城郊農(nóng)村全域城市化的困境與出路
——以宜昌市為例

◆胡學(xué)紅

全域城市化是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然結(jié)果。在建設(shè)宜昌現(xiàn)代化特大城市進(jìn)程中，城郊農(nóng)村的城市化是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。2013年以來(lái)，按照中央、省、市的安排和部署，宜昌市在加快建設(shè)現(xiàn)代化特大城市的進(jìn)程中，堅(jiān)持把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為總體戰(zhàn)略的重要載體和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，全域規(guī)劃和試點(diǎn)示范“兩手抓”，推進(jìn)了宜昌市全域城市化的進(jìn)程。

一、推進(jìn)全域城市化的實(shí)踐

全域城市化不是“全部城市化”，而是“城市化”的內(nèi)涵和外延的豐富與拓展。對(duì)宜昌市而言，就是以現(xiàn)代化特大城市建設(shè)為龍頭，按照城市功能和要求進(jìn)行整體布局、整體規(guī)劃，形成若干功能區(qū)，通過(guò)功能區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群崛起和城市發(fā)展的良性互動(dòng)，帶動(dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)本地區(qū)城市化水平。宜昌市在推進(jìn)全域城市化進(jìn)程中，堅(jiān)持做了三方面的工作。一是全域統(tǒng)籌、有序推進(jìn)。編制完成了《宜昌市全域規(guī)劃》，通過(guò)全域規(guī)劃來(lái)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等規(guī)劃。二是產(chǎn)業(yè)支撐、人城共融。以培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，以完善城鎮(zhèn)功能為核心，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)民就近就地就業(yè)和市民化創(chuàng)造條件。三是改革創(chuàng)新、激發(fā)活力。統(tǒng)籌開(kāi)展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、“四化同步”試點(diǎn)工作，改革工作流程，創(chuàng)新工作機(jī)制，簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)各方活力，提高工作效率。通過(guò)這些工作，宜昌市走上了一條具有宜昌特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路。

二、城郊農(nóng)村全域城市化的困境

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然嚴(yán)重。西陵、伍家崗、點(diǎn)軍、猇亭四區(qū)城鎮(zhèn)和所轄的農(nóng)村區(qū)域在就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會(huì)保障制度等方面還存在較大差異，城鄉(xiāng)公共設(shè)施、公共服務(wù)和生活水平差距依然較大。

(二)城郊農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。西陵區(qū)、伍家崗區(qū)借助其獨(dú)特的地理位置、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的交通條件以及強(qiáng)有力的政策支持，城區(qū)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，已逐步成為服務(wù)業(yè)最為主要的空間載體。點(diǎn)軍、猇亭在新區(qū)建設(shè)和工業(yè)園建設(shè)帶動(dòng)下，現(xiàn)代商貿(mào)流通業(yè)、文化創(chuàng)新業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，質(zhì)量和效益不斷提高。而相比之下，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以原有的農(nóng)業(yè)、村辦企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、普通工業(yè)為主，特別是點(diǎn)軍區(qū)基本以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)涉及相對(duì)較少且發(fā)展緩慢。

(三)城郊農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較差。伍家、點(diǎn)軍在宜昌新區(qū)建設(shè)的推動(dòng)下，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在逐步加大，道路、交通、綠化等配套設(shè)施在不斷改善。但是，由于以前城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，對(duì)城郊農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入少、標(biāo)準(zhǔn)低，歷史欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施承載力與實(shí)際承載量極不相稱。一些新建小區(qū)，商業(yè)、學(xué)校、公交等配套設(shè)施嚴(yán)重不足，直接影響了區(qū)域開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善。同時(shí)，由于城郊農(nóng)村的綠化沒(méi)有納入城市管理，缺少管理和養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致一些地區(qū)綠化較差、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難度極大，如不及時(shí)養(yǎng)護(hù)和改善，將直接影響全市生態(tài)文明建設(shè)。

三、積極推進(jìn)城郊農(nóng)村的全域城市化

(一)改革創(chuàng)新，努力破解“城鄉(xiāng)二元墻”。一是探索農(nóng)村土地相關(guān)改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作。繼續(xù)按照市委、市政府的《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐的意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》等文件精神，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和公共服務(wù)“四個(gè)一體化”。二是深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革。深化行政審批制度改革，清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化壓縮辦理程序，實(shí)現(xiàn)“一表申報(bào)、一口受理、一窗發(fā)證”;推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)分配編制資源，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位分類改革;加快投資準(zhǔn)入制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索由前置審批向備案管理轉(zhuǎn)變，由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管;加快社會(huì)征信體系建設(shè)，加快整合公安、工商、銀行、稅務(wù)等部門關(guān)于法人、自然人的信用資源，盡快建成公共信用信息平臺(tái)。三是創(chuàng)新財(cái)稅金融工作。深化財(cái)政改革，嚴(yán)格貫徹落實(shí)新預(yù)算法，盤活存量資金，提高資金使用效率;加強(qiáng)收支征管，加快培育納稅主體，積極爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)上下游、關(guān)聯(lián)企業(yè)及總部經(jīng)濟(jì)稅源，拓展增收渠道;加強(qiáng)重點(diǎn)稅源動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu);繼續(xù)盤活土地存量，推進(jìn)存量資產(chǎn)變現(xiàn)，實(shí)施土地儲(chǔ)備貸款，大力探索PPP融資模式，進(jìn)一步加強(qiáng)銀政企合作，多渠道籌集開(kāi)發(fā)建設(shè)資金。四是推進(jìn)點(diǎn)軍城郊區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開(kāi)發(fā)綜合實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)。探索通過(guò)盤活土地資源，吸納社會(huì)資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的方式進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，調(diào)動(dòng)地方政府和社會(huì)各方的積極性，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

(二)規(guī)劃引領(lǐng)，有序推進(jìn)城市建設(shè)。一是進(jìn)一步完善編制規(guī)劃。在宜昌現(xiàn)代化特大城市的總體規(guī)劃指引下，進(jìn)一步突出市級(jí)全域規(guī)劃的指導(dǎo)控制與實(shí)施，推進(jìn)西陵、伍家崗、點(diǎn)軍、猇亭四區(qū)進(jìn)一步編制完善全域規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、資源稟賦、發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)等因素，以更加精確有效的引導(dǎo)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。二是加快推進(jìn)城中村改造。通過(guò)外遷或建立新型農(nóng)村社區(qū)的方式，引導(dǎo)人口沿道路沿線適度集中，形成中心社區(qū)。積極探索實(shí)施城中村、園中村改造和股份制改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。三是全面加強(qiáng)城市建設(shè)。大力實(shí)施城市骨架拓展工程，推進(jìn)廟嘴大橋和伍家崗大橋等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，著力構(gòu)建“三橋四縱五橫”城市骨干路網(wǎng)。加快推進(jìn)點(diǎn)軍區(qū)的江南大道、五龍大道、點(diǎn)軍大道、江城大道、五龍三路、江南二路建設(shè);推進(jìn)伍家崗區(qū)東山大道BRT、花溪路、沿河路等多條道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);推進(jìn)猇亭區(qū)峽州大道、張家灣路等道路建設(shè)，持續(xù)完善相關(guān)配套設(shè)施，盡早實(shí)現(xiàn)與主城區(qū)的有機(jī)銜接。四是著力提升城市管理水平。進(jìn)一步完善“大城管”格局，提升城市數(shù)字化、網(wǎng)格化、精細(xì)化管理水平。創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，加強(qiáng)法律援助工作，妥善解決群眾合理訴求。深入實(shí)施鄉(xiāng)村綠化美化行動(dòng)，積極創(chuàng)建森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)和綠色示范鄉(xiāng)村。積極鞏固全國(guó)文明城市創(chuàng)建成果，加大精神文明建設(shè)力度，努力營(yíng)造文明和諧的城市軟環(huán)境，全面提升城市品位。

(三)產(chǎn)業(yè)先行，積極培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。一是著力推動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展。加快推進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)的提檔升級(jí)，支持宜化、興發(fā)集團(tuán)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。支持科技型企業(yè)壯大實(shí)力、形成規(guī)模，支持中小企業(yè)提升科技含量，提高產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。二是全力推動(dòng)服務(wù)業(yè)高端發(fā)展。積極擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重，增強(qiáng)服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力，大力推進(jìn)物流業(yè)、文化旅游業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等等快速發(fā)展。推動(dòng)科技服務(wù)、電子商務(wù)等新型業(yè)態(tài)加快發(fā)展，支持健康服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是強(qiáng)力推動(dòng)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展。積極推進(jìn)點(diǎn)軍、猇亭發(fā)展觀光、休閑農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源向三產(chǎn)資源轉(zhuǎn)變。大力提升蔬菜、水果、茶葉等傳統(tǒng)種植業(yè)，大力發(fā)展花卉苗木和休閑觀光旅游，推進(jìn)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)由試點(diǎn)向示范跨越。

(四)民生為本，不斷均衡公共服務(wù)。一是圍繞“小需求不出社區(qū)、大需求不遠(yuǎn)離社區(qū)、緊急需求不出家門”的目標(biāo)，全面加快政務(wù)、生活、衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)公益和治安安全等便民服務(wù)圈建設(shè)。二是以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，推進(jìn)公共財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)均衡發(fā)展。推進(jìn)教育改革創(chuàng)新，提高教育教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。大力發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，夯實(shí)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)。實(shí)施文化惠民工程，完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。三是完善社會(huì)保障制度，加快城郊農(nóng)民市民化進(jìn)程，真正讓他們進(jìn)可融入城市、退無(wú)后顧之憂。加大就業(yè)困難人員的就業(yè)援助力度，努力拓寬就業(yè)范圍和規(guī)模;大力推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳，繼續(xù)鞏固城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋成果。四是支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，做好婦女兒童、老齡、殘疾人工作，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。