“一帶一路”背景下基礎設施項目PPP 模式的現(xiàn)狀及對策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”背景下基礎設施項目PPP 模式的現(xiàn)狀及對策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”戰(zhàn)略構想是由習近平總書記于2013年9月訪問東南亞各國時提出的，指的是 絲綢之路經(jīng)濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 。“一帶一路”的建設，資金問題是重點和關鍵點，從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，PPP是一種較好的項目安排方式，可以豐富投資主體，吸引更多的社會資本。本文在對相關理論內(nèi)容和2016年10月13日公布的第三批 PPP示范項目相關信息進行分析歸納的基礎上，提出“一帶一路”背景下我國發(fā)展PPP模式的對策。

一帶一路；PPP模式；對策

一、“一帶一路”概況

“一帶一路”指 絲綢之路經(jīng)濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 ，是中國為推動經(jīng)濟全球化深入發(fā)展而提出的國際區(qū)域經(jīng)濟合作新模式。2013年9月和10月，國家主席習近平在訪問中亞四國和印度尼西亞時，分別提出建設 絲綢之路經(jīng)濟帶 和 21世紀海上絲綢之路 的構想。2014年12月，中央經(jīng)濟工作會議將這一戰(zhàn)略納入全年工作任務。2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀上絲綢之路的愿景和行動》，一帶一路 戰(zhàn)略進入實施階段。2015年7月21日，一帶一路 建設推進工作會議正式劃定新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國

中亞 西亞、中國 中南半島、中巴、孟中印緬六大國際經(jīng)濟走廊作為今后“一帶一路”的重點推進方向。

一帶一路 戰(zhàn)略的核心在于合作，它追求的是和平發(fā)展、互利共贏?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機會，以PPP投資帶動基礎設施建設將成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

二、PPP模式概況

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，中文譯為 公私合作伙伴關系 ，我國政府文件中將其稱為政府和社會資本的合作 ，是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產(chǎn)品或服務的一種公共產(chǎn)品提供方式，其最早由英國政府于1982年提出。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系。PPP具有多樣性，它是一個總稱，包括BOT、TOT、ROT、PFI等諸多形式。PPP具有復雜性，一個PPP項目需要簽訂非常詳細的合同，說明其實施的復雜性。PPP具有長期性，PPP項目多為基礎設施項目，而基礎設施的建設周期通常都比較長。

三、PPP模式的現(xiàn)狀分析

（1）行業(yè)分布廣、行業(yè)集中度高。截至2016年9月30日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目10471個，入庫項目金額124830.92億元，覆蓋19個行業(yè)，包括市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、保障性安居工程、政府基礎設施、旅游、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、社會保障、養(yǎng)老和其他。2016年10月13日，財政部會同20部委公布了第三批政府和社會資本合作示范項目，共有516個項目入選，其中僅市政工程和交通運輸兩項的合計數(shù)量就為285個，占比高達55.24%。這些都顯示了PPP示范項目涉及的行業(yè)非常廣泛，且行業(yè)分布相對集中。

（2）地域覆蓋廣泛。第三批PPP示范項目涉及全國22個省、4個自治區(qū)、3個直轄市、4個計劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設兵團共34個地區(qū)。與第二批PPP示范項目相比，新增地區(qū)4個，進一步加大了分布區(qū)域，表明PPP模式在全國范圍內(nèi)的廣泛應用。從項目數(shù)量上來看，位居前五的分別為山東42個、云南40個、安徽32個、河北31個、內(nèi)蒙古與湖南、湖北并列第五均為27個，合計占項目總數(shù)的43.8%。就全國范圍來看，中西部省份的項目數(shù)量要多于東部省份的項目數(shù)量，這是由于中西部省份的財力相對薄弱，更傾向于通過PPP模式引入社會資本來緩解地方政府的財政壓力，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務。這顯示PPP示范項目在我國覆蓋的地域廣泛，且更多地集中在中西部地區(qū)。

（3）資金需求巨大。第三批PPP示范項目，入選的516個項目的計劃總投資金額高達 11708億元。從各行業(yè)的投資金額上看，交通運輸類項目位居第一，總投資規(guī)模超過5000億元，第二為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者合計占比超過70%。從地區(qū)的投資規(guī)模上看，位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元，合計占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份，與項目數(shù)量分布情況一致。這顯示PPP項目資金需求大，需要社會資本的投入。

（4）運作方式多樣。PPP是一個總稱，擁有諸多形式，包括PFI（私人融資計劃）、MC（管理合同）、O&M（經(jīng)營和維護）、BOT（建設 運營 移交）、TOT（移交 運營 移交）、ROT（擴建 運營 移交）、BOO（建設 擁有 移交）等。此外，在實務中，還存在不同運作方式與財政補貼的混合使用。PPP模式擁有如此多樣的運作方式，將導致各種意想不到的風險，也會使對不同運作方式的監(jiān)督管理存在差異。

四、“一帶一路”背景下發(fā)展PPP模式的對策

1.充分調(diào)動社會資本的積極性

“一帶一路”的建設，基礎設施建設是重點，而基礎設施的建設，資金問題又是重點和關鍵點。在“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中，僅僅依靠財政資金根本無法滿足建設資金的需要，通過PPP模式引入社會資本可以減輕地方政府的債務壓力，有效緩解“一帶一路”建設資金的需求。但是由于PPP項目具有資金需求大、建設周期長和項目收益低等特點，且各地各部門開展PPP工作的進度緩慢、地方支持性政策不明朗，導致社會資本的投資信心不足、熱情不高，仍處于觀望狀態(tài)，因此，為彌補PPP項目巨大的資金缺口，緩解財政資金的壓力，需要各級政府采取一系列措施調(diào)動社會資本的積極性。一是加速出臺激勵性政策：對于參與PPP項目的企業(yè)，政府可以給予貼息、擔保及其他措施，提高社會資本的融資能力；在征地、稅收等方面給予社會資本一些優(yōu)惠政策。二是建立創(chuàng)新性融資平臺，聯(lián)合各級政府拓寬融資渠道，吸引社會資本，引導非財政資金投入，降低融資成本，優(yōu)化債務結構。三是設立省PPP項目資金，由省財政出資，按1：N的比例，引導社會資本出資，以股權或提供 擔保風險補償金 等方式鼓勵和支持社會資本參與到PPP項目中來。四是加強對PPP項目信息的披露和宣傳，通過網(wǎng)站或電視臺等新聞媒介對PPP項目的動態(tài)進行及時的披露和報道，對政府制定的激勵性政策進行宣傳，一方面便于公眾了解和監(jiān)督，一方面可吸引鼓勵社會資本的積極性。

2.建立合理的風險分擔機制

一帶一路 戰(zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機遇，然而由于PPP項目規(guī)模較大且運行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風險，包括政治風險、市場風險和社會風險等。有效地識別并合理規(guī)避風險是PPP項目成功的關鍵。為規(guī)避風險，一是增強地方政府的風險管理意識，將PPP項目風險管理貫穿整個PPP項目周期中，構建全過程的風險管理機制，此外，還要增強PPP項目主管部門的風險意識，提高風險管理能力。二是建立合理的 PPP風險分擔機制，通過科學的機制將PPP項目風險進行平衡、轉移和分擔。三是加強PPP人力資源建設，地方政府要加強PPP專業(yè)人才培養(yǎng)，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的人才隊伍，更有效地在風險防范、應對和評估方面進行管理和應對。

3.健全PPP法律法規(guī)體系

健全的法律法規(guī)體系，可以增加社會資本的投資信心，也是PPP項目成功的基本保障，因此需要針對PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設的法律法規(guī)，做到每一步都有法可依。一是提高法律級次，制定PPP的指導性、綱領性法律。二是針對不同領域和行業(yè)PPP項目的特點，有側重地制定適用于本領域和行業(yè)的專門性法規(guī)，增強法律法規(guī)的適用性、專項性和有效性。三是提高政府相關部門PPP規(guī)范制定的具體性，為PPP項目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據(jù)的操作規(guī)范，可以頒布PPP項目管理條例，PPP項目管理條例基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協(xié)議、風險分擔、權利與義務、監(jiān)督與管理、爭議解決方式以及適用法律等，在具體操作方面應予以明確規(guī)范。

4.加強PPP項目監(jiān)督管理

“一帶一路”戰(zhàn)略所涉領域的各個項目具有建設周期長、過程復雜和資金需求量大等特點，未來收益也存在很大的不確定性，此外，“一帶一路”所涉區(qū)域廣泛且存在跨區(qū)域項目，如若缺乏有效的監(jiān)督管理，在項目建設過程中難免出現(xiàn)各種各樣的問題和困難，PPP項目中的利益相關者可能會遭受很大的損失。因此，政府部門在推行PPP模式時應該加強對項目的監(jiān)督管理。為了能夠使PPP項目順利進行，獲取成功，可以選取一些典型的項目作為建設的試點，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗來管理“一帶一路”戰(zhàn)略所涉及的PPP項目。此外，還應設立專門的PPP管理機構，包括國家級的中央管理機構和地方級的分支機構，對PPP項目進行垂直管理。

1.薛文廣，張英明.PPP模式推動“一帶一路”建設的融資機制創(chuàng)新.財經(jīng)視線，2015（7）.

2.張?zhí)焓?PPP模式存在的風險及規(guī)避對策思考.中國財政，2016（17）.

3.孫潔.管理視角下的PPP：特點、構成要素與基本原則.財政與稅務，2016（2）.

4.周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策.財政與稅務，2016（2）.

（責任編輯：王文龍）