加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的研究（一）
——當(dāng)前的形勢與挑戰(zhàn)

安徽省財政廳

加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的研究（一）
——當(dāng)前的形勢與挑戰(zhàn)

安徽省財政廳

事業(yè)單位國有資產(chǎn)是履行公共服務(wù)職能，促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。自2006年財政部頒布實(shí)施《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》以來，安徽省著力建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政需要的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，以 保障履職、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位 為管理目標(biāo)，著力加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用、處置、評估及收益等管理，推動了事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作逐步邁入規(guī)范化、制度化、科學(xué)化軌道。黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨和強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入推進(jìn)，國有資產(chǎn)管理面臨的形勢和任務(wù)也發(fā)生了深刻變化，加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，不僅關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全完整，更是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗，保障各項改革順利實(shí)施的有效手段。由于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理歷史情況復(fù)雜，管理基礎(chǔ)薄弱，其在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管程序等各環(huán)節(jié)還存在不少問題，必須通過加強(qiáng)立法、優(yōu)化流程、完善監(jiān)管等措施辦法進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。本課題立足安徽省事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，圍繞改革目標(biāo)要求，通過問題梳理分析，研究提出針對性意見建議。

事業(yè)單位；國有資產(chǎn)管理；管理現(xiàn)狀；薄弱環(huán)節(jié)；對策建議

一、當(dāng)前事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理面臨的形勢和任務(wù)

1.機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

（1）黨和國家高度重視國有資產(chǎn)管理。黨的十八大以來，國家對國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域改革高度重視，明確提出要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。2013年，中共中央、國務(wù)院頒布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，對黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)以及嚴(yán)格規(guī)范黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理等做出明確規(guī)定。2015年2月9日，國務(wù)院第三次廉政工作會議強(qiáng)調(diào) 對國有資產(chǎn)和企業(yè)一律從嚴(yán)監(jiān)管 。同時，落實(shí) 約法三章 ，壓縮 三公經(jīng)費(fèi) ，實(shí)行公務(wù)用車改革等等，也無不與國有資產(chǎn)管理工作密切相關(guān)，體現(xiàn)了黨和政府對加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的高度重視，也為規(guī)范和加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理指明了改革方向和管理目標(biāo)。

（2）社會各界對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理更加關(guān)注。一方面，隨著社會主義法制化、民主化、科學(xué)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會公眾要求參與社會管理的法制意識和民主意識不斷增強(qiáng)，對涉及公共利益的財政領(lǐng)域各項管理改革也更加關(guān)注。特別是新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，以及預(yù)算公開制度的不斷深化，預(yù)算公開的范圍、內(nèi)容、項目更加細(xì)化，作為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)物質(zhì)基礎(chǔ)的事業(yè)單位國有資產(chǎn)，其規(guī)模和數(shù)量日益增長，客觀上要求必須接受社會監(jiān)督，保證公共資金資產(chǎn)資源能夠公開透明、安全有效運(yùn)行。另一方面，當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)體制改革步伐加快，事業(yè)單位分類改革全面推進(jìn)，國有資產(chǎn)利益分配格局發(fā)生變革，改革中涉及的人員安置、資產(chǎn)處置也成為焦點(diǎn)問題，特別是在資產(chǎn)出租出借、處置中，采取的市場化運(yùn)作方式，與社會公眾利益戚戚相關(guān)，如果管理不公開、不透明，極易導(dǎo)致信訪訴訟問題，引發(fā)社會矛盾，這些都對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理提出了新的挑戰(zhàn)。

（3）財政部一體化推進(jìn)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。近年來，財政部適應(yīng)改革需要，逐步建立完善國有資產(chǎn)管理體制，2004年成立了行政事業(yè)資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)，為建立規(guī)范的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制提供了組織保障。2006年出臺了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號），確立了 國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用 的管理體制，為全國 一盤棋 推進(jìn)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理提供了政策依據(jù)和制度遵循。2014年又從服務(wù)國家治理、深化財稅體制改革出發(fā)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，改組成立資產(chǎn)管理司，進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制。2015年制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》，2016年開展了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理條例》（征求意見稿）專題調(diào)研工作，研究建立了政府資產(chǎn)報告制度，啟動了政府經(jīng)管資產(chǎn)管理等一系列工作。2016年在全國范圍統(tǒng)一實(shí)施行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查，為全面夯實(shí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作奠定了基礎(chǔ)，推動了事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作邁入新的階段。

2.形勢與任務(wù)緊迫

（1）推進(jìn)法治政府建設(shè)的客觀要求。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能、推行依法治國、依法行政，建設(shè)廉潔政府和服務(wù)型政府，提出了更新更高的要求。事業(yè)單位國有資產(chǎn)作為履行政府職能和社會事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是推動法治政府建設(shè)的前提和保障，客觀上要求必須依法依規(guī)加強(qiáng)事業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管，拓展管理領(lǐng)域、提升治理水平，使公共資金資產(chǎn)資源更加公平、合理、有效地服務(wù)于社會公眾，推動公共服務(wù)型、廉潔節(jié)約型政府建設(shè)，發(fā)揮好財政在推進(jìn)國家治理能力和治理現(xiàn)代化上的基礎(chǔ)和支柱作用。

（2）適應(yīng)巡視審計倒逼機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要。長期以來，由于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制及歷史遺留問題較多，管理上不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在 真空 和薄弱環(huán)節(jié)，極易產(chǎn)生權(quán)力尋租、滋生貪污腐敗等問題。為了推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》，要求 對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋 ，國有資產(chǎn)作為四個全覆蓋之一，被納入重點(diǎn)審計范圍。同時，各級巡視也對國有資產(chǎn)監(jiān)管高度關(guān)注，并從落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的高度提出了嚴(yán)格要求。巡視審計的倒逼機(jī)制，客觀上必須適應(yīng)形勢和任務(wù)的要求，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，保障和維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整。

（3）加強(qiáng)財政監(jiān)督促進(jìn)源頭防腐的重要內(nèi)容。加強(qiáng)財政監(jiān)督，是規(guī)范財政收支管理，強(qiáng)化源頭防腐，維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律的重要手段。近年來，財政監(jiān)督法律制度體系不斷完善，財政監(jiān)督的內(nèi)容和范圍不斷拓展，資產(chǎn)管理作為預(yù)算管理的延伸、財務(wù)管理的擴(kuò)展，已成為財政監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。2004年國務(wù)院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》、2012年財政部制定的《財政監(jiān)督管理辦法》以及2013年我省制定的《安徽省財政監(jiān)督條例》，無一例外地將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理納入重點(diǎn)監(jiān)督范圍。2014年以來，財政部、審計署持續(xù)在全國范圍開展了貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和 小金庫專項治理工作，其中，對超標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)配置公務(wù)用車，執(zhí)行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格，以及違規(guī)使用資產(chǎn)套取資金設(shè)立 小金庫 進(jìn)行了查處。由于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系及運(yùn)行機(jī)制尚不完善，部分單位還存在改革不徹底，依靠資產(chǎn) 養(yǎng)人養(yǎng)事 等歷史遺留問題難以解決，往往成為 小金庫 治理的重 災(zāi)區(qū) ，因此，從源頭上加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的任務(wù)異常艱巨。

二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)

自財政部第35號、36號令頒布以來，我省陸續(xù)制定了涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置、收益監(jiān)管的全生命周期的行政事業(yè)資產(chǎn)管理制度，行政單位資產(chǎn)管理逐步規(guī)范，但事業(yè)單位由于財政供給方式不同、履行職能不同、自身重視程度不夠等原因，資產(chǎn)管理還存在一些亟待解決的問題。

1.事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置不科學(xué)、不合理

2009年以來，安徽省財政廳制定了《安徽省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》、《關(guān)于全面推行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的通知》，在省級所有一級預(yù)算部門及其所屬二級預(yù)算單位全面推行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，但事業(yè)單位資產(chǎn)配置仍存在不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象。

一是資產(chǎn)過量配置與配置不足并存。在一些事業(yè)單位，各部門都從自己的利益和使用方便出發(fā)，追求 小而全 要求添置相關(guān)資產(chǎn)，而單位在沒有做好固定資產(chǎn)購置的必要性、可行性及使用率分析的情況下就同意采購，這種情況必然導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)的利用率低，造成固定資產(chǎn)閑置，不能創(chuàng)造效益，反而因需要保養(yǎng)維護(hù)增加了單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，造成了國有資產(chǎn)的浪費(fèi)。也有少數(shù)單位因經(jīng)費(fèi)不足等原因，資產(chǎn)配置不能滿足工作需要。

二是資產(chǎn)配置缺乏科學(xué)性與配置標(biāo)準(zhǔn)滯后。事業(yè)單位無論是通用資產(chǎn)還是專用資產(chǎn)都沒有統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，只是參照行政單位的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。有的地方制定出臺了一些通用類辦公資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)過于一刀切 ，缺乏一定的科學(xué)性和系統(tǒng)性，在實(shí)際工作中很難將配置標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算指標(biāo)有效結(jié)合起來。

三是資產(chǎn)配置過程缺乏公開監(jiān)督。由于人員短缺、制度建設(shè)不足等方面的原因，事業(yè)單位資產(chǎn)配置沒有履行必要的公開程序，缺乏內(nèi)、外部監(jiān)督，尤其是審計監(jiān)督。此外，財務(wù)公開僅限于公開預(yù)算和決算情況，但對于單位占有使用國有資產(chǎn)的詳細(xì)情況尚未進(jìn)行公開。事業(yè)單位在編制新增資產(chǎn)配置預(yù)算時，對于擬配置資產(chǎn)的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和使用人員等未在單位內(nèi)部公示，沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員對資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，資產(chǎn)配置過程缺乏公開監(jiān)督。

四是資產(chǎn)閑置浪費(fèi)使用效率不高。我們在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)，有些醫(yī)療衛(wèi)生和教育科研機(jī)構(gòu)，存在本位主義思想，認(rèn)為本單位申請購置的資產(chǎn)只能在單位內(nèi)部使用，沒有建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制，幾千萬元購置的精密儀器設(shè)備，一年只能用到幾次，使用十年八年以后由于零部件老化面臨報廢，如果能夠做到與其他單位之間共享共用，即避免了閑置浪費(fèi)和使用率不高的現(xiàn)象，也可因儀器設(shè)備的零部件經(jīng)常磨合而提高使用壽命。

2.事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用、處置管理不規(guī)范

雖然我省制定了《安徽省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》等相關(guān)制度，但部分事業(yè)單位資產(chǎn)使用管理仍然存在不規(guī)范的問題。從2015年省財政廳重點(diǎn)檢查部分省直事業(yè)單位資產(chǎn)使用情況來看：一是資產(chǎn)出租不規(guī)范。部分事業(yè)單位存在出租不報批、未公開招租、資產(chǎn)出租主體與產(chǎn)權(quán)主體、出租收入上繳主體不一致、合同管理不規(guī)范的情況。個別事業(yè)單位將所屬資產(chǎn)交由其所辦企業(yè)或下級單位對外出租、使用，部分資產(chǎn)收益未按規(guī)定上繳省財政。二是對外投資不規(guī)范。部分事業(yè)單位對外投資存在內(nèi)部決策程序不規(guī)范、報批手續(xù)不完備、賬務(wù)處理不規(guī)范、違規(guī)進(jìn)行對外投資、投資收益支出不規(guī)范等問題。個別單位違規(guī)持有基金，取得的收益未按規(guī)定上繳財政，或利用所辦企業(yè)規(guī)避中央六項禁令、八項規(guī)定 并謀求不當(dāng)利益的行為。三是資產(chǎn)處置不規(guī)范。從巡視和審計等專項工作發(fā)現(xiàn)的問題來看，事業(yè)單位在國有資產(chǎn)處置方面仍不夠規(guī)范，存在隨意處置、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自處置、批準(zhǔn)以后不及時處置等現(xiàn)象，表現(xiàn)較為突出的是對所辦企業(yè)的股權(quán)處置、因城市建設(shè)拆遷處置不報批等。

3.事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益管理不規(guī)范

近幾年事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租和處置收入規(guī)模逐年增加，資產(chǎn)收益管理也得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但與新時期加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的要求相比，仍有少數(shù)事業(yè)單位收益管理尚不規(guī)范。一是資產(chǎn)收益 收支兩條線 執(zhí)行不到位。部分事業(yè)單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行政府非稅收入 收支兩條線 管理規(guī)定，或是在資產(chǎn)收益上繳方面打折扣。特別是各類高校、學(xué)院普遍存在將浴室、超市等資產(chǎn)交給其所屬后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營，或者委托給其他公司承包經(jīng)營，僅僅簽訂內(nèi)部協(xié)議，未按要求公開招租，只收取少量的管理費(fèi)或不收任何費(fèi)用，取得的資產(chǎn)收益也未按規(guī)定上繳財政，存在 坐收坐支 現(xiàn)象。二是資產(chǎn)收益使用管理缺乏剛性約束。部分事業(yè)單位將資產(chǎn)收益用于彌補(bǔ)公積金和醫(yī)療費(fèi)不足、發(fā)放職工福利、超標(biāo)準(zhǔn)購置資產(chǎn)等，或是不按申請用途使用財政專戶的資產(chǎn)收益，資產(chǎn)收益使用管理規(guī)定難以執(zhí)行到位，缺乏剛性約束。

4.事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化水平不高

資產(chǎn)管理信息化建設(shè)為規(guī)范國有資產(chǎn)管理、實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，但事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化水平仍有待進(jìn)一步提高。一是資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)不適應(yīng)管理需要。有些事業(yè)單位資產(chǎn)登記不及時、信息不準(zhǔn)確，甚至個別單位還存在第二年補(bǔ)做以前年度固定資產(chǎn)的現(xiàn)象，對資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)維護(hù)不及時。特別是部分高校和醫(yī)院，其根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn)和管理需求，委托研究開發(fā)了其他資產(chǎn)系統(tǒng)，兩個系統(tǒng)并行使用，但兩個系統(tǒng)未做對接，形成信息孤島，每年向財政部門報送資產(chǎn)報表時數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。二是資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)運(yùn)用面不夠?qū)?。大部分事業(yè)單位目前僅使用了登記管理功能，資產(chǎn)出租出借、處置和收益上繳等，未按要求通過資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)逐級上報，尚未實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)動態(tài)化管理。少數(shù)事業(yè)單位對已經(jīng)處置的資產(chǎn)，在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)未做處置登記操作，造成資產(chǎn)賬與實(shí)物賬不相符。

（責(zé)任編輯：蘭卡）