人民幣國際化的法律保障機制

張 西 峰

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

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·“一帶一路”戰(zhàn)略研究·

人民幣國際化的法律保障機制

張 西 峰

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

作為與國家命運相聯(lián)系的重大課題，人民幣國際化戰(zhàn)略的實施能為中國帶來重大利益，但與此同時，人民幣國際化也存在一系列風險。因此，要在全球范圍內構建人民幣業(yè)務經營權，實施人民幣業(yè)務監(jiān)管權，增強人民銀行的獨立性，完善人民幣發(fā)行制度，為人民幣國際化提供法律保障機制。

人民幣國際化；法律保障機制；經營權；監(jiān)管權；人民幣發(fā)行制度；“一帶一路”

“一帶一路”和人民幣國際化是中國在21世紀提出的兩個舉世矚目的重要戰(zhàn)略。政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通和民心相通是“一帶一路”建設的核心目標，而基礎設施建設、資源合作、貿易、投資等具體的區(qū)域經濟合作內容又都離不開貨幣，“一帶一路”“五通”目標的實現(xiàn)與人民幣國際化道路相互促進、相輔相成?！耙粠б宦贰蓖度谫Y活動使用人民幣有助于推動人民幣成長為成熟的國際貨幣，由人民幣作為區(qū)域貿易和投資的計價貨幣也有利于區(qū)域內的資金融通，可以促進區(qū)域貿易和經濟的一體化[1]。鑒于中國是“一帶一路”戰(zhàn)略中金融支持的組織者、資金的重要提供者，所以人民幣毫無疑問應該成為基礎設施融資的關鍵貨幣。

“我國要走向世界舞臺的中心，人民幣必然要經受國際化的洗禮。貨幣的國際化是一國綜合實力在貨幣形態(tài)上的反映?！盵2]進入21世紀，全世界都在關注人民幣。盡管人民幣國際化的道路充滿風險，但中國必然要開展跨境人民幣業(yè)務，推進人民幣國際化戰(zhàn)略，使人民幣的國際地位與經濟規(guī)模相適應，從而在國際經濟活動中更好地維護人民幣所能帶來的國家經濟利益、政治利益和居民財產利益。

作為與國家命運相聯(lián)系的重大課題，人民幣國際化必將對中國宏觀調控方式、資本市場開放程度、資本項目可兌換性推進、匯率利率市場化提速、金融監(jiān)管理念變革、金融強國建設、國際貨幣體系完善、全球金融平衡發(fā)展等產生深遠影響。本文在分析人民幣國際化現(xiàn)狀和風險的基礎上，重點探討人民幣國際化的法律保障機制。

一、人民幣國際化的現(xiàn)狀

人民幣國際化戰(zhàn)略的推進，以2009年《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》的頒布實施為標志。此后，有關部門先后出臺了《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》《關于擴大跨境貿易人民幣結算試點有關問題的通知》《跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)管理暫行辦法》《境外直接投資人民幣結算試點管理辦法》《關于明確跨境人民幣業(yè)務相關問題的通知》《關于擴大跨境貿易人民幣結算地區(qū)的通知》《外商直接投資人民幣結算業(yè)務管理辦法》《境外機構人民幣銀行結算賬戶管理辦法》《關于境外人民幣清算行等三類機構運用人民幣投資銀行間債券市場試點有關事宜的通知》《基金管理公司、證券公司人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點辦法》《人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點辦法》《關于境外投資者投資境內金融機構人民幣結算有關事項的通知》等規(guī)范性文件。

自推進人民幣國際化戰(zhàn)略以來，中國已初步建立了以市場需求為導向，豐富多樣、便利通暢的人民幣跨境循環(huán)使用渠道，境外人民幣存量已具有一定規(guī)模。中國人民銀行公開發(fā)布的《人民幣國際化報告》(2015年)顯示，據(jù)環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(SWIFT)統(tǒng)計，2014年12月，人民幣成為全球第二大貿易融資貨幣、第五大支付貨幣、第六大外匯交易貨幣。根據(jù)中國人民銀行的公開數(shù)據(jù)，2015年上半年，以人民幣進行結算的跨境貨物貿易、服務貿易及其他經常項目、對外直接投資、外商直接投資分別發(fā)生3萬億元、3 711億元、1 670億元、4 866億元。截至2016年6月，中國人民銀行已與35個中央銀行或貨幣當局簽訂了雙邊本幣互換協(xié)議，總金額達33 257億元人民幣；截至2015年9月29日，已在境外設立人民幣清算行20家；截至2015年4月，不含主權財富基金和其他國家央行，進入中國債市的外國投資機構總數(shù)達152家；截至2016年6月，人民幣合格境外機構投資(RQFII)額度總計14 600億元。人民幣在跨境貿易結算、對外直接投資、外商直接投資、對外項目貸款、證券市場投資等業(yè)務中得到越來越廣泛的使用，跨境人民幣業(yè)務粗具規(guī)模。

從宏觀層面看，推進人民幣國際化戰(zhàn)略能夠促進我國國際貿易、國際投資以及國際融資的發(fā)展，推動中國金融領域的全面深化改革，提升中國在國際市場上的金融資源配置能力，有利于國際貨幣體系的改革和完善，促進國際貨幣體系走向“多元制衡”。從微觀層面看，人民幣跨境使用可以有效降低相關企業(yè)在國際貿易、國際投資以及國際融資等領域的成本及風險。具體而言，從事國際經濟活動企業(yè)的匯兌成本和資金使用成本得以降低，資金使用效率得以提高，匯率風險可以合理規(guī)避，融資渠道得以拓寬。人民幣跨境使用有助于境內企業(yè)和金融機構在更大范圍內、更高層次上實施資源的配置。

總之，人民幣國際化有利于中國企業(yè)國際競爭力的提升。目前，人民幣國際化正從跨境貿易向跨境投融資、從結算貨幣向計價貨幣、儲備貨幣等方面加速發(fā)展。人民幣于2016年10月1日加入特別提款權 (SDR)之后，即成為與美元、歐元、英鎊和日元并列的第五種SDR籃子貨幣，具備國際儲備貨幣的職能。人民幣在國際經貿活動和國際貨幣體系改革中的作用正在不斷增強。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略和人民幣國際化戰(zhàn)略的推進，厘清人民幣國際化面臨的風險，提出人民幣國際化的法律保障機制，已經成為中國當前迫在眉睫的重大課題。

二、人民幣國際化的法律風險

(一)人民幣現(xiàn)金國際化的法律風險

人民幣現(xiàn)金國際化的最大法律風險來源于主權風險。當代信用貨幣已成為以國家信用為基礎、以貨幣發(fā)行國法律為貨幣權利(力)來源的“主權貨幣”，而非傳統(tǒng)的“金屬本位制度”或“金匯兌本位制度”條件下的特殊物權財產[3]。主權信用貨幣是貨幣發(fā)行國(或國家聯(lián)盟)主權的代表，任何主權國家(或國家聯(lián)盟)均有權發(fā)行信用貨幣，并通過法律賦予其發(fā)行的信用貨幣在本貨幣區(qū)域內無限法償?shù)姆傻匚?。主權國?或國家聯(lián)盟)依據(jù)貨幣主權原則有權禁止外幣在本貨幣區(qū)域內流通。如果相關國家(或國家聯(lián)盟)通過法律明確禁止外幣在本貨幣區(qū)域內流通，人民幣現(xiàn)金在其貨幣區(qū)域內流通就處于非法狀態(tài)，將得不到任何法律保障。主權國家(或國家聯(lián)盟)亦存在默示放棄貨幣主權、不主動禁止外幣現(xiàn)金在其貨幣區(qū)域內流通的情形，比如，中國周邊許多國家默許人民幣現(xiàn)金在其境內支付和消費。但這僅構成一種事實狀態(tài)，是一種默示，無法對抗強制性法律規(guī)定，具有潛在的法律風險，不利于人民幣境外流通范圍的進一步擴大和流通量的進一步增加。

“一國或一定區(qū)域內的法定貨幣具有嚴格的法定性和地域性，一旦外幣在本貨幣區(qū)域內流通，必將在部分流通領域對本幣構成替代，本國或本地區(qū)的貨幣主權就會受到侵犯?！盵4]“在一國內，國家發(fā)行的主權貨幣可以通行無阻，這是以國家強制行使的法律約束力為保證的。而一旦出了國境，國家所賦予主權貨幣的普遍接受能力隨即消失?！盵5]因此，各國普遍享有的貨幣主權是人民幣現(xiàn)金國際化的最大法律風險。

“偽變造貨幣”是人民幣現(xiàn)金國際化的另一風險?！凹垘帕魍ǖ膹V度同出現(xiàn)假票的可能是正比例關系”[6]。法定貨幣國際化不可避免地會遭遇“偽變造”問題。隨著人民幣在境外流通的范圍不斷擴大，在境外偽變造人民幣的潛在利益將會劇增，境外的犯罪分子偽變造人民幣的犯罪動機將會增加。在極端的情形下，敵對國家和勢力還可能會出于政治等原因有組織地偽造人民幣。在國際化過程中，人民幣現(xiàn)金在境外被“偽變造”不僅會給中國造成直接的經濟損失，而且還會損傷人民幣的國際信譽和地位。人民幣現(xiàn)金在境外被“偽變造”的情形如果得不到有效遏制，必將影響居民和非居民對人民幣的信心，進而會妨礙人民幣發(fā)揮貿易結算、計價、價值儲藏等功能，危及中國金融體系，甚至導致人民幣國際化的失敗。

人民幣現(xiàn)金國際化的風險還表現(xiàn)在境外通過“地攤銀行”等非正規(guī)金融方式進行兌換或結算等。“地攤銀行”結算使得人民幣跨境流通脫離國際收支申報體系和國家金融監(jiān)管體系，導致中國人民銀行很難準確和全面地掌握現(xiàn)金結算的總量及變化。現(xiàn)金結算的方式還將助長走私、“洗錢”等非法行為，增加中國人民銀行金融監(jiān)管的難度，危害中國的金融穩(wěn)定和現(xiàn)金持有人的人身安全。此外，人民幣現(xiàn)金國際化還會產生在境外被故意毀損、圖樣在境外被非法使用等風險。

(二)人民幣財產國際化的法律風險

根據(jù)原生財產和衍生財產理論，貨幣財產是法定貨幣的轉化形式，具體表現(xiàn)為銀行存款、電子貨幣、貨幣票據(jù)和支付憑證等。存款貨幣及其衍生的各種貨幣財產是以法定貨幣為基礎、在法定貨幣基礎上衍生出來的財產權，是以法定貨幣表示的、能夠用于國際結算的各種支付證券。從本質上講，貨幣財產不是法定貨幣，而是由法定貨幣衍生出來的金融資產。與主權貨幣現(xiàn)金國際流通中面臨的法律問題不同，對于以存款貨幣為代表的貨幣財產，只要交易雙方接受，并被雙方國家法律允許，就能實現(xiàn)國際流通，就可以實現(xiàn)主權貨幣功能的國際化。人民幣財產是人民幣現(xiàn)金的衍化形式，主要表現(xiàn)為人民幣存款、人民幣電子貨幣、人民幣票據(jù)和支付憑證等。主權貨幣財產不是由國家貨幣法律直接規(guī)定的，具有相對的地域性。

人民幣財產國際化的法律風險與人民幣現(xiàn)金國際化的法律風險不盡相同。人民幣財產國際化的法律風險首先表現(xiàn)為貨幣政策失效。伴隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進，以人民幣表示的國際資本跨越國境的流動必將影響中國貨幣政策的獨立性。根據(jù)經濟學中的“三元悖論”理論，在開放經濟條件下，一個國家的貨幣制度有三個基本目標，即貨幣政策獨立性、固定匯率制、資本自由流動，而這三個目標不可能同時實現(xiàn)，一國最多只能同時實現(xiàn)兩個目標而放棄另外一個目標[7]。人民幣國際化使得資本自由流動變成現(xiàn)實，中國貨幣政策的調整會導致以人民幣表示的國際資本大規(guī)模回流或者流出，從而國家通過貨幣政策進行宏觀調控的能力將被削弱，貨幣政策的操作空間減少，效果難以保障。同時，隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進，境外主體將會大量持有人民幣財產，從而中國人民銀行在制定和實施貨幣政策時，就會受到境外持有人民幣財產的主體及其政府所施加的壓力。人民幣一旦成為國際貨幣，中國人民銀行的貨幣政策還將對相關國家的經濟發(fā)展造成直接或間接的影響，相關國家必將要求中國人民銀行在制定貨幣政策時考慮其利益。在人民幣國際化的背景下，如何靈活運用貨幣政策工具，保障國內貨幣政策的有效性，確保《中國人民銀行法》所規(guī)定的貨幣政策目標的實現(xiàn)，將是中國人民銀行所必須面對的前所未有的挑戰(zhàn)。

其次，人民幣財產國際化的法律風險還表現(xiàn)為國內金融市場的風險。在理論上，人民幣財產不被境外主體持有就不可能遭受投機沖擊。然而，伴隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進，境外主體持有的人民幣財產總量將會劇增，以人民幣財產進行的跨境投資活動和融資活動將會增加，國際金融市場與國內金融市場的聯(lián)系將更加緊密。在此條件下，國際投機者如果想惡意沖擊中國的金融市場，就會從境外籌集大量的人民幣財產，入境進行高風險投資。毫無疑問，熱錢的跨境流動容易沖擊金融業(yè)，從而造成市場泡沫。從外匯管理的角度來看，國家控制本幣財產的跨境流通與控制外幣財產跨境流通的寬嚴程度并不一樣，國內的金融市場更容易受到沖擊。而國內金融市場的穩(wěn)定與否必將影響人民幣的價值穩(wěn)定性及可預測性。如果中國金融市場不穩(wěn)定，持有人民幣的主體的信心將會受到影響，有可能在國際外匯市場上拋售人民幣，此種情形的出現(xiàn)將有可能導致人民幣國際化戰(zhàn)略的失敗。

三、人民幣國際化的法律保障措施

(一)在全球范圍內構建人民幣業(yè)務經營權

境外持有人民幣的主體，為了實現(xiàn)其貨幣財產權，最普遍的選擇是將其持有的人民幣存入當?shù)亟鹑跈C構。隨著人民幣在境外的流通與沉淀，在全球范圍內構建人民幣業(yè)務經營權，對于人民幣國際化戰(zhàn)略的推進不僅意義重大，而且具有緊迫性。只有建立廣泛的境外人民幣業(yè)務經營機構、合理確定經營范圍、形成便捷高效的結算清算網(wǎng)絡，才能為境外主體在經濟活動中以人民幣計價、結算和交易創(chuàng)造便利，才能為人民幣的可自由兌換性、普遍接受性和可償付性提供條件，才能為人民幣國際化提供法律上的保障。

就設立境外經營人民幣業(yè)務的金融機構而言，東道國內的金融機構的設立需符合東道國法律規(guī)定的設立條件，其經營人民幣業(yè)務的范圍亦由東道國依其國內法確定。經營人民幣業(yè)務的外資金融機構，母國和東道國在各自的范圍內享有設立批準權。一國境內的外資金融機構人民幣業(yè)務經營范圍取決于該國相關的法律規(guī)定。

商業(yè)銀行既是經營貨幣業(yè)務的主體，也是貨幣流通的中介。人民幣在境外存貸、流通、結算等業(yè)務的開展，需要遍布全球的商業(yè)銀行經營人民幣業(yè)務。在推進人民幣國際化戰(zhàn)略背景下，中國大型商業(yè)銀行應做出全球布局，在符合中國法律及東道國法律規(guī)定的情形下，在境外設立分支機構，形成全球的人民幣業(yè)務網(wǎng)絡和資金網(wǎng)絡。按照境外主體和中國企業(yè)“走出去”的金融需求，開展跨境人民幣業(yè)務，實施國際化經營戰(zhàn)略，在海外合理配置人民幣資本，支持中國公司企業(yè)實施國際化經營，為境外人民幣的流通提供便利。中國商業(yè)銀行在全球范圍內經營人民幣業(yè)務應成為促進人民幣在境外被用于貿易與投資等實體經濟領域的強大市場力量，從而確保人民幣財產在全球范圍內具有安全性、流動性、收益性和便利性，增強境外主體持有人民幣財產的意愿。

主權貨幣的國際化使得以該貨幣進行的存貸款、投資、商品及服務的交易主要以該貨幣發(fā)行國的商業(yè)銀行為中介。毫無疑問，一國貨幣的國際化能為本國的商業(yè)銀行創(chuàng)造出更多的業(yè)務和利潤。只有通過商業(yè)銀行等正規(guī)金融渠道為境外主體開立人民幣賬戶，辦理人民幣存款、貸款、兌換、銀行卡、匯款、代付、項目融資、信用證境外融資等業(yè)務，才能在制度上避免現(xiàn)金境外流通的主權風險，減少“地攤銀行”結算，遏制通過人民幣現(xiàn)金境外流通進行的走私、“洗錢”等非法行為。為了完善和擴大人民幣跨境支付結算系統(tǒng)，中國可與人民幣境外流通的國家以雙邊協(xié)議或多邊協(xié)議的方式建立人民幣雙邊或多邊清算體系，提升人民幣的國際競爭力，為人民幣的境外流通提供法律保障。

另外，“要使人民幣國際化健康發(fā)展，就要創(chuàng)建具有相當深度、廣度以及流動性的金融市場，以滿足市場主體對人民幣的投資和儲蓄需求?！盵8]發(fā)達的金融市場將使人民幣處于國際金融業(yè)的中心，為人民幣的國際使用提供必不可少的條件，人民幣國際化必須要有一個發(fā)達的、與世界緊密聯(lián)系的金融市場[9]。當今世界經濟高度一體化、金融化，貨幣最大的使用者是金融投資者。國際貨幣的發(fā)行國應具有足夠強大的金融市場，確保持有該貨幣財產的主體具有投資和交易的便利性。只有能夠將其持有的人民幣財產不受限制地投資到相關的市場，實現(xiàn)貨幣財產權，境外主體才愿意持有人民幣財產。因此，中國應該從法律制度層面進一步提升金融市場的廣度、深度和開放度，積極構建、完善金融市場，增強金融市場的活力，提升金融運作效率。具體措施方面，可增加人民幣合格境外機構投資(RQFII)額度與投資范圍，降低境外機構投資者進入中國金融市場的準入門檻，擴大境外主體人民幣直接投資領域，完善境外發(fā)行人民幣債券法律制度，完善境外人民幣貸款制度，完善境內企業(yè)到境外發(fā)行以人民幣計價的股票制度，提升我國國債市場的國際化程度，建設境外人民幣市場。同時，還應從法律制度層面逐步放開資本項目，提升人民幣的可自由兌換性。

從長遠來看，應及時整合與人民幣國際化有關的政策法規(guī)，使部門規(guī)章性的規(guī)范性文件上升到法律層面。要為跨境人民幣支付清算制定專門的法律，明確各方主體的權利與義務，為全球范圍內的人民幣業(yè)務經營權提供法律保障。

(二)在全球范圍內實施人民幣業(yè)務監(jiān)管權

保證中國的金融安全，是推進人民幣國際化戰(zhàn)略的重中之重。如果沒有良好的法律制度保障，無論是出于套利還是出于投機所導致的人民幣大規(guī)模跨境無序流通必然對中國金融系統(tǒng)安全構成重大威脅。

境外人民幣市場規(guī)模的擴大，客觀上要求傳統(tǒng)的局限于國內市場的人民幣監(jiān)測體系能夠進一步延伸到境外市場。因此，中國應建立全方位的人民幣跨境流動監(jiān)測體系，加強對全球范圍內人民幣流通情況的統(tǒng)計監(jiān)測。中國人民銀行應會同邊境海關和邊境檢查等部門做好監(jiān)測統(tǒng)計工作，準確掌握人民幣跨境流動的規(guī)模、流動方向、兌換數(shù)量以及境外沉淀量，防范人民幣大規(guī)模跨境無序流通可能造成的金融風險。構建有效的金融監(jiān)管體系的一個重要目的就是對擾亂金融秩序的大規(guī)模資本進入、特別是熱錢的跨境流動進行監(jiān)控，及時防范由于資本大規(guī)模流入所誘發(fā)的高風險投資等行為，及時阻止泡沫的產生。同時，也要警惕和監(jiān)控熱錢外逃，防范大規(guī)模資本流向的突然逆轉，從而防止泡沫突然破裂對整個金融體系乃至宏觀經濟造成災難性沖擊。

人民幣國際化意味著中國商業(yè)銀行的國際化業(yè)務將不斷擴展，以屬人管轄權為依據(jù)，中國人民銀行可以要求中國商業(yè)銀行提供其境外分支機構業(yè)務活動與經營管理情況的詳細資料，通過并表監(jiān)管，掌握人民幣境外流通情況。這符合巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對跨國銀行及其海外機構由母國實行并表監(jiān)管的要求。然而，受屬地主義原則限制，中國事實上不可能對境外人民幣流通實施嚴格監(jiān)管。通過對中國商業(yè)銀行境外分支機構流通的人民幣實行并表監(jiān)管的成效取決于人民幣境外流通國(或地區(qū))監(jiān)管的有效性。在此條件下，唯一可行的辦法是中國人民銀行同人民幣境外流通國(或地區(qū))貨幣監(jiān)管當局合作，委托其代為監(jiān)督管理；境外經營人民幣業(yè)務的商業(yè)銀行，按照東道國法律監(jiān)管要求及通常規(guī)則開展人民幣業(yè)務。境外流通國(或地區(qū))對人民幣在其境內流通有效監(jiān)管的途徑之一是實施人民幣賬戶監(jiān)管。人民幣國際化將推動金融機構的國際化業(yè)務不斷擴張，國內金融市場和國際市場的互動和聯(lián)系也會不斷增強，中國與人民幣境外流通國(或地區(qū))的監(jiān)管當局應該進行協(xié)作，相互配合，合理分配監(jiān)管責任，在各自的職責范圍內對人民幣的國際流通實施有效監(jiān)管。

發(fā)行貨幣是一國的主權，不受他國的干涉，因此，其他國家不能偽造該國的貨幣，對此存在國際習慣法[10]。國際法已確立了這一原則：預防和懲處偽造外國貨幣的犯罪行為是每個國家的責任[11]。美國最高法院在判決中指出，國際法要求每一國家的政府“合理謹慎”(due diligence)地防止在本國領域內針對別國或其人民的不法行為。因此，一國有義務懲治其管轄范圍內偽造別國貨幣的行為。*US v. Arjona (1887) 120 US 479, 483. See also US v. Grosh (1965) 342 F 2d 141 or 35 Int LR 65.貨幣發(fā)行國通常規(guī)定任何社會主體不得偽造和變造其貨幣，不得出售、購買、運輸、持有和使用“偽變造”的貨幣，不得故意毀損或損傷法定貨幣，不得非法使用法定貨幣圖樣。縱觀各國刑法史，在外國貨幣的刑事保護方面經歷了一個由國家主義向世界主義的發(fā)展過程，越來越多的國家轉而強調對外國貨幣的一體保護，對于罪名和法定刑規(guī)定也不再區(qū)分[12]?！吨浦关泿艂卧靽H公約》(the Convention for the Suppression of Counterfeiting Currency)規(guī)定偽造貨幣是國際犯罪的一種。如果一國法定貨幣在境外出現(xiàn)被“偽變造”的情形，管轄權的行使具體來講有五種情形：境外主體在境外實施偽變造本幣的行為，其結果影響了本國的重大利益，依保護管轄原則，貨幣發(fā)行國享有管轄權；由于偽變造貨幣行為是各國公認的犯罪行為，境外主體在貨幣發(fā)行國境外實施的偽變造本幣的行為，無論該犯罪行為的結果發(fā)生在何處，偽變造行為地國依屬地管轄原則都擁有管轄權；境外主體在貨幣發(fā)行國境外實施偽變造本幣的行為，該犯罪行為的結果發(fā)生于另一國或該犯罪行為完成于另一國，則偽變造結果地國依屬地管轄原則擁有管轄權；偽變造他國法定貨幣的屬人國，依屬人管轄原則擁有管轄權；《制止貨幣偽造國際公約》成員國，依普遍管轄原則，對偽變造貨幣的行為享有管轄權。對于在境外發(fā)生的偽變造人民幣的犯罪行為，中國可針對不同情形，采取不同對策。

(三)增強人民銀行的獨立性，完善貨幣發(fā)行制度

貨幣作為承載著信用關系的紐結(nexus)，體現(xiàn)著人們在市場交易和社會交往中的平等地位與互利關系。但只有價值穩(wěn)定的貨幣才能發(fā)揮此等功能，如果貨幣價值大起大落、劇烈變動，市場交易主體就難以做出穩(wěn)定的交易預期，交易秩序將會變得紊亂，財產保護也會落空。因此，幣值穩(wěn)定是人們認可貨幣的基礎，是貨幣的質的規(guī)定性[13]。一種貨幣要成為國際貨幣，應具備良好的品質。金屬本位時代“劣幣驅良幣”，格雷欣法則起作用；信用貨幣時代是良幣壓倒劣幣、強幣壓倒弱幣的時代，國際貨幣新舊交替的實質是“良幣驅劣幣”。要想成為國際貨幣，首先要成為良幣，而良幣至少應具備三要素，即可兌換性、對內穩(wěn)定和對外穩(wěn)定[14]?！柏泿诺膰H化，需要該國貨幣的幣值穩(wěn)定，包括對內和對外的價值穩(wěn)定?！盵15]蒙代爾在對國際貨幣史的研究中指出，“在數(shù)千年的歷史長河中，強勢貨幣總是在國際競爭中驅逐弱勢貨幣，奪得支配地位?！薄皟仍谝恢?、高度穩(wěn)定、質量優(yōu)越是偉大貨幣的共同品質，它們將競爭勝出而成為國際性貨幣?！盵16]一國貨幣要成為國際貨幣，取決于境外主體對該貨幣幣值穩(wěn)定的信心，而信心又來自主權貨幣流通的范圍、貨幣政策的穩(wěn)定、貨幣發(fā)行國的強大和持久。在主權貨幣國際流通的背景下，堅持本幣幣值的穩(wěn)定有利于穩(wěn)定市場預期，提高本幣作為國際通用貨幣的信用基礎；而貨幣幣值的穩(wěn)定也減少了投資者為規(guī)避匯率風險而產生的成本。境外主體持有某個國家的貨幣財產，主觀上肯定期望該國貨幣能夠保值升值，如果所持有的外幣貶值的話，則意味著其投資收益兌換成本幣時將受到損失[17]。

信用貨幣只是符號，在本質上信用貨幣是信用，信用本身是一種承諾，是一種價值的保證。如果沒有信用，貨幣濫發(fā)必將導致紙幣貶值。而信用的價值，在根本上依賴貨幣發(fā)行區(qū)域的法治環(huán)境，貨幣的信用要靠法律制度來維護。

中央銀行的主要職責是發(fā)行貨幣，保證幣值的穩(wěn)定，促進經濟平穩(wěn)增長。在發(fā)行貨幣時，要按照經濟增長的需要發(fā)行，超發(fā)貨幣就會出現(xiàn)通貨膨脹?！盀榱吮苊庳泿虐l(fā)行權被濫用，首先要保證中央銀行的獨立性。也就是說，要保證貨幣的發(fā)行者中央銀行不受政府的各種影響，保持貨幣幣值的穩(wěn)定，中央銀行需要獨立?！盵18]保持本幣幣值穩(wěn)定，是本幣成為國際貨幣的基本前提。國際貨幣的發(fā)行國必須能在巨額資本跨境流動的情況下保持其幣值穩(wěn)定。為此，須在法律層面確保中央銀行的獨立性，為中央銀行實施穩(wěn)健的貨幣政策創(chuàng)造良好的法律制度基礎。央行獨立性在法律上也有顯著意義，能堵住政府利用央行征收鑄幣稅和彌補財政赤字但又不需承擔責任的漏洞，增加政府的可問責性和完善法治水平。但是，獨立的央行也可能濫用權力，對央行的監(jiān)督和其責任機制的設立關系幣值穩(wěn)定的目標能否實現(xiàn)。央行不受行政或議會控制卻有權決定貨幣數(shù)量，如果沒有責任機制的約束，就無法真正保證幣值穩(wěn)定[19]。根據(jù)《中國人民銀行法》第2條、第7條的規(guī)定，中國人民銀行具有相對的獨立性，即獨立于地方政府、各級政府部門、社會團體和個人，但服從國務院的領導。根據(jù)《中國人民銀行法》第12條及《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》的規(guī)定，貨幣政策委員會是中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構，其人員構成以政府官員為主。

在人民幣國際化背景下，修改《中國人民銀行法》及有關貨幣政策委員會的法律規(guī)定，增強中國人民銀行和貨幣政策委員會的獨立性，使其職責、組成、決策程序更加科學合理，建立決策機制，嚴格控制通貨膨脹，確保人民幣幣值穩(wěn)定，提高貨幣政策決策的民主化和透明度，從而確保貨幣政策的獨立性、穩(wěn)定性和權威性，實現(xiàn)貨幣政策目標。

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[責任編輯：朱 磊]

2016-10-10

中國政法大學校級項目“‘一帶一路’戰(zhàn)略的金融法治合作機制研究”(15ZFZ82003)

張西峰(1976—)，男，法學博士，副教授，中國政法大學金融法研究中心副主任，從事國際經濟法、國際金融法研究。

D922.23

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1002-462X(2016)12-0064-06