“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP 模式的現(xiàn)狀及對(duì)策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP 模式的現(xiàn)狀及對(duì)策

李秉坤 劉 鈺

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱）

“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想是由習(xí)近平總書記于2013年9月訪問東南亞各國(guó)時(shí)提出的，指的是 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 ?！耙粠б宦贰钡慕ㄔO(shè)，資金問題是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，PPP是一種較好的項(xiàng)目安排方式，可以豐富投資主體，吸引更多的社會(huì)資本。本文在對(duì)相關(guān)理論內(nèi)容和2016年10月13日公布的第三批 PPP示范項(xiàng)目相關(guān)信息進(jìn)行分析歸納的基礎(chǔ)上，提出“一帶一路”背景下我國(guó)發(fā)展PPP模式的對(duì)策。

一帶一路；PPP模式；對(duì)策

一、“一帶一路”概況

“一帶一路”指 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 ，是中國(guó)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展而提出的國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式。2013年9月和10月，國(guó)家主席習(xí)近平在訪問中亞四國(guó)和印度尼西亞時(shí)，分別提出建設(shè) 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 的構(gòu)想。2014年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將這一戰(zhàn)略納入全年工作任務(wù)。2015年3月28日，國(guó)家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)上絲綢之路的愿景和行動(dòng)》，一帶一路 戰(zhàn)略進(jìn)入實(shí)施階段。2015年7月21日，一帶一路 建設(shè)推進(jìn)工作會(huì)議正式劃定新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國(guó)

中亞 西亞、中國(guó) 中南半島、中巴、孟中印緬六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊作為今后“一帶一路”的重點(diǎn)推進(jìn)方向。

一帶一路 戰(zhàn)略的核心在于合作，它追求的是和平發(fā)展、互利共贏?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略為PPP模式在我國(guó)的發(fā)展提供了良好的機(jī)會(huì)，以PPP投資帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

二、PPP模式概況

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，中文譯為 公私合作伙伴關(guān)系 ，我國(guó)政府文件中將其稱為政府和社會(huì)資本的合作 ，是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種公共產(chǎn)品提供方式，其最早由英國(guó)政府于1982年提出。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。PPP具有多樣性，它是一個(gè)總稱，包括BOT、TOT、ROT、PFI等諸多形式。PPP具有復(fù)雜性，一個(gè)PPP項(xiàng)目需要簽訂非常詳細(xì)的合同，說明其實(shí)施的復(fù)雜性。PPP具有長(zhǎng)期性，PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期通常都比較長(zhǎng)。

三、PPP模式的現(xiàn)狀分析

（1）行業(yè)分布廣、行業(yè)集中度高。截至2016年9月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額124830.92億元，覆蓋19個(gè)行業(yè)，包括市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、保障性安居工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障、養(yǎng)老和其他。2016年10月13日，財(cái)政部會(huì)同20部委公布了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，共有516個(gè)項(xiàng)目入選，其中僅市政工程和交通運(yùn)輸兩項(xiàng)的合計(jì)數(shù)量就為285個(gè)，占比高達(dá)55.24%。這些都顯示了PPP示范項(xiàng)目涉及的行業(yè)非常廣泛，且行業(yè)分布相對(duì)集中。

（2）地域覆蓋廣泛。第三批PPP示范項(xiàng)目涉及全國(guó)22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)、3個(gè)直轄市、4個(gè)計(jì)劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共34個(gè)地區(qū)。與第二批PPP示范項(xiàng)目相比，新增地區(qū)4個(gè)，進(jìn)一步加大了分布區(qū)域，表明PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用。從項(xiàng)目數(shù)量上來看，位居前五的分別為山東42個(gè)、云南40個(gè)、安徽32個(gè)、河北31個(gè)、內(nèi)蒙古與湖南、湖北并列第五均為27個(gè)，合計(jì)占項(xiàng)目總數(shù)的43.8%。就全國(guó)范圍來看，中西部省份的項(xiàng)目數(shù)量要多于東部省份的項(xiàng)目數(shù)量，這是由于中西部省份的財(cái)力相對(duì)薄弱，更傾向于通過PPP模式引入社會(huì)資本來緩解地方政府的財(cái)政壓力，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這顯示PPP示范項(xiàng)目在我國(guó)覆蓋的地域廣泛，且更多地集中在中西部地區(qū)。

（3）資金需求巨大。第三批PPP示范項(xiàng)目，入選的516個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃總投資金額高達(dá) 11708億元。從各行業(yè)的投資金額上看，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目位居第一，總投資規(guī)模超過5000億元，第二為市政工程類項(xiàng)目，總投資額超過3000億元，兩者合計(jì)占比超過70%。從地區(qū)的投資規(guī)模上看，位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元，合計(jì)占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份，與項(xiàng)目數(shù)量分布情況一致。這顯示PPP項(xiàng)目資金需求大，需要社會(huì)資本的投入。

（4）運(yùn)作方式多樣。PPP是一個(gè)總稱，擁有諸多形式，包括PFI（私人融資計(jì)劃）、MC（管理合同）、O&M（經(jīng)營(yíng)和維護(hù)）、BOT（建設(shè) 運(yùn)營(yíng) 移交）、TOT（移交 運(yùn)營(yíng) 移交）、ROT（擴(kuò)建 運(yùn)營(yíng) 移交）、BOO（建設(shè) 擁有 移交）等。此外，在實(shí)務(wù)中，還存在不同運(yùn)作方式與財(cái)政補(bǔ)貼的混合使用。PPP模式擁有如此多樣的運(yùn)作方式，將導(dǎo)致各種意想不到的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)使對(duì)不同運(yùn)作方式的監(jiān)督管理存在差異。

四、“一帶一路”背景下發(fā)展PPP模式的對(duì)策

1.充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性

“一帶一路”的建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重點(diǎn)，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，資金問題又是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施過程中，僅僅依靠財(cái)政資金根本無法滿足建設(shè)資金的需要，通過PPP模式引入社會(huì)資本可以減輕地方政府的債務(wù)壓力，有效緩解“一帶一路”建設(shè)資金的需求。但是由于PPP項(xiàng)目具有資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)和項(xiàng)目收益低等特點(diǎn)，且各地各部門開展PPP工作的進(jìn)度緩慢、地方支持性政策不明朗，導(dǎo)致社會(huì)資本的投資信心不足、熱情不高，仍處于觀望狀態(tài)，因此，為彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目巨大的資金缺口，緩解財(cái)政資金的壓力，需要各級(jí)政府采取一系列措施調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。一是加速出臺(tái)激勵(lì)性政策：對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，政府可以給予貼息、擔(dān)保及其他措施，提高社會(huì)資本的融資能力；在征地、稅收等方面給予社會(huì)資本一些優(yōu)惠政策。二是建立創(chuàng)新性融資平臺(tái)，聯(lián)合各級(jí)政府拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本，引導(dǎo)非財(cái)政資金投入，降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。三是設(shè)立省PPP項(xiàng)目資金，由省財(cái)政出資，按1：N的比例，引導(dǎo)社會(huì)資本出資，以股權(quán)或提供 擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金 等方式鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。四是加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目信息的披露和宣傳，通過網(wǎng)站或電視臺(tái)等新聞媒介對(duì)PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)的披露和報(bào)道，對(duì)政府制定的激勵(lì)性政策進(jìn)行宣傳，一方面便于公眾了解和監(jiān)督，一方面可吸引鼓勵(lì)社會(huì)資本的積極性。

2.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

一帶一路 戰(zhàn)略為PPP模式在我國(guó)的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇，然而由于PPP項(xiàng)目規(guī)模較大且運(yùn)行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。有效地識(shí)別并合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一是增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿整個(gè)PPP項(xiàng)目周期中，構(gòu)建全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，此外，還要增強(qiáng)PPP項(xiàng)目主管部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。二是建立合理的 PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過科學(xué)的機(jī)制將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行平衡、轉(zhuǎn)移和分擔(dān)。三是加強(qiáng)PPP人力資源建設(shè)，地方政府要加強(qiáng)PPP專業(yè)人才培養(yǎng)，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，更有效地在風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)對(duì)和評(píng)估方面進(jìn)行管理和應(yīng)對(duì)。

3.健全PPP法律法規(guī)體系

健全的法律法規(guī)體系，可以增加社會(huì)資本的投資信心，也是PPP項(xiàng)目成功的基本保障，因此需要針對(duì)PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法律法規(guī)，做到每一步都有法可依。一是提高法律級(jí)次，制定PPP的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性法律。二是針對(duì)不同領(lǐng)域和行業(yè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，有側(cè)重地制定適用于本領(lǐng)域和行業(yè)的專門性法規(guī)，增強(qiáng)法律法規(guī)的適用性、專項(xiàng)性和有效性。三是提高政府相關(guān)部門PPP規(guī)范制定的具體性，為PPP項(xiàng)目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據(jù)的操作規(guī)范，可以頒布PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例，PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理、爭(zhēng)議解決方式以及適用法律等，在具體操作方面應(yīng)予以明確規(guī)范。

4.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理

“一帶一路”戰(zhàn)略所涉領(lǐng)域的各個(gè)項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、過程復(fù)雜和資金需求量大等特點(diǎn)，未來收益也存在很大的不確定性，此外，“一帶一路”所涉區(qū)域廣泛且存在跨區(qū)域項(xiàng)目，如若缺乏有效的監(jiān)督管理，在項(xiàng)目建設(shè)過程中難免出現(xiàn)各種各樣的問題和困難，PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者可能會(huì)遭受很大的損失。因此，政府部門在推行PPP模式時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。為了能夠使PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行，獲取成功，可以選取一些典型的項(xiàng)目作為建設(shè)的試點(diǎn)，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)來管理“一帶一路”戰(zhàn)略所涉及的PPP項(xiàng)目。此外，還應(yīng)設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家級(jí)的中央管理機(jī)構(gòu)和地方級(jí)的分支機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理。

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2.張?zhí)焓?PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避對(duì)策思考.中國(guó)財(cái)政，2016（17）.

3.孫潔.管理視角下的PPP：特點(diǎn)、構(gòu)成要素與基本原則.財(cái)政與稅務(wù)，2016（2）.

4.周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策.財(cái)政與稅務(wù)，2016（2）.

（責(zé)任編輯：王文龍）