建立精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金統(tǒng)籌保障機(jī)制研究

(作者陳新文,武漢市江夏區(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng);張維錄,武漢市江夏區(qū)財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng))

在精準(zhǔn)扶貧工作的開展中,財(cái)政資金如何運(yùn)用、如何分配在很大程度上能夠決定工作成效,起到至關(guān)重要的作用,探討財(cái)政資金統(tǒng)籌保障機(jī)制對(duì)于精準(zhǔn)扶貧意義重大。

一、改革開放以來扶貧工作演進(jìn)的歷程

第一階段:通過體制改革推動(dòng)扶貧(1978-1985)。1978年之前,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不適用于生產(chǎn)力發(fā)展的需要,出現(xiàn)農(nóng)村大面積貧困的現(xiàn)象。1978年開始進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的改革,并采取了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)措施,大大激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情,從而極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,提高了土地產(chǎn)出率。

第二階段:大規(guī)模開放式扶貧(1986-1993)。20世紀(jì)80年代中期,由于各方面原因,東部沿海地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距擴(kuò)大,貧富懸殊不斷拉大,部分低收人人口尚不能維持基本溫飽水平。自1986年起,政府采取了一系列重大措施來進(jìn)行扶貧:如成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu),安排專項(xiàng)基金,制定專門的優(yōu)惠政策,確定了開發(fā)式扶貧方針。自此,中國(guó)政府在全國(guó)范圍內(nèi)開展了有組織、有計(jì)劃和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧,標(biāo)志著扶貧工作進(jìn)人了一個(gè)新的階段。

第三階段:扶貧攻堅(jiān)階段(1994-2000)。1994年政府公布《國(guó)家七八扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,自此中國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)人了攻堅(jiān)階段。它明確指出,集中社會(huì)各界人力、物力和財(cái)力,力爭(zhēng)用七年左右的時(shí)間,基本解決中國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。經(jīng)過社會(huì)各界努力,到2000年底,國(guó)家七八扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

第四階段:精準(zhǔn)扶貧階段(2001至今)。新世紀(jì)以來,政府開始有意識(shí)地針對(duì)局部貧困開展財(cái)政專項(xiàng)扶貧開發(fā),以實(shí)現(xiàn)資金的最大化利用。通過劃定扶貧單元(重點(diǎn)縣、鄉(xiāng)村)的方式識(shí)別貧困區(qū)域,確定扶貧對(duì)象,提升扶貧精準(zhǔn)度,從而大大提高了扶貧成效。

二、改革開放以來扶貧工作的成效

改革開放近40年以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,國(guó)民收人及生活水平大幅提高,反貧困工作取得了舉世矚目的成就。2007年之前,中國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上存在兩條,一條是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),一條是低收人標(biāo)準(zhǔn),政府使用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)作為扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)。2008年,為貫徹落實(shí)十七大“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的精神,政府正式采用低收人標(biāo)準(zhǔn)作為扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)。2011年,中國(guó)政府再次上調(diào)貧困標(biāo)準(zhǔn),以2010年不變價(jià)2300元/人作為扶貧標(biāo)準(zhǔn),比2010年未調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)1274元提高了80%。扶貧標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高表明將會(huì)有更多地區(qū)和人享受到國(guó)家優(yōu)惠政策,有助于加快全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐,同時(shí)也意味著國(guó)家對(duì)扶貧的考慮不再僅限于滿足基本生存標(biāo)準(zhǔn),而是將教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)等部分發(fā)展需求也納人考慮范圍。

按1978年標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,從1978年到2008年,貧困標(biāo)準(zhǔn)由100元/人上升到895元/人,貧困人口由兩億五千萬下降至1004萬,貧困率由30.7%下降至1%,降低29.7個(gè)百分點(diǎn)。按2008年標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,從2000年到2010年,貧困標(biāo)準(zhǔn)由865元/人上升至1274元/人,貧困人口下降6734萬人,貧困率降低7.4個(gè)百分點(diǎn)。按2010年標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,貧困人口降低9550萬人,貧困率降低10個(gè)百分點(diǎn)。不管以何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,扶貧工作都取得了輝煌成效。

三、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作存在的問題

第一,財(cái)政資金投入不足。以2010年為例,扶貧重點(diǎn)縣得到的扶貧資金總額為606.2億元,與2002年相比增加了355.9億元,平均每縣為一億元,與2002年相比增加了6013萬元。盡管扶貧資金逐年增加,但總體而言投人力度仍然不夠,尤其是貧困人口人均扶貧資金占有量嚴(yán)重不足。部分縣級(jí)財(cái)政資源十分有限,扶貧對(duì)象多,存在僧多粥少的情況;部分貧困村存在嚴(yán)重的資源性貧困問題,要解決此類問題就必須投人大量資金。

第二,財(cái)政資金投入精準(zhǔn)度不夠,針對(duì)性不強(qiáng),存在分散、細(xì)碎、“撒胡椒面”的情況。目前大部分扶貧資金分配依然按照“面、片、點(diǎn)”逐級(jí)分解使用,這導(dǎo)致集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠,無法使其發(fā)揮最大效益。如何將扶貧措施由“大水漫灌”轉(zhuǎn)化為“精準(zhǔn)滴灌”,準(zhǔn)確落實(shí)真正需要的貧困戶,仍是一個(gè)嚴(yán)重的問題。

第三,產(chǎn)業(yè)扶貧有待加強(qiáng)?？傮w來看,種植、養(yǎng)殖、修建公路及人畜飲水工程,是行政村和農(nóng)戶最迫切希望得到的產(chǎn)業(yè),但實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目遠(yuǎn)低于農(nóng)戶的需求,在2009年的項(xiàng)目村中,希望得到的扶貧項(xiàng)目與2010年實(shí)際實(shí)施項(xiàng)目保持一致的村僅占5.7%,愿望與實(shí)際之間存在較大差距。而且,階段性的扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后,推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展、由“脫貧”走向“致富”的后續(xù)資金和發(fā)展動(dòng)力也嚴(yán)重不足。

第四,教育扶貧有待加強(qiáng)。教育扶貧從扶志人手,為貧困地區(qū)培養(yǎng)人才,改變其落后的觀念,激發(fā)群眾的自我脫貧意識(shí),增強(qiáng)其主觀能動(dòng)性,唯有如此才能徹底拔除貧困落后的“窮根”。然而,目前對(duì)教育的財(cái)政保障并不完善。2002年,扶貧重點(diǎn)縣7-15歲學(xué)齡兒童在校率為91%,2010年上升至97.7%;2002年扶貧重點(diǎn)縣15-50周歲青壯年勞動(dòng)力平均受教育年限為7.1年,2010年上升至8.1年;2002年扶貧重點(diǎn)縣青壯年文盲率為12.4%,2010年下降至7%。這八年間盡管有了較大進(jìn)步,但與全國(guó)平均水平相比仍有一定差距。

四、政策建議

第一,加大精準(zhǔn)扶貧資金投入。扶貧資金主要有政府投人、社會(huì)捐助、其他資金三部分組成。其中政府投人分為兩部分:一是中央三項(xiàng)扶貧資金(中央財(cái)政扶貧資金、以工代販資金和扶貧貼息貸款);二是省政府扶貧資金投人與地方配套資金。各級(jí)政府應(yīng)加大扶貧資金投人,對(duì)部分地區(qū)適當(dāng)傾斜,同時(shí)也要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),鼓勵(lì)社會(huì)捐助,形成全社會(huì)扶貧的良好氛圍。

第二,加大基礎(chǔ)設(shè)施扶貧項(xiàng)目投入,提升社會(huì)整體公平與發(fā)展水平。一方面,要借助國(guó)家推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略及其他政策的有利契機(jī),積極從中央爭(zhēng)取相關(guān)基建項(xiàng)目,通過改善交通基礎(chǔ)設(shè)施,因地制宜引導(dǎo)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品進(jìn)人國(guó)際市場(chǎng),增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);另一方面,各級(jí)政府應(yīng)考慮在每年財(cái)政預(yù)算中撥出一部分資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而改進(jìn)貧困地區(qū)的生活與發(fā)展環(huán)境。

第三,探索更富效率的省、市資金分級(jí)管理模式,強(qiáng)化資金使用監(jiān)管。省級(jí)層面重在監(jiān)督和評(píng)估扶貧資金的使用,除重大項(xiàng)目外,可將扶貧項(xiàng)目的資金使用管理權(quán)限適當(dāng)下移,有助于緩解因部門多、渠道長(zhǎng)、手續(xù)繁等造成的低效率。同時(shí),各市、州在進(jìn)行逐戶調(diào)查摸清底細(xì)的前提下,充分利用財(cái)政資金,也有助于提升扶貧資金使用的精準(zhǔn)度與效率。此外,需進(jìn)一步建立和完善相關(guān)財(cái)政制度和法規(guī),大力推行扶貧資金撥付、管理、使用的公告公式制度,嚴(yán)格保障程序,加大社會(huì)輿論監(jiān)督力度,保證扶貧資金分配、管理、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)公開透明。

第四,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧。首先,積極探索“扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體+貧困戶”的資金投放方式,通過引導(dǎo)支持扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體從資金管理部分統(tǒng)一承貸承還扶貧專項(xiàng)資金,承包扶貧開發(fā)項(xiàng)目,組織連片開發(fā),建立商品生產(chǎn)基地,實(shí)施專業(yè)化生產(chǎn),為貧困戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的系列化服務(wù)。其次,將扶貧資金繼續(xù)投向創(chuàng)收性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,重點(diǎn)應(yīng)用于種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)中。再次,進(jìn)一步增加科技扶貧資金投人,引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)習(xí)應(yīng)用先進(jìn)科技,加大培訓(xùn)支持力度,并有效降低應(yīng)用推廣成本,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最后,注重對(duì)已建成扶貧產(chǎn)業(yè)的后續(xù)管理和維護(hù),通過在地方財(cái)政中設(shè)立專門的配套資金,確保對(duì)已建成扶貧基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的后續(xù)管理和維護(hù)。

第五,加強(qiáng)教育扶貧。首先,保持足夠的投人資金,是加強(qiáng)教育扶貧的基本前提。其次,建立一套合理的各級(jí)政府分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制。發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,為保障教育經(jīng)費(fèi)充足,避免由于財(cái)政過度集中造成的某層政府負(fù)擔(dān)過重,或由于過度分散造成各地區(qū)發(fā)展不平衡,教育投人應(yīng)該由各級(jí)政府分擔(dān)。再次,逐步將教育財(cái)政投人責(zé)任上移。若將責(zé)任完全交付于基層地方政府,會(huì)給其帶來沉重壓力。應(yīng)及時(shí)調(diào)整和改革公共投資體制的內(nèi)部機(jī)制,加大中央和高層地方政府的投資責(zé)任,使得政府投資主體的重心上移。最后,加大貧困地區(qū)義務(wù)教育階段教師培訓(xùn)的財(cái)政投人,不斷改進(jìn)培訓(xùn)質(zhì)量,提高教師技能,這對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育機(jī)會(huì)和質(zhì)量的整體提升而言意義重大。