務(wù)、綜合執(zhí)法等方面無法全面適應(yīng)新情況的變化和公眾的要求。由各種因素促動和現(xiàn)實矛盾倒逼的合力直接驅(qū)動治理模式的改變。

2擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的現(xiàn)狀和面臨的困境

2.1權(quán)力的合法性問題

在權(quán)力下放過程中，“依法”是放權(quán)的前提，所有的放權(quán)，都不能突破法律的底線。但是，現(xiàn)實中又普遍存在“明放暗不放、放小不放大、放虛不放實、放差不放好，先放后收”等現(xiàn)象，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革放權(quán)亟待規(guī)范。這也是我們在放權(quán)體制改革中遇到的尷尬問題。

2.2政策資源支持問題

土地、財稅、人力資源等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的要素指標(biāo)實行自上而下的等級化配置或集聚，更多地向國家級、省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和縣城傾斜集中，同時即便有政策也存在市（縣、區(qū)）和鎮(zhèn)反復(fù)博突和磋商而導(dǎo)致執(zhí)行中產(chǎn)生問題，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的要素支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足其發(fā)展所需。

2.3權(quán)責(zé)利匹配問題

縣（市、區(qū)）政府職能部門的權(quán)限逐步下放，但相應(yīng)的人員尤其是專業(yè)技術(shù)人員如果沒有“人隨事轉(zhuǎn)”，基層的工作人員數(shù)量與工作任務(wù)不匹配、素質(zhì)與要求不相稱之間就會突出。同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)，在極大地提高基層鎮(zhèn)政府行政效能的同時，給基層鎮(zhèn)黨委和政府的用權(quán)方式、用權(quán)能力帶來了全新的挑戰(zhàn)，權(quán)力的直接性、利益性和終端性使得用權(quán)風(fēng)險明顯增大。

2.4各部門協(xié)調(diào)問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的職能應(yīng)該是用掌握的權(quán)力不斷加強(qiáng)社會管理，用不斷增加的財力為老百姓提供更多的公共服務(wù)。但對上級部門而言，放權(quán)不是放棄責(zé)任、放棄服務(wù)、放棄指導(dǎo)，一放了之、放之不管。

2.5體制保障問題

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革是一種地方治理，公眾參與制度創(chuàng)新應(yīng)成為其中的一個重要內(nèi)容。但實踐中公眾在政府制度改革中的作用還沒有得到充分體現(xiàn)，制度創(chuàng)新層次較低，公眾仍然是被動地接受改革的政策和結(jié)果。

3以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)思路推動行政體制改革

3.1依法依規(guī)穩(wěn)步推動

黨的十八屆四中全會提出要“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)要按照“依法推動、穩(wěn)步實施”的原則進(jìn)行，要把擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與建設(shè)服務(wù)型政府、提升管理水平、依法依規(guī)保障推動相結(jié)合。要根據(jù)鎮(zhèn)（街）發(fā)展實際，突出功能定位、區(qū)域特色和發(fā)展重點(diǎn)。要積極爭取省級立法權(quán)的行使，來明確鎮(zhèn)（街）可以通過委托授權(quán)等方式獲得部分縣級管理權(quán)限，以解除擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的法律障礙。

3.2注重制度設(shè)計的引領(lǐng)

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是一項全新的治理改革，涉及調(diào)整縣（市）與鎮(zhèn)（街）、政府與公民等多維利益關(guān)系，要加強(qiáng)頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合、整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，才能不斷地把改革引向深入。因此，要重視上下系統(tǒng)配套，加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)格、監(jiān)督有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)鎮(zhèn)（街）依法行政。不能關(guān)起門來出政策，要主動深入群眾，問計于基層，傾聽民聲民心，全面了解現(xiàn)實的難題，然后再展開制度設(shè)計，使制度設(shè)計既符合黨的大政方針，又現(xiàn)實可行。

3.3注重要素功能的完善

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的終極目標(biāo)是建立服務(wù)基層的公共服務(wù)型政府。擴(kuò)權(quán)本身不是改革的目的，提升基層政府管理創(chuàng)新和公共服務(wù)的能力、增強(qiáng)政府責(zé)任意識、更好促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展才是改革的意義所在。因此，進(jìn)一步建立健全以公共服務(wù)為導(dǎo)向的鎮(zhèn)（街）政府績效考核機(jī)制，考核內(nèi)容更多地涉及民生事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、教育醫(yī)療等公共服務(wù)項目，將“數(shù)字考核”變?yōu)椤八刭|(zhì)考核”，大力推進(jìn)鎮(zhèn)（街）職能轉(zhuǎn)變，不斷提高其社會管理和公共服務(wù)水平。

3.4注重權(quán)力運(yùn)用的規(guī)范

上級職能部門在放權(quán)擴(kuò)權(quán)同時，必須堅持分工明確、權(quán)責(zé)一致、放管結(jié)合，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，實現(xiàn)無縫銜接，確保權(quán)力依法依規(guī)運(yùn)行。鎮(zhèn)（街）也要加強(qiáng)權(quán)力規(guī)制，做到科學(xué)分權(quán)、合理確權(quán)、公開運(yùn)權(quán)和全面督權(quán)。建立健全用權(quán)監(jiān)督機(jī)制，明確界定權(quán)力內(nèi)容，規(guī)范用權(quán)流程，打造鎮(zhèn)（街）權(quán)力規(guī)范與效率并行、責(zé)權(quán)義利匹配、規(guī)制與創(chuàng)新并存的良好格局，提高鎮(zhèn)（街）行政效能、實現(xiàn)鎮(zhèn)（街）政府由全能政府向法治政府轉(zhuǎn)變。

3.5注重城鎮(zhèn)發(fā)展的方向

城鎮(zhèn)化過程是一個人口、要素和基礎(chǔ)設(shè)施集中集聚的過程，也是現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化能充分釋放國內(nèi)消費(fèi)潛力，是我國未來近十年轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要優(yōu)勢和動力。鎮(zhèn)（街）要順勢而為、抓緊機(jī)遇，按照新型現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)，切實加快構(gòu)建城市導(dǎo)向型的政府，加快發(fā)展步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資本、科技、人口等要素向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚以及公共服務(wù)的多元化發(fā)展，突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制障礙問題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”賦予了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（街）部分縣級管理權(quán)限，有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。但是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過程中也存在不少的問題，各地應(yīng)該結(jié)合實際，以戰(zhàn)略性、整體性、系統(tǒng)性設(shè)計與思路，謀求改革的深化，以全面綜合配套改革整體推進(jìn)，促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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