海洋權(quán)益維護(hù)背景下邊遠(yuǎn)海島的戰(zhàn)略地位及管理對(duì)策

李曉冬 吳姍姍

摘 ?要：《海島保護(hù)法》以立法的形式明確了對(duì)海島保護(hù)與開發(fā)利用的管理要求，《全國海島保護(hù)規(guī)劃》又將邊遠(yuǎn)海島管理作為規(guī)劃的重要內(nèi)容，凸出了邊遠(yuǎn)海島在我國海島管理體系中的重要地位。在當(dāng)前世界范圍內(nèi)重視海洋發(fā)展、維護(hù)海洋權(quán)益的背景下，日本、越南等國都將邊遠(yuǎn)海島置于海洋管理的重要地位。通過經(jīng)驗(yàn)借鑒，面對(duì)我國在邊遠(yuǎn)海島管理方面存在的不足，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，以加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島的有效管理。

關(guān)鍵詞：海洋權(quán)益;邊遠(yuǎn)海島;戰(zhàn)略地位;管理對(duì)策

中圖分類號(hào)：F119 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》是國際上公認(rèn)的一部旨在規(guī)范國際海洋秩序，協(xié)調(diào)海洋國家間關(guān)系的國際性海洋法典。其中第121條①確立的島嶼制度明確了島嶼也可以像陸地一樣擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。如此規(guī)定，無疑大大提升了島嶼的法律地位，同時(shí)也賦予了島嶼“雙刃劍”的角色，即一方面促使海洋國家重視海島的保護(hù)與管理，開拓海洋國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間平臺(tái);另一方面也使海島成為一些國家間海洋爭(zhēng)端的焦點(diǎn)，如同一些學(xué)者形容的“導(dǎo)火索”一樣，影響著地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)的和平和穩(wěn)定。作為海洋劃界或者是權(quán)屬不清的爭(zhēng)議海島，一般大都遠(yuǎn)離陸地，對(duì)于所屬國家或爭(zhēng)議國家來說屬于邊遠(yuǎn)海島，正是基于邊遠(yuǎn)海島在海洋權(quán)益維護(hù)和資源開發(fā)與保護(hù)中所處的重要地位，這些國家因此也逐漸重視并采取有效措施推動(dòng)邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)與保護(hù)，并建立和完善相關(guān)管理制度。

1 ?邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵

從字面上理解，邊遠(yuǎn)海島主要是指那些遠(yuǎn)離人口居住的陸地，且地理位置處于我國管轄海域邊緣的海島?！度珖u保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中對(duì)邊遠(yuǎn)海島明確了一個(gè)權(quán)威的定義，即一般是指交通不便、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱的海島?！度珖u保護(hù)規(guī)劃》中也公布了一個(gè)“邊遠(yuǎn)海島名錄”，并要求“國家海洋局可以根據(jù)實(shí)際情況，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)邊遠(yuǎn)海島名錄定期更新和發(fā)布?！币恍W(xué)者也對(duì)邊遠(yuǎn)海島的定義給出了自己的理解，如馬英杰提出“邊遠(yuǎn)海島是指遠(yuǎn)離人口居住的陸地或遠(yuǎn)離海上主要交通要道的海島”[1]。但上述定義側(cè)重從地理環(huán)境界定邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，邊遠(yuǎn)海島應(yīng)是指那些遠(yuǎn)離陸地、交通不便，且屬于我國海島管理的薄弱環(huán)節(jié)，但具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的海島。管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性也應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵的重要組成內(nèi)容。據(jù)此，邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)不可或缺的屬性，即地理屬性、管理屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。所謂地理屬性，就是前面各種定義中提到的海島位置距離陸地較遠(yuǎn)且交通不便。在我國關(guān)于海島分類的研究中，有一個(gè)分類是以海島離大陸海岸距離為依據(jù)的，具體分為陸連島、沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島。同時(shí)也為這些類型進(jìn)行了距離的具體界定[2]。其中，遠(yuǎn)岸島就類似于邊遠(yuǎn)海島。管理屬性就是指對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理屬于海島管理的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國海島管理制度不斷完善，但對(duì)于邊遠(yuǎn)海島的管理，無論是從制度建設(shè)上還是監(jiān)督管理上均處于薄弱狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性就是指邊遠(yuǎn)海島在維護(hù)海洋權(quán)益、促進(jìn)海島資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善海島人居條件等方面所具有的重要價(jià)值。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性則是邊遠(yuǎn)海島內(nèi)涵中最重要的屬性。

2 ?邊遠(yuǎn)海島的重要地位

?邊遠(yuǎn)海島雖然地處遠(yuǎn)離陸地的海域，且資源、交通等各方面條件相比大陸都較為匱乏和脆弱，但當(dāng)前世界范圍內(nèi)的很多海洋劃界和島嶼爭(zhēng)端事件中，邊遠(yuǎn)海島都發(fā)揮著重要作用。此外，邊遠(yuǎn)海島在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海島資源環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用等方面也都占據(jù)著重要地位。

2.1 邊遠(yuǎn)海島是維護(hù)國家安全和海洋權(quán)益的前沿陣地

?海島是天然的國家海洋安全屏障，也是拓展海上戰(zhàn)略空間的重要平臺(tái)。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》中對(duì)島嶼制度的規(guī)定，一座海島可以像陸地一樣，擁有領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以享有海島及周邊200海里以內(nèi)海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)益，由此帶來安全、資源、能源等諸多方面的巨大價(jià)值。一些邊遠(yuǎn)海島憑借其特殊的地理位置，成為決定國家間在劃定海洋管轄界限的關(guān)鍵支點(diǎn)。一些邊遠(yuǎn)海島所構(gòu)成的島鏈，成為保障國家安全和海洋權(quán)益的戰(zhàn)略前沿。一些邊遠(yuǎn)海島占據(jù)的重要海上航道，成為保護(hù)國家航運(yùn)、能源安全和對(duì)外貿(mào)易的重要平臺(tái)。鑒于邊遠(yuǎn)海島在維護(hù)國家安全和海洋權(quán)益方面的重要地位，逐漸受到沿海國家的重視。

2.2 邊遠(yuǎn)海島是維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的重要保障

?海島由于四周被海水包圍，自然條件較為封閉，形成了比較獨(dú)特且脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)，屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)多樣性突出，生態(tài)承載力較弱，受損生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)較慢。大多數(shù)邊遠(yuǎn)海島距離陸地都較遠(yuǎn)，島上各種自然地理要素受海洋影響以及人類活動(dòng)干擾較大，生態(tài)環(huán)境相比近岸島更為脆弱，恢復(fù)難度更大。作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境對(duì)于維護(hù)地區(qū)海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定具有重要作用，隨著邊遠(yuǎn)海島受到的重視程度越來越高，人類活動(dòng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島資源環(huán)境的影響也越來越大，因此，對(duì)邊遠(yuǎn)海島資源環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)和生態(tài)修復(fù)成為保障海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的重要條件。

2.3 邊遠(yuǎn)海島是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力

當(dāng)前世界沿海國家都非常重視邊遠(yuǎn)海島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一方面近岸海島及周邊海域的開發(fā)已趨飽和，資源環(huán)境的承載壓力也接近極限，迫切需要在空間上進(jìn)行拓展，而邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域憑所蘊(yùn)含的豐富的金屬、油氣、漁業(yè)等資源成為推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的支點(diǎn);另一方面一些有人居住的邊遠(yuǎn)海島，由于自然和生產(chǎn)生活條件較為惡劣，導(dǎo)致人口流失現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，這對(duì)一些海島的權(quán)益維護(hù)工作頗為不利，為了改善這一情況，很多國家積極采取各種措施，努力投入各種資源來改善邊遠(yuǎn)海島的生產(chǎn)條件和人居環(huán)境，從而有力推動(dòng)了邊遠(yuǎn)海島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3 ?日本和越南的邊遠(yuǎn)海島管理實(shí)踐及實(shí)例分析

在沿海國家的海洋管理體系中，海島管理是重要的組成部分。隨著邊遠(yuǎn)海島在海島管理工作中地位的日益凸顯，很多國家都通過立法、管理、財(cái)政等手段來規(guī)范和支持對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理，促進(jìn)邊遠(yuǎn)海島的發(fā)展。

3.1 日本邊遠(yuǎn)海島的管理及實(shí)例分析

? 日本是一個(gè)海島國家，海島數(shù)量眾多，邊遠(yuǎn)海島是其海島管理工作中的重點(diǎn)。長期以來，由于日本邊遠(yuǎn)海島遠(yuǎn)離陸地，自然條件和人居環(huán)境日趨惡劣，人口持續(xù)減少，老齡化問題也愈加嚴(yán)重。日本早在20世紀(jì)50年代就開始注重對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理，出臺(tái)了最初的《離島振興法》（也稱《孤島振興法》），目的是為了消除偏遠(yuǎn)海島地區(qū)的落后狀況，改善基礎(chǔ)條件，振興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》發(fā)布之后，世界各沿海國家掀起了開發(fā)和保護(hù)海島的熱潮，作為海洋國家的日本，也不斷強(qiáng)化對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的離島的管理，2005年11月18日，日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)在其向內(nèi)閣官房長官遞交的政策建議書——《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議》中提到，“離島是日本管轄海域的據(jù)點(diǎn)，在維護(hù)國土安全上具有重要地位，應(yīng)以這些島嶼為基點(diǎn)，對(duì)其周邊廣闊海域?qū)嵤┖侠砉芾?。國家海洋政策?duì)此應(yīng)予明確規(guī)定，要加強(qiáng)對(duì)離島及其周邊海域的管理。此外，還應(yīng)重視安全保障，海洋環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等其他方面問題。目前尚缺乏管理這些區(qū)域所需的信息和情況，因此，國家應(yīng)盡快組織對(duì)離島和無人島及其周圍海域的調(diào)查”[4]。2007年4月，日本政府為了構(gòu)筑海洋綜合性政策框架，發(fā)布了第33號(hào)法律——《海洋基本法》，其中專門明確了有關(guān)保護(hù)離島的規(guī)定，規(guī)定“孤島承擔(dān)著確保我國領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、海上交通安全及海洋資源的開發(fā)和利用、保護(hù)海洋環(huán)境等重要作用，國家應(yīng)采取必要措施，在確保海岸及海上交通安全的同時(shí)，建立開發(fā)及利用海洋資源的設(shè)施、保護(hù)周邊海域的自然環(huán)境、保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳罨A(chǔ)”。并將“保護(hù)離島”作為其基本政策之一，凸顯出包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的離島在日本海洋管理體系中的重要地位。

?為了振興包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的日本離島發(fā)展，防止無人島的增多和居住人口的減少，促進(jìn)人口向離島定居，日本于2012年修改并頒布了《離島振興法》（原《孤島振興法》），該法明確了振興離島的基本方針、振興計(jì)劃、具體實(shí)施、財(cái)政支持、保障措施等方面內(nèi)容，規(guī)定了包括完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)資源環(huán)境、提高就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)人才培養(yǎng)、改善生活環(huán)境、加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容在內(nèi)的基本方針，并據(jù)此提出制定振興計(jì)劃的要求，同時(shí)在財(cái)政方面制定了較為詳細(xì)的支持方式及負(fù)擔(dān)比例[5]。為了配合《離島振興法》的實(shí)施，細(xì)化《離島振興法》的相關(guān)規(guī)定，日本政府還配套頒布了《離島振興法施行令》，日本國土交通省針對(duì)《離島振興法》和《離島振興法施行令》的相關(guān)條款出臺(tái)了細(xì)化措施，特別是針對(duì)財(cái)政支持細(xì)化了相關(guān)政策②。逐漸建立起一套支撐包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的日本離島管理的政策體系。

? 在日本《離島振興法》出臺(tái)后，為了消除遠(yuǎn)離本土的孤島的落后狀態(tài)，日本政府加強(qiáng)了對(duì)邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和產(chǎn)業(yè)振興的投入和支持。小笠原諸島和奄美群島就是典型的例證。為了恢復(fù)上述海島的發(fā)展，考慮到其特殊地理狀況，日本政府針對(duì)小笠原諸島和奄美群島專門分別制定了綜合的振興開發(fā)計(jì)劃，出臺(tái)了具體的振興開發(fā)特別措施法和實(shí)施令。按照地理自然特性改善其基礎(chǔ)條件，恢復(fù)島嶼的開發(fā)活動(dòng)，以提高島嶼居民的穩(wěn)定生活和福利水平，重點(diǎn)對(duì)島上開發(fā)利用活動(dòng)的各項(xiàng)事業(yè)和費(fèi)用做出嚴(yán)格的法律規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)了島民對(duì)海島開發(fā)和保護(hù)的積極性。

3.2 越南邊遠(yuǎn)海島的管理及實(shí)例分析

?和中國相似，越南也是一個(gè)陸海兼?zhèn)涞膰?。越南政府非常重視海洋?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及海島管理，尤其是在南北統(tǒng)一之后，出臺(tái)了多項(xiàng)政策與法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)海洋，包括海島的管理和建設(shè)。越南將海洋戰(zhàn)略作為其當(dāng)前乃至今后重點(diǎn)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，海洋強(qiáng)國也一直是越南所追求的目標(biāo)。近些年，越南的油氣開采業(yè)迅速崛起，逐漸發(fā)展成為與海洋漁業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和旅游業(yè)齊名的支柱產(chǎn)業(yè)。而海島，尤其是邊遠(yuǎn)海島，一方面作為越南開采海上油氣資源的重要平臺(tái)，成為越南政府重要的開發(fā)和管理對(duì)象;另一方面也憑借邊遠(yuǎn)海島所處的重要戰(zhàn)略位置，成為保障越南對(duì)外進(jìn)出口貿(mào)易和海洋捕撈安全的重要支點(diǎn)。曾任越南外交部助理和部長會(huì)議邊界委員會(huì)主任劉文利在他的《越南：陸地、海洋、天空》中提到：“對(duì)于我國來說，占有東海的黃沙和長沙群島（即中國南海的西沙和南沙群島），并將其納入祖國（越南）的領(lǐng)土，是極其重要的，其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過開發(fā)沿海島嶼”。

?為了推動(dòng)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島發(fā)展，越南政府從立法、規(guī)劃、配套制度等多個(gè)層面不斷加強(qiáng)對(duì)海島資源保護(hù)和開發(fā)利用的管理。2009年5月，越南《海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)條例》正式生效，該條例規(guī)定了越南沿海地區(qū)、海域及島嶼范圍內(nèi)海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)工作的具體內(nèi)容，同時(shí)對(duì)從事海洋、海島自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人的責(zé)任也做出了具體的規(guī)定。2010年越南政府批準(zhǔn)了《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》，目的是發(fā)展海洋及島嶼經(jīng)濟(jì)，以推動(dòng)海島經(jīng)濟(jì)快速、有效、可持續(xù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)越南海洋、海島和沿海經(jīng)濟(jì)的突破性發(fā)展，將島嶼尤其是邊遠(yuǎn)海島建設(shè)成為保衛(wèi)祖國海疆及海島地區(qū)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)益的穩(wěn)固防守線[6]。同時(shí)，該規(guī)劃中將一些邊遠(yuǎn)海島作為發(fā)展重點(diǎn)，制定了詳細(xì)的規(guī)劃措施。2012年6月，越南國會(huì)通過了《越南海洋法》，該法專章規(guī)定發(fā)展海上經(jīng)濟(jì)，其中將發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)及具體的鼓勵(lì)政策作為重要內(nèi)容加以明確[7]。

? 越南在其《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》中，將一些重要的邊遠(yuǎn)海島或島群明確為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，制定了較為詳細(xì)的規(guī)劃要求。如該規(guī)劃將越南富國島定位為越南南方經(jīng)濟(jì)三角區(qū)的發(fā)展亮點(diǎn)，提出要加快該島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引國內(nèi)外投資建設(shè)該島成為區(qū)域性乃至國際性的生態(tài)旅游區(qū)、綜合性的高級(jí)療養(yǎng)區(qū)和娛樂休閑區(qū)，建設(shè)高水平的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，開辟國際旅游路線，完善該島與陸地、其他熱點(diǎn)區(qū)域以及島內(nèi)的交通島陸建設(shè)，建設(shè)綜合的港口、碼頭和機(jī)場(chǎng)，完善水電、通信設(shè)施等。另外，越南政府還頒布法令，對(duì)在邊遠(yuǎn)海島的貿(mào)促活動(dòng)和投資活動(dòng)提供50%～100%的資助，大力支持邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)活動(dòng)[8]。