全面清查摸底提高政府資產(chǎn)管理水平

2016年2月24日,湖北省人民政府對全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告試點工作進行了全面部署。這對于完善現(xiàn)代財政管理制度,促進資產(chǎn)管理法制化具有十分重要的意義。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革勢在必行

即將開展的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告試點工作,是經(jīng)濟社會發(fā)展和財政改革的客觀要求,可從五方面來認識。

一是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律地位的要求。黨的十八大報告和十八屆三中全會明確提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”、“建立現(xiàn)代財政制度”,為財政改革特別是資產(chǎn)管理改革指明了方向。中央《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》,給資產(chǎn)管理工作提出了一系列原則和要求。期間,中央很多政策性文件也對資產(chǎn)管理作出規(guī)定。2014年8月,全國人大頒布了新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》,有多處對行政事業(yè)資產(chǎn)管理提出了明確的法律規(guī)定。2015年初,湖北省人大常委會頒布了《湖北省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督管理條例》,這是全國第一部行政事業(yè)單位管理的地方性法規(guī)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作,從黨的政治性文件、政策性文件到法律文件,用了不到3年的時間,確立了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的法律地位,這是一種質(zhì)的飛躍,是我們依法行政、依法治國的重要保障。有了這些文件規(guī)定,特別是法律條文對我們行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理作出具體規(guī)定,為我們在資產(chǎn)管理工作中用法治思維、法治方式來解決問題提供了堅實的基礎(chǔ)。

二是加強國家治理的要求。國家治理包括經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、生態(tài)治理、國防治理和黨的治理。十八屆三中全會有一個很明確的表述,“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！睆娬{(diào)了財政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用。作為重要支柱,財政治理本身如果不能做到科學化、精細化、現(xiàn)代化的話,那么,就不可能支撐國家治理整棟“大廈”。具體到我們行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理這個領(lǐng)域,目前主要存在“五不問題”,即家底不清、賬實不符、管理不嚴、配置不優(yōu)、處置不當。國有資產(chǎn)流失、違反財經(jīng)紀律的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些必須引起我們的高度重視,要加強管理,堵塞漏洞。

三是經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入趨勢性變化的要求。財政部部長樓繼偉總結(jié)了財政六大趨勢性變化,財政收入的趨勢性變化即其中之一。隨著我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長階段,財政收入相應(yīng)進入均衡增長階段,財政收入不可能像以前那樣平均達到25%以上的增長,那種年代對我們來講已經(jīng)一去不復(fù)返了。現(xiàn)在和未來相當長一段時間,財政收入會呈現(xiàn)均衡增長的態(tài)勢。一方面,改革的任務(wù)十分繁重,財政為改革付出成本的領(lǐng)域和范圍越來越寬廣;但另一方面,財政收入的來源有限,怎么辦?這就要求我們必須立足于存量改革,做到開源節(jié)流,才能為各項改革和經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供財力保障。

四是加強地方性政府債務(wù)管理的要求。我們現(xiàn)在衡量政府債務(wù)等財務(wù)狀況,主要依靠現(xiàn)金流量指標,缺少資產(chǎn)存量指標。只有同時用現(xiàn)金流量和資產(chǎn)存量指標,才能更真實地衡量政府財務(wù)狀況,更準確地預(yù)測政府債務(wù)風險的大小和政府償還債務(wù)能力的高低。政府資產(chǎn)存量信息的缺失,導(dǎo)致我們對政府債務(wù)風險還不能做到比較精準的預(yù)測。政府債務(wù)管理對我們政府資產(chǎn)管理提出了很迫切、很現(xiàn)實的要求。

五是進一步深化財政改革的要求。財政改革面臨著三大任務(wù),第一是改革稅制,建立現(xiàn)代稅制制度;第二是改革預(yù)算,建立現(xiàn)代預(yù)算制度;第三,理順政府間的財政關(guān)系,建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。其中,預(yù)算體制改革的內(nèi)容明確指向資產(chǎn)管理的改革,提出要將行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合,這是盤活存量的要求,也是預(yù)算科學化、精細化管理的要求。此外,政府會計制度改革,完善政府財務(wù)綜合報告制度,這些都對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提出了相應(yīng)的要求。

從以上五點來講,行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理已經(jīng)到了非改革不可的時候。國務(wù)院、財政部、省委、省政府在新年伊始聚焦這兩項工作,領(lǐng)導(dǎo)親自動員、布置這兩項工作,也說明了其迫切性、緊迫性。

二、完善現(xiàn)代財政管理制度促資產(chǎn)管理法制化

這次資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告試點,要圍繞以下目標開展工作。

一是摸家底。要全面、真實、完整地摸清政府資產(chǎn)的總量、結(jié)構(gòu)、分布和使用狀況,完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫,為進一步加強政府資產(chǎn)管理奠定基礎(chǔ)。

二是清賬務(wù)。通過資產(chǎn)清查,徹底解決賬外資產(chǎn)、盤虧盤盈、賬務(wù)不清、賬實不符等問題,做到核算規(guī)范,賬證相符,賬實相符,賬賬相符。

三是盤存量。對清查中發(fā)現(xiàn)的長期閑置、低效運轉(zhuǎn)資產(chǎn),各部門各地區(qū)要積極組織調(diào)劑利用,跨部門的資產(chǎn)調(diào)劑由各級財政部門擬提方案報本級政府審批后實施,提高存量資產(chǎn)使用效率。

四是查問題。對國有資產(chǎn)各種違法違規(guī)行為,依法依規(guī)進行查處,嚴肅財經(jīng)紀律。

五是堵漏洞。根據(jù)資產(chǎn)管理存在的問題,建立健全管理制度和工作機制,防止前清后亂,堵塞管理漏洞。

六是建機制。從長遠看,研究解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理三張皮問題,促進資產(chǎn)管理與政府債務(wù)風險防控加強銜接,進一步理順資產(chǎn)管理體制,完善現(xiàn)代財政管理制度,促進資產(chǎn)管理法制化進程。

三、政府資產(chǎn)報告試點是一項探索性的新工作

這次清查工作包括兩部分內(nèi)容:一是全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查,這是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的;二是全省政府資產(chǎn)報告試點工作,目前中央選取了湖北等8個地區(qū)以及交通部等8個部委開展試點。

資產(chǎn)清查工作,主要內(nèi)容包括單位基本情況清理、賬務(wù)清理、財產(chǎn)清查、資產(chǎn)核實和完善制度等五方面內(nèi)容。單位基本情況清理是對納入資產(chǎn)清查范圍的單位編制、人員等基本情況進行清理,為做好資產(chǎn)清查工作奠定基礎(chǔ);賬務(wù)清理是對行政事業(yè)單位各種銀行賬戶、會計核算科目、庫存現(xiàn)金、有價證券等賬務(wù)進行全面核對和清理,確保單位賬務(wù)的完整、準確和真實;財產(chǎn)清查是對行政事業(yè)單位各項資產(chǎn)進行全面清理、核對和查實;資產(chǎn)核實是單位對清查出的各種資產(chǎn)盤盈、損失和資金掛賬,按照資產(chǎn)清查要求進行分類,提出相關(guān)處理建議并按程序批報;完善制度是各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上,針對資產(chǎn)清查工作中暴露出來的資產(chǎn)及財務(wù)管理等方面的問題,依據(jù)相關(guān)政策法規(guī),建立健全各項管理制度和工作機制。以上五方面工作相互促進、相互關(guān)聯(lián)?；厩闆r清理和賬務(wù)清理是基礎(chǔ),財產(chǎn)清查和資產(chǎn)核實是重點,完善制度是保障。

政府資產(chǎn)報告試點是一項探索性的新工作。長期以來,公路、水利設(shè)施、市政設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施,土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源資產(chǎn),糧食、油料等政府儲備物資,一直由不同的部門管理,沒有納入預(yù)算會計核算,管理方式也不統(tǒng)一,因此無法全面準確地反映這部分資產(chǎn)情況。實際上,這部分資產(chǎn)是政府資產(chǎn)的組成部分,其中不少是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),必須摸清底數(shù),加強管理。近年來,財政部門啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作,要求將這部分資產(chǎn)納入報告范圍,但由于各職能部門不直接參與試編工作,資產(chǎn)數(shù)據(jù)的準確性、完整性和有效性無法得到有效保障。政府資產(chǎn)報告試點將這部分資產(chǎn)以“政府經(jīng)管資產(chǎn)”的名稱納入報告范圍,經(jīng)管資產(chǎn)即“政府及其部門經(jīng)手管理的資產(chǎn)”,這個定義就把經(jīng)管資產(chǎn)和部門單位占用和使用的資產(chǎn)區(qū)別開來了。同時,明確要求由相關(guān)職能部門直接填報經(jīng)管資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù),并對真實性負責,這是具有開創(chuàng)性的改革舉措。由于這項工作是第一年試點,今年主要工作任務(wù),一是把經(jīng)管資產(chǎn)的實物量統(tǒng)計清楚,確保真實準確;二是盡可能科學合理地反映經(jīng)管資產(chǎn)的價值量。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告試點工作的共同點,在于主要目的都是摸清政府資產(chǎn)的“家底”,但兩者側(cè)重的內(nèi)容和工作目標存在一定差異。

從資產(chǎn)清查看,要突出“全面”。全省電視電話會議提出“三個全面”,即單位清查要全面,一個單位都不能遺漏;資產(chǎn)清查要全面,一分錢的資產(chǎn)都不能流失;處理問題要全面,一個后遺癥都不能留下。各部門各地區(qū)要按照上述要求,對行政事業(yè)單位基本情況、財務(wù)情況、資產(chǎn)情況等進行全面清理和核查,重點放在出租出借、在建工程、無形資產(chǎn)、對外投資、資產(chǎn)收益、資金掛賬等資產(chǎn)管理和賬務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)上,真實、完整地反映單位的資產(chǎn)和財務(wù)狀況,進一步加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。此外,按照財政部的規(guī)定,這次資產(chǎn)清查范圍不包括行政單位附屬的未脫鉤經(jīng)濟實體、實行企業(yè)化管理并執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的事業(yè)單位和事業(yè)單位興辦企業(yè)。為進一步完善機制、規(guī)范管理,我省將在完成資產(chǎn)清查的“規(guī)定動作”之后,適時啟動對行政單位后勤服務(wù)單位、未脫鉤經(jīng)濟實體以及事業(yè)單位興辦企業(yè)的資產(chǎn)專項核查,確?！叭齻€全面”落實到位。

從政府資產(chǎn)報告試點看,要突出“探索”。政府資產(chǎn)報告首次將經(jīng)管資產(chǎn)納入報告范圍。根據(jù)現(xiàn)行的管理制度,絕大部分經(jīng)管資產(chǎn)不需要進行會計核算,因此行政事業(yè)單位的經(jīng)管資產(chǎn)基本只有業(yè)務(wù)部門的實物量指標,而沒有財務(wù)部門的價值量指標。部分公路、水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施,由于建成年代久遠,相關(guān)歷史資料已經(jīng)無法取得,因而難以進行價值的計量;森林、河流等自然資源資產(chǎn),由于收益的外部性和公共性,難以準確評估價值。針對上述工作難點,在政府資產(chǎn)報告試點過程中,財政部門和相關(guān)職能部門要結(jié)合各類經(jīng)管資產(chǎn)的特點,在摸準實物量的基礎(chǔ)上,先行先試,大膽探索,研究創(chuàng)新資產(chǎn)的價值計量方式和會計核算辦法,盡可能科學準確地反映資產(chǎn)價值,并促進會計核算和資產(chǎn)評估方法取得突破。

四、牢固樹立全省“一盤棋”的思想

在推進資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告試點工作中,各部門的職責主要是:一是各級財政部門要承擔牽頭組織職責。主要包括:制定相關(guān)制度和方案、進行動員和培訓(xùn)、審核資產(chǎn)清查報告和政府資產(chǎn)報告、審批資產(chǎn)核實事項、組織中介機構(gòu)參加相關(guān)工作、對本級預(yù)算單位和下級財政部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等。二是各部門和單位要承擔主體責任。主要包括:制定本單位具體實施方案、組織實施資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報告的填報、審核下級預(yù)算單位資產(chǎn)清查報告和政府資產(chǎn)報告、向相關(guān)部門提出資產(chǎn)核實申請、根據(jù)資產(chǎn)清查結(jié)果和資產(chǎn)核實批復(fù)文件進行賬務(wù)調(diào)整和信息系統(tǒng)錄入、組織中介機構(gòu)參加相關(guān)工作等。各級政府融資平臺要切實做好經(jīng)手管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源資產(chǎn)等清查工作。部門和單位的法定代表人要對清查結(jié)果簽署承諾書,對資產(chǎn)信息的真實性、完整性、合法性負責,這是省政府在財政部和省財政廳規(guī)定之外專門提出的要求。三是相關(guān)職能部門要承擔監(jiān)管責任。國資、住建、國土、交通、人社等相關(guān)職能部門以及審計、監(jiān)察等綜合監(jiān)管部門,要根據(jù)職能范圍,做好數(shù)據(jù)提供、質(zhì)量把關(guān)、權(quán)屬認定、糾紛處置、業(yè)務(wù)監(jiān)管等方面工作,形成工作合力。根據(jù)省政府的要求,各級財政部門、預(yù)算單位和相關(guān)監(jiān)管部門要各司其職,各負其責,共同推進這兩項工作。

根據(jù)省委、省政府的要求,各地區(qū)、各部門必須要抓好以下三方面工作,確保圓滿完成工作任務(wù)。

一要加強領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要按照財政部、省政府的統(tǒng)一要求,牢固樹立全省“一盤棋”的思想,抓緊制定工作方案,及時研究解決問題,特別是各級政府和各部門的分管負責同志要搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào),把握工作進度,確保高標準、高質(zhì)量完成各項工作任務(wù)。

二要精心組織。財政部門和各主管部門要在內(nèi)部成立工作專班,由部門主要領(lǐng)導(dǎo)總負責,分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責,資產(chǎn)、財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、后勤等相關(guān)部門參加,明確職責分工,共同開展工作;財政部門和各主管部門要加強對下級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和交流,做到全省上下一盤棋;各級財政部門要牽頭建立聯(lián)合審核機制,與相關(guān)部門一起密切協(xié)作,分口把關(guān),確保數(shù)據(jù)真實準確。

三要強化紀律。“動員千遍,不如問責一次”。省政府將對這項工作適時開展督促檢查,進一步強化紀律約束。在資產(chǎn)清查過程中,對發(fā)現(xiàn)違反有關(guān)財經(jīng)紀律的單位和個人,發(fā)現(xiàn)一起查處一起,并通報曝光;對無視紀律規(guī)定,蓄意隱瞞資產(chǎn)、突擊改變資產(chǎn)現(xiàn)狀、擅自處置資產(chǎn)等行為,要依法依規(guī)嚴肅查處,并追究主要負責人的責任。各部門在采取政府購買服務(wù)方式選聘中介機構(gòu)時,要嚴格執(zhí)行公開透明的政府采購程序,做好廉政風險防控。