對(duì)完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的幾點(diǎn)思考——以寧夏回族自治區(qū)為例

楊麗艷（中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)管教研部　寧夏銀川　750021）

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對(duì)完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的幾點(diǎn)思考——以寧夏回族自治區(qū)為例

楊麗艷（中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)管教研部寧夏銀川750021）

摘要：國(guó)土空間是人類生存和發(fā)展的家園，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度是區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障。本文結(jié)合寧夏的具體情況，在對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)中存在問題分析的基礎(chǔ)上，從立法、制度體系構(gòu)建和公眾參考等方面提出了加快完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間；制度；寧夏

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.032

國(guó)土空間是人類生存和發(fā)展的家園，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度是區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障。為了有效保護(hù)國(guó)土空間，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，國(guó)家2015年9月出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提出“建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度?！迸c此同時(shí)，寧夏回族自治區(qū)黨委第十一屆七次全會(huì)進(jìn)一步確立了建設(shè)美麗寧夏的奮斗目標(biāo)，提出了實(shí)施生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，要求全區(qū)牢固樹立“優(yōu)美環(huán)境是寧夏最大優(yōu)勢(shì)”的重要發(fā)展理念。在寧夏的國(guó)土空間中，山地、丘陵、風(fēng)沙地占到了國(guó)土總面積的72.8％，尤其是中南部地區(qū)，由于人口密度遠(yuǎn)高于聯(lián)合國(guó)規(guī)定的干旱半干旱地區(qū)的臨界值，導(dǎo)致資源環(huán)境承載能力差。在這有限的國(guó)土空間中，還要牢牢堅(jiān)守全區(qū)耕地保有量1630萬畝和基本農(nóng)田保護(hù)面積1328萬畝的紅線。因此，推進(jìn)美麗寧夏建設(shè)，既要考慮當(dāng)前，也要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，更要用嚴(yán)格的制度保護(hù)好我們的國(guó)土空間。

一、當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)現(xiàn)狀

由于我國(guó)國(guó)土空間情況復(fù)雜，國(guó)家一直將優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)作為重大問題長(zhǎng)期給予了高度關(guān)注。尤其是自新中國(guó)成立以來，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中始終貫穿著規(guī)范空間開發(fā)秩序的理念，有關(guān)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)行為的相關(guān)制度可以說是從無到有，這些制度集中體現(xiàn)在國(guó)家的相應(yīng)法律法規(guī)和各類相關(guān)的規(guī)劃中，尤其是自上世紀(jì)80年代以來，受到國(guó)外有關(guān)國(guó)土開發(fā)與保護(hù)的啟示，我國(guó)展開了全面的國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土整治等工作；1987年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》正式實(shí)施，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整與深入實(shí)施，中央相繼批復(fù)了一系列區(qū)域規(guī)劃，并出臺(tái)了相應(yīng)的區(qū)域性政策文件，其根本目的就是為了有效規(guī)范國(guó)土空間開發(fā)秩序。其中，最為重要的是2010年12月正式頒布實(shí)施的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的最基本的依據(jù)。可以說，到目前為止，我國(guó)已經(jīng)基本上形成了層次多級(jí)、功能多元、類型多樣的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度框架。

目前，我國(guó)在國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)方面的制度除去相關(guān)法律法規(guī)外，主要體現(xiàn)在各類相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃中，主要包括：主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等等。如果按這些規(guī)劃的主體功能來分類，大體上可以將現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃分為四類：一是立足于界定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體環(huán)境、開發(fā)框架和區(qū)分功能的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的本底型的規(guī)劃，其目的是以構(gòu)筑科學(xué)、高效、合理的國(guó)家空間發(fā)展總體格局，如《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃》、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等；二是立足于通過培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域性綜合型規(guī)劃，其目的是為了推進(jìn)某一特定區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等；三是立足于強(qiáng)化資源保護(hù)的專項(xiàng)性約束型規(guī)劃，其目的是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略性資源配置，如《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》等；四是立足于規(guī)范空間資源的開發(fā)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的精細(xì)性管制型規(guī)劃，其目的是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)布局，如各個(gè)層次的城市規(guī)劃等。

從寧夏的實(shí)際情況來看，目前，除了執(zhí)行有關(guān)國(guó)家的國(guó)土空間的相關(guān)法律法規(guī)以外，寧夏目前正在實(shí)施的區(qū)域性國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度主要有：《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》、《寧夏回族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃》、《寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》等，尤其值得一提的是2015年出臺(tái)的《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，已經(jīng)通過了地方人大立法，按照“把寧夏作為一個(gè)城市來經(jīng)營(yíng)”的思路，將全區(qū)的國(guó)土空間整體規(guī)劃落到了一張宏偉藍(lán)圖上，解決了空間發(fā)展中多頭編制、重復(fù)編制規(guī)劃的問題，這同時(shí)也為寧夏未來的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)指明了方向。

二、當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度存在的主要問題

1.法律法規(guī)體系還不健全，各類國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的地位難以確定

首先，從全國(guó)層面來看，目前，在法律層面主要有《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《海域管理法》等部分專項(xiàng)性法律涉及國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)，但目前還沒有一部統(tǒng)一的、健全的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的總體性的法律法規(guī)，雖然國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、各類區(qū)域性規(guī)劃都客觀存在，但主要的依據(jù)還是中央文件，缺乏明確的法理地位，因此，在法律上仍然處于一定的真空狀態(tài)。

其次，從地方層面來看，地方除了執(zhí)行國(guó)家的相應(yīng)的法律法規(guī)外，主要是通過地方規(guī)劃的方式來對(duì)本地區(qū)的國(guó)土空間進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)的，應(yīng)該說，這些規(guī)劃對(duì)各類空間活動(dòng)行為具有一定的約束性，但其約束的效果還不明顯。就寧夏而言，雖然目前已經(jīng)通過地方人大立法的方式實(shí)施了《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，但這一規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容并不是一個(gè)單純的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的規(guī)劃，其重點(diǎn)是空間發(fā)展戰(zhàn)略問題的規(guī)劃，其對(duì)空間開發(fā)與保護(hù)的作用并不是最主要的內(nèi)容，尤其是在土地用途管制方面還略顯不足，這需要與其他相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行銜接。

2.行政體制不協(xié)調(diào)，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度難以實(shí)施到位

根據(jù)目前我國(guó)的行政職能分工，不同的行政管理部門對(duì)各類國(guó)土空間行使不同的開發(fā)與保護(hù)職責(zé)，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致在空間開發(fā)的重點(diǎn)、開發(fā)的思路、開發(fā)的主要內(nèi)容等重大的原則性問題上產(chǎn)生偏差、歧義，甚至?xí)霈F(xiàn)矛盾。如在寧夏中南部地區(qū)，對(duì)于生態(tài)移民遷出區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方面的規(guī)定，自治區(qū)發(fā)改委、國(guó)土資源廳、林業(yè)廳、農(nóng)牧廳等職能部門分別從自身行業(yè)特點(diǎn)做出了不同的規(guī)定，這就使得縣級(jí)政府在具體實(shí)施與管理中常常陷入困境，耗費(fèi)了大量的行政成本，但國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的效果并不顯著。如在耕地的保護(hù)中，由于缺乏明確的執(zhí)法主體，雖然國(guó)家明確規(guī)定基本農(nóng)田要占耕地的80％以上，為了完成任務(wù)，有些地方的耕地依然上了山，基本農(nóng)田也上山了，耕地紅線在基層也只是一個(gè)數(shù)字。

3.國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系還不完善，難以發(fā)揮綜合效能

目前，上至國(guó)家，下至地方，由于各類國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)制度整體上仍然還處于一種相對(duì)封閉的運(yùn)行狀態(tài)，各制度之間相互關(guān)系還不夠清晰，在層次、期限等方面還存在著一定的對(duì)接障礙。雖然《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)出臺(tái)，可以說，從國(guó)家層面上國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)有了相對(duì)明確的基礎(chǔ)性依據(jù)，但與其他各類規(guī)劃的關(guān)系仍然不很明確，尤其是在各個(gè)地方，這種情況更

為突出。如在寧夏，由于《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》的法律地位明顯低于《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，如何處理好這二者之間的關(guān)系，以及與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》之間的關(guān)系就成為重點(diǎn)問題。與此同時(shí)，由于包括《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在內(nèi)的各種規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督的主體還不夠明確，導(dǎo)致國(guó)家和地方的主體功能區(qū)規(guī)劃難以全面承擔(dān)頂層管控、基礎(chǔ)約束的重要職責(zé)。尤其是主體功能區(qū)規(guī)劃是劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的基本規(guī)劃，如果不能有效執(zhí)行的話，那么落實(shí)土地用途管制就更困難了。

三、加快完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的對(duì)策建議

1.逐步推行國(guó)土空間規(guī)劃立法，嚴(yán)格土地用途管制

主體功能區(qū)規(guī)劃是具有總體性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的規(guī)劃，不論是對(duì)國(guó)家還是對(duì)地方來說，它都是國(guó)土空間性規(guī)劃的最上位的規(guī)劃，也是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的最有效手段。因此，對(duì)于地方來說，應(yīng)該把國(guó)土空間規(guī)劃立法工作作為實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的重要工作環(huán)節(jié)，通過人大立法來保障《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施，并明確該規(guī)劃在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)中的基礎(chǔ)性地位。同時(shí)，要逐步修改完善與之相關(guān)的制度規(guī)范。在具體的實(shí)施過程中，要突出土地用途管制，尤其是要在對(duì)土地需要量和建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)合理測(cè)定的基礎(chǔ)上，通過縣、鄉(xiāng)級(jí)，甚至村一級(jí)的土地利用規(guī)劃，設(shè)定不同的激勵(lì)約束制度，重點(diǎn)突出對(duì)限制開發(fā)的生態(tài)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的土地用途進(jìn)行管控。

2.構(gòu)建分工明確的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的制度體系

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法律法規(guī)制度體系是多層級(jí)的，應(yīng)該有一個(gè)從全國(guó)到各級(jí)地方的完整的制度體系。結(jié)合寧夏的實(shí)際來看，要以《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》為平臺(tái)，以《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》為核心，統(tǒng)籌、整合各類國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的相關(guān)規(guī)劃，建立“多規(guī)合一”制度，尤其是要明確各縣、鄉(xiāng)在《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》中的不同作用，并逐步將主體功能區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容延伸到村一級(jí)。將寧夏所有的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的規(guī)劃統(tǒng)一于《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》之下，重點(diǎn)要在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展土地、交通、住房、生態(tài)、環(huán)境等具體實(shí)施性的規(guī)劃制訂與實(shí)施。

3.加快建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)制度

所有各層級(jí)的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)制度必須經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，有關(guān)各方利益基本達(dá)成一致后方可實(shí)施。因此，要在寧夏乃至全國(guó)，重點(diǎn)考慮在明確國(guó)家和地方主體功能區(qū)上位規(guī)劃地位的同時(shí)，盡快建立和完善各類國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)制度的協(xié)商機(jī)制，通過設(shè)立專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商制度，使國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度真正步入正規(guī)化、常態(tài)化。

4.努力提高公眾參與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的制訂與執(zhí)行的積極性

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在宏觀規(guī)劃層面上存在著自上而下和自下而上的兩個(gè)信息流。而我們?cè)诰唧w政策制訂時(shí)，參與者主要是以政府工作人員和專業(yè)技術(shù)人員為主，而并不是以主要的利益相關(guān)者即廣大民眾為主，這是一種典型的自上而下的政策制定方法，這種方法導(dǎo)致的結(jié)果必然是公眾的參與程度低，這樣會(huì)不利于政策的貫徹實(shí)施。因此，在具體政策的制定中應(yīng)該充分考慮到廣大民眾的需求。如在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度制定的過程中和方案出臺(tái)后，要聽取廣大民眾的意見，進(jìn)行公示，接受全社會(huì)的監(jiān)督。尤其是要提倡當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到本地區(qū)的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)制度的制定中，這樣才有助于各項(xiàng)制度未來的實(shí)施。

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