集體土地所有權(quán)行使中存在的問題及對策

張　蕊，桂菊平

(中南財經(jīng)政法大學　法學院，湖北　武漢　430073)

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集體土地所有權(quán)行使中存在的問題及對策

張蕊，桂菊平

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430073)

摘要：隨著十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的貫徹落實和新一輪農(nóng)村土地制度改革的深入推進，農(nóng)村土地集體所有制存在著法律與現(xiàn)實的悖論。集體土地所有權(quán)問題是我國亟須從法律上調(diào)整解決的核心問題，改革所涉及的法律法規(guī)修訂和制定將成為當前工作的一大理論課題。擬對農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體存在的問題分析，界定集體土地所有權(quán)有關(guān)權(quán)屬性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善對策建議，從所有權(quán)的權(quán)能完善角度提供理論的支持。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán);行使主體;法律制度分析

土地制度改革不僅是經(jīng)濟體制改革的重要突破口，也是十八屆三中全會全面深化改革重大戰(zhàn)略部署的一個重要內(nèi)容。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立完善，切實提高土地資源有效配置和資產(chǎn)的重要作用日益明顯，如果繼續(xù)采取拖延的辦法拒不改革，不僅影響經(jīng)濟運行，而且影響社會穩(wěn)定，圍繞土地征收和拆遷的日益嚴重的暴力沖突和群體事件不可能緩解，必然嚴重影響憲法法律權(quán)威，也必然影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。面對集體土地所有權(quán)制度不完善和分析現(xiàn)有法律制度的缺陷，有助于提出改革和完善方案，并對解決好我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題和全面建設(shè)小康社會具有重要意義。因此，創(chuàng)新集體土地所有權(quán)，建立與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的集體土地所有權(quán)法律制度，已經(jīng)成為當前理論界和政府部門關(guān)注的熱點課題。

一、集體土地所有權(quán)制度的立法現(xiàn)狀及行使

我國農(nóng)村人多地少，農(nóng)村土地制度一直是一個不容忽視的問題，如何解決農(nóng)村集體土地問題是當前改革的難點問題。中共中央1947年10月正式頒布了《中國土地法大綱》，通過土地改革，廢除了封建土地制度，農(nóng)民分到了土地，鞏固了革命根據(jù)地，為解放戰(zhàn)爭的勝利奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。1950年6月中央人民政府頒發(fā)了《土地改革法》，1950年11月政務(wù)院公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，使農(nóng)民得到了土地，已成為土地的真正主人。隨著互助組等農(nóng)業(yè)合作化運動發(fā)展，特別是1956年的高級合作社、1958年人民公社化運動、1962年中共八屆十中全會，農(nóng)村集體土地所有權(quán)經(jīng)歷了集體所有、公社所有、生產(chǎn)隊所有的演變。十一屆三中全會以來，在堅持集體所有制性質(zhì)不變的原則下，依次變更了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，逐步建立起公有制的集體所有，說明我國集體土地所有權(quán)主體行使的變化是中國歷史的產(chǎn)物。

(一)集體土地所有權(quán)的立法現(xiàn)狀

《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@是我國憲法對集體土地的權(quán)屬問題進行的明確規(guī)定，并將我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定為“集體”這樣一個相對抽象的名詞，而對集體的具體內(nèi)涵卻未明確規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理實施條例》等法律、法規(guī)也對我國土地制度有了具體規(guī)定，土地分為國有土地和集體土地兩大類。根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定可知，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)的主體概括為：村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。從上述法律條款可以看出，國有土地的所有權(quán)主體是“全體人民”即“國家”，而集體土地所有權(quán)主體是“農(nóng)民集體”?！皣摇焙汀稗r(nóng)民集體”作為所有權(quán)的主體，是需要具體的人或組織去行使權(quán)利的，而《土地管理法》中只是明確了集體土地的經(jīng)營管理組織?！段餀?quán)法》第60條的規(guī)定在實質(zhì)內(nèi)容上與之前的《土地管理法》第10條并無區(qū)別，只是用法律的形式確立了第10條中集體土地經(jīng)營管理者的所有權(quán)主體地位。

(二)對集體土地所有權(quán)制度行使的分析

1.集體土地所有權(quán)的行使主體被虛置

(1)集體土地所有權(quán)行使主體存在上下多級性。從制度層面分析，法律規(guī)定是明確的，無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都明確了“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)”。由此可以看出，行使主體實際上是多級化的主體，這三個級別的集體究竟以哪個占主導(dǎo)地位，實踐操作中仍存在爭議，三種農(nóng)民集體所有權(quán)有待法律進一步厘清。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體與實際行使主體的不統(tǒng)一，自然會出現(xiàn)一物多主的現(xiàn)象，加之各級利益主體(所有權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人、土地管理者——政府)的各自動機不同，其產(chǎn)生的利益當然是不一致的，甚至還存在沖突。近年來，我們一些基層不顧農(nóng)民意愿占用土地、侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，不斷上升的土地違法案件就是以行使土地所有權(quán)或地方政府行使土地管理權(quán)的名義出現(xiàn)的。

(2)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)行使主體被錯位的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行法律對集體土地所有權(quán)的主體范圍不斷明確，即《憲法》規(guī)定為“集體”，《民法通則》規(guī)定為“村農(nóng)民集體”“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”， 《土地管理法》進一步增加了“村內(nèi)”“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”。“農(nóng)民集體”這一規(guī)定看似明確，而進一步分析，這樣的界定是模糊的。從各部法律的條款對應(yīng)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定存在很多爭議，各個“農(nóng)民集體”并不是嚴格意義上的法律概念，作為一個“獨立”的民事主體僅僅具有名義上的作用，其含義模糊性使人認為是一個高度抽象的集合性。從民法學的角度上也較難定義。首先，“集體”的概念是指由特定成員依據(jù)某種原則組成的相對穩(wěn)定的團體。因而“農(nóng)民集體”指的就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村民小組地域范圍內(nèi)的所有農(nóng)民所組成的群體。從實際來看，這是一個較為松散的群體，并且從現(xiàn)有的民法學的理論來看，我國民事主體的分類只有自然人和法人，“集體”既不符合自然人的屬性要求，也不符合法人組織的成立要件，因此，將農(nóng)民集體認定為非法人一種團體，不切合我國現(xiàn)有土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀，不可以將其歸入其中的任何一類，是一種特殊的民事主體。但就是這樣一個沒有法律承認的民事主體，法律卻賦予了相對明確和具體的所有權(quán)以及具體行使該所有權(quán)的主體，《物權(quán)法》第60條中規(guī)定的代表“農(nóng)民集體”行使所有權(quán)的各種組織機構(gòu)，顯然不是所有權(quán)主體，該團體依法享有的只是代表集體行使所有權(quán)。從上述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，法律對于一個實踐中松散虛擬的團體組織(農(nóng)民集體)規(guī)定為一個較實的代表機構(gòu)，就直接促使各級政府組織的代理人角色演變成實際上的主體，而不單單是發(fā)揮“經(jīng)營、管理”的作用。因此，“農(nóng)民集體”在實踐中很難行使其作為所有權(quán)主體的權(quán)利，發(fā)揮土地所有者的職能。當遇到上級政府利用公權(quán)對集體土地實施征收時，代表集體行使所有權(quán)的農(nóng)民集體也很難表達其話語權(quán)，根本無法反映其真實意愿，就無力維護農(nóng)民集體的利益，導(dǎo)致一些違法違規(guī)征地事件不斷發(fā)生。如2014年1月7日江蘇邳州市河灣村村民為阻止非法占地被刺死事件、2014年8月1日吉林省吉林市龍?zhí)秴^(qū)江北鄉(xiāng)八家子村征地拆遷城管執(zhí)法大隊與村民發(fā)生群體性沖突事件、2014年10月14日昆明晉寧發(fā)生征地拆遷血案事件等就是鮮明的現(xiàn)實寫照。真正所有權(quán)的主體沒有任何實質(zhì)權(quán)利，直接說明了集體土地所有權(quán)主體農(nóng)民集體的意志沒有暢通的表達渠道，實際行使所有權(quán)的主體的意志和行為很可能不受農(nóng)民集體意志的約束。[1]

2.集體土地所有權(quán)性質(zhì)界定較模糊

近年來，經(jīng)濟學、政治學、法學等理論界不少學者對集體土地所有權(quán)性質(zhì)先后發(fā)表了各自不同的觀點，這個問題才逐漸引起重視，其原因在于學者們的立足點和出發(fā)點的不同。最有代表性的有三種：第一，集體所有權(quán)是由“集體經(jīng)濟組織”享有一種唯一的獨立所有權(quán)，而總有為所有權(quán)質(zhì)的分割。[2]該觀點是以民法的法人制度來設(shè)計，將農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為民事主體來詮釋和構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。但是該觀點與現(xiàn)行立法不符，與我國農(nóng)村現(xiàn)實和改革目標相悖。第二，集體土地所有權(quán)是各個集體范圍內(nèi)的集體成員集體，具有群體性，對集體財產(chǎn)(土地)享有占有、使用、收益、處分，依法保障集體成員集體意志利益和自由。該觀點強調(diào)了集體所有權(quán)與成員權(quán)的不可分割的特點，運用總有形態(tài)來解釋農(nóng)民集體享有集體土地所有權(quán)的相對合理性，充分體現(xiàn)集體成員對集體所有權(quán)權(quán)能的行使，表現(xiàn)了民法的私有權(quán)和物權(quán)利的概念，但不能擁有對集體土地自由處分的權(quán)能。第三，集體所有權(quán)是“個人化與法人化的有效契合”。該觀點認為“集體土地為集體法人所有，而集體成員對集體土地享有股權(quán)或成員權(quán)”。[3]這是用公司制度的方式來改造或構(gòu)建完善集體土地所有權(quán)的，既不符合中國的國情，也存在一些自身不能克服的缺陷問題。因為公司制度本身就不能界定財產(chǎn)權(quán)的歸屬性質(zhì)，加之我國農(nóng)業(yè)人口多且分布廣，不存在將農(nóng)民集體都組建成公司模式的現(xiàn)實可行性，也難以實際操作。如果對農(nóng)民集體擁有法人所有權(quán)和成員擁有股權(quán)，勢必導(dǎo)致集體土地雙重身份的所有權(quán)，這完全不符合民法的原理。通過上述觀點分析，對集體土地所有權(quán)必須做出準確的定性，只有在法律上明確，才能真正保護所有人即農(nóng)民的利益。

3.集體土地所有權(quán)的權(quán)能限制

《民法通則》第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！闭f明“占有、使用，收益和處分”是所有權(quán)的四項基本權(quán)能。在《農(nóng)村土地承包法》第3條和《物權(quán)法》第124條中，規(guī)定了集體用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地都依法實行承包經(jīng)營制，可以看出，一些現(xiàn)行法律規(guī)定沒有體現(xiàn)集體土地所有權(quán)應(yīng)有的靈活性，不利于其目的的實現(xiàn)。而《土地管理法》第43條明確規(guī)定，國家對國有土地和集體所有土地實行嚴格的限制和保護，說明集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范冀雇恋刭I賣，這種限制雖然十分必要。在現(xiàn)實中集體所有權(quán)主體違法行使集體土地所有權(quán)的問題也是十分嚴重，政府管理并沒有采取嚴格的執(zhí)法措施來確保，造成集體土地所有權(quán)權(quán)能限制的法律規(guī)定基本流于形式。在現(xiàn)有土地方面的法律法規(guī)中，對集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定很明顯，但對保護性規(guī)定相對比較模糊、抽象。我國法律雖然規(guī)定了集體成員的一些受益權(quán)利，但并沒有從集體所有權(quán)的權(quán)能角度對集體成員的受益權(quán)做類型化規(guī)定，民法把農(nóng)民集體土地所有權(quán)作為一般的財產(chǎn)所有權(quán)對待，而沒有在社會法層面明確規(guī)定農(nóng)地的社會保障功能以及集體土地所有權(quán)的社會保障權(quán)能，直接導(dǎo)致農(nóng)民集體對土地的保有權(quán)和排除他人干涉的權(quán)能弱化。[4]

4.承包經(jīng)營權(quán)弱化了集體土地所有權(quán)行使主體

由集體土地所有權(quán)主體虛位造成主體的弱化，似乎可以通過設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)主體來加強，但事實上反而加劇了對集體土地所有權(quán)主體的侵蝕。這種淡化所有權(quán)突出用益物權(quán)的做法，存在著很大的局限性。設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)，其實是對所有權(quán)實際行使主體的一種替換，原本法定行使所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”的代理人(各級政府組織)所掌控，但由于現(xiàn)實原因無法很好地維護農(nóng)民的利益。所以，為維護廣大農(nóng)民的利益，法律、法規(guī)設(shè)定了承包經(jīng)營權(quán)?！段餀?quán)法》第十一章明確規(guī)定依法實行土地承包經(jīng)營制度，同時還明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)時間以及具體內(nèi)容。按照物權(quán)法的分析，承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，它是以所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的權(quán)利，因此，沒有了所有權(quán)的存在，用益物權(quán)也就喪失了存在的基礎(chǔ)。承包經(jīng)營權(quán)本應(yīng)體現(xiàn)的是對土地實際使用而獲得收益，但是根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，承包經(jīng)營者可以對其承包的土地進行流轉(zhuǎn)，而由此會獲得類似于租賃性質(zhì)的地租，但是這種收益是歸承包者而非所有者所享有，說明承包經(jīng)營權(quán)已有了所有權(quán)的性質(zhì)。

二、集體土地所有權(quán)制度改革思路評析

從實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，我國土地制度歷經(jīng)了所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等系列改革。在改革農(nóng)村土地所有權(quán)制度的途徑中，學術(shù)界先后不斷提出改革思路和制度設(shè)計方案，概括起來大體形成四種改革主張：實行農(nóng)村土地私有化；實行農(nóng)村土地國有化；堅持走國家所有、集體所有和農(nóng)民個人所有復(fù)合制道路；繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)。[5]可見，上述的改革路徑選擇，可以說是仁者見仁，智者見智。贊成土地私有化觀點的學者認為：明確了土地的主體，強化了農(nóng)民的土地收益，增強了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。就實行土地私有化成本較高，難以實現(xiàn)分配的公平，對耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接產(chǎn)生不利影響，會導(dǎo)致土地被兼并，加劇貧富兩極分化，激化社會矛盾引起糾紛，危及我國社會穩(wěn)定。贊成土地國有化觀點的學者認為：符合社會主義公有制的要求，可以解決主體虛位引發(fā)的各種弊端，有利于促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。實施集體土地國有化必定引起農(nóng)民的誤解，催生政府的權(quán)利進一步膨脹，農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害，引發(fā)社會動蕩，導(dǎo)致實現(xiàn)國有化成本過高，操作非常困難。贊成國家、集體、個人復(fù)合所有制觀點的學者認為：符合我國土地產(chǎn)權(quán)制度的特性，改革政治風險小，改革成本低，制度績效巨大，可兼顧國家、集體、個人三方面的利益。但如果劃分國家、集體與農(nóng)民之間的集體土地所有權(quán)的界限不公平合理，勢必造成集體土地所有權(quán)與集體土地行政管理權(quán)紊亂，國家公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)引起利益沖突。通過分析可以看出，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度對前三種改革路徑的選擇，特別容易引起農(nóng)民的誤解，實踐上也難以操作，并且極易影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，同樣也無法克服諸多弊端。

綜上所述，不管是所有權(quán)的國有化，還是私有化，都未解決農(nóng)民集體土地所有權(quán)的理論與實踐問題，我國作為社會主義國家，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)一直是黨中央、國務(wù)院在推行農(nóng)村改革中毫不動搖的政策，由此決定完善現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度，才是唯一正確的路徑選擇。

三、完善集體土地所有權(quán)制度的對策建議

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化和全面建成小康社會的重要基礎(chǔ)。要真正達到深化農(nóng)村集體土地使用制度的改革目標，建議采取以下對策建議加以完善。

(一)進一步加強完善集體土地所有權(quán)的主體地位

集體土地所有權(quán)的法律定位是當前土地改革立法完善中的一個難點，改革完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度是當前解決農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵。不論法定的集體土地實際行使所有權(quán)主體類別，都應(yīng)該根據(jù)實際地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求來確定合理有效的行使所有權(quán)的主體。

1.國家不應(yīng)以法定形式強制限定實際行使所有權(quán)的主體類型，應(yīng)該賦予集體土地所有權(quán)者相對自由的意志，由自己選擇能實現(xiàn)其利益的主體去行使所有權(quán)

所有權(quán)主體制度的構(gòu)建應(yīng)在確認集體公法人地位的基礎(chǔ)上，按照目前土地所有的現(xiàn)狀，分別確立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和村民小組集體的所有權(quán)主體的公法人地位，構(gòu)建集體的組織和運作規(guī)則。具體包括：根據(jù)三級所有中各集體法人的不同類型設(shè)計不同的代表組織,以消除“主體虛位”的缺陷。為了克服“主體虛位”，應(yīng)該在立法中規(guī)定集體法人的運作程序，包括各組織機構(gòu)的職權(quán)、會議的召集程序、表決程序、少數(shù)派救濟程序、日常事務(wù)執(zhí)行程序及其監(jiān)督程序等，應(yīng)該對集體法人代表侵害集體土地所有權(quán)行為的監(jiān)督預(yù)防機制和救濟機制，包括建立集體法人的代表機構(gòu)及其組成人員對其侵害集體權(quán)利行為，對集體承擔賠償責任和集體成員代表訴訟制度。[6]

2.對《物權(quán)法》相關(guān)條款適當予以修訂完善，明確具體集體土地所有權(quán)的主體內(nèi)容和范圍

因為 “農(nóng)民集體”在法學上不是一個科學合理的概念，其法律形態(tài)在民法中難以界定，要想在物權(quán)法中合理科學地規(guī)定集體土地所有權(quán)，必須徹底打破舊的意識形態(tài)在這種權(quán)利上的束縛。一是從所有權(quán)上明確界定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于村農(nóng)民集體所有”，其原因我們要用法律上的專業(yè)語言，來清楚、準確地表達其立法目的，讓國民正確掌握理解。二是從所有權(quán)上統(tǒng)一規(guī)定“不從事高風險的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不以盈利為目的的村經(jīng)濟合作社”就是集體土地的所有權(quán)主體。其理由：(1)合作社是一種在國際上普遍存在介于企業(yè)法人和社會團體法人之間的中間狀態(tài)的法人；(2)村經(jīng)濟合作社是在原村農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的；(3)村經(jīng)濟合作社組織形式已被我國的地方性法規(guī)所認同；(4)民法典中雖然未明文規(guī)定“合作社法人”，但實際為合作社法人預(yù)留了適當?shù)奈恢?。[7]

3.強化集體土地所有權(quán)的保護，切實維護集體成員的利益

一是加強對農(nóng)村土地征收加以限制；二是加強深層次貫徹《物權(quán)法》平等保護原則。第一，為了防止征收權(quán)的濫用從而保障集體土地所有權(quán)，應(yīng)該嚴格限定公共利益范圍，對征地進行合理補償，健全征地程序，在征地過程中加強對征地實施過程的監(jiān)管。第二，關(guān)于《物權(quán)法》對集體土地所有權(quán)的規(guī)定，理應(yīng)贊成對三種所有權(quán)立法的主體模式，認為《物權(quán)法》對集體所有權(quán)加以規(guī)定，并沒有違反憲法規(guī)定的平等原則，集體所有權(quán)方面的立法需要繼續(xù)深層次貫徹平等保護原則，相關(guān)的集體所有權(quán)制度需要平等保護原則予以保障。

(二)完善集體土地所有權(quán)權(quán)能

面對我國農(nóng)村許多現(xiàn)實的問題，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當著重在使用、收益、處分、抵押、擔保權(quán)能上予以體現(xiàn)。

1.明確集體土地所有權(quán)權(quán)利歸屬和放開經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制

(1)實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的民法屬性和社會法屬性，有效解決平衡特定集體的利益和社會利益。結(jié)合《物權(quán)法》關(guān)于集體土地所有權(quán)權(quán)利體系的內(nèi)容分析，在完善修訂立法中，明確拓寬土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自由度，應(yīng)賦予農(nóng)村集體公法人自主出讓土地建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利；放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)村集體對土地經(jīng)營方式的選擇自由，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自主化。在積極規(guī)范土地使用權(quán)一級市場的同時，重點發(fā)展培育土地使用權(quán)二級市場。(2)明確權(quán)利歸屬，保障權(quán)屬的穩(wěn)定。我們在強化集體土地使用權(quán)而弱化集體土地所有權(quán)的同時，所有權(quán)的行使應(yīng)按集體組織成員大會依照法定程序、法定權(quán)限進行。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以通過農(nóng)戶與集體土地所有代表者簽字承包經(jīng)營合同的方式取得，但未經(jīng)使用權(quán)人同意或執(zhí)法機關(guān)依法裁決的，任何單位和個人無權(quán)剝奪。[8](3)放開承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制，給予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的不斷推進，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將逐步擴大，允許承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保貸款或入股發(fā)展，正是立法回應(yīng)社會生活的訴求，也是拓展農(nóng)民融資的渠道，解決農(nóng)用資金投入不足的難題，因此，在集體土地承包權(quán)、所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)的前提下，各地應(yīng)積極探索承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的經(jīng)驗。

2.從嚴限制征收農(nóng)村集體土地，有效保護農(nóng)用耕地

近些年來，我國一些地方政府為了實現(xiàn)土地財政，大量引進開發(fā)企業(yè)占用農(nóng)民耕地開發(fā)現(xiàn)象十分嚴重，不但減少了有限的耕地資源，而且還嚴重侵犯了農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。雖然《物權(quán)法》和《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批程序，但是涉及征收土地的規(guī)定仍有缺陷。為此，各級地方政府對土地征用目的要做出明確的限制，因公益事業(yè)確需征用的要做大力宣傳解釋。對部分開發(fā)利用征收的要嚴格依法辦理，除統(tǒng)籌基層政府與集體、成員相互之間的外部利益外，還應(yīng)同時研究分析成員與集體或集體組織之間的內(nèi)部利益。

(三)積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

十八屆三中全會《決定》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》)*《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2014〕61號文件)。綱領(lǐng)性文件，已明確指出我國集體土地所有權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民生存保障的制度紅利。充分說明土地承包經(jīng)營權(quán)具有強大生命力和廣泛適應(yīng)性。由此證明，目前需要創(chuàng)新和突破的是承包經(jīng)營權(quán)開禁遞延制度和農(nóng)民成員權(quán)制度的立法完善。

1.健全土地承包經(jīng)營權(quán)等級法律制度

《決定》再次強調(diào)依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是我國對土地承包經(jīng)營制和農(nóng)民依法享有的承包經(jīng)營權(quán)的再一次精確定位。所以，在改造農(nóng)村土地制度時，對于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中法律規(guī)范之間存在的部分沖突，我國立法機關(guān)應(yīng)該及時修改完善相關(guān)法律條文的內(nèi)容，逐步形成以憲法和民法典等為主要核心、以中央改革內(nèi)容為輔做具體規(guī)定、以部門規(guī)章和地方性法規(guī)制定實施辦法和細則的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律體系。一是在堅持不變承包經(jīng)營政策的原則下，必須重新修訂完善《農(nóng)村土地承包法》涉及“關(guān)于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押”內(nèi)容和刪除第37條及《物權(quán)法》第128條“關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須發(fā)包方同意的規(guī)定”部分，[7]同時完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相互沖突的內(nèi)容，達到與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐相一致；二是鑒于現(xiàn)行法律、政策等對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、性質(zhì)、方式、程序、管理辦法以及糾紛解決途徑做出具體明確的法律界定，應(yīng)當保護集體土地所有權(quán)人對集體耕地的發(fā)包權(quán)。

2.構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的市場配置

隨著土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺的逐步建立，對其設(shè)立、運行、監(jiān)管都有待規(guī)范和完善。為此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化運作要構(gòu)建合理的機制。一是著眼于當前完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求機制和價格機制,建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，開展流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理監(jiān)督。各級基層組織要建立和發(fā)揮中介機構(gòu)的橋梁作用，構(gòu)建良好的市場體系建設(shè)環(huán)境，有效解決流轉(zhuǎn)信息不對稱的問題，幫助降低流轉(zhuǎn)交易的成本。同時，除建立健全農(nóng)村土地評估制度，合理確定土地基準價格，要賦予農(nóng)戶根據(jù)市場供求關(guān)系自主定價的權(quán)利，保護流轉(zhuǎn)當事人的合法權(quán)益。二是利用黨中央、國務(wù)院扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策，進一步加快完善土地承包經(jīng)營保險和金融政策，促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序開展。針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營投入大、風險高、周期相對較長的實際，各級政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)制定一些相應(yīng)配套的扶持政策，盡可能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。三是根據(jù)國務(wù)院2015年初發(fā)布農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康的發(fā)展的意見》，在縣鄉(xiāng)盡快設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場平臺，幫助農(nóng)民產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布和收集，讓農(nóng)民放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，獲得租金，為多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造條件。

3.確權(quán)賦能，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，也是深化農(nóng)村土地制度改革的實踐探索，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，會讓土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬更加清晰。我國現(xiàn)行推進的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證等重要舉措，其目的就是貫徹落實《意見》精神，有效解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等相關(guān)問題，有效加強土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護，維護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，最根本的是要把確權(quán)登記頒證與維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展緊密結(jié)合在一起。為此：一是堅持把土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證與農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)等確權(quán)登記頒證扭在一起，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進。并在縣級國土資源部門成立不動產(chǎn)登記機構(gòu)，將住建部門的房屋登記機構(gòu)、農(nóng)業(yè)部門的土地承包管理機構(gòu)、林業(yè)部門林權(quán)管理機構(gòu)統(tǒng)一整合劃歸國土資源部門，有效解決部門之間各自為政、相互扯皮推諉的現(xiàn)象。二是準確把握政策，妥善解決農(nóng)戶承包地塊的問題。確權(quán)登記頒證堅持以政策為依據(jù)、法律為準繩，尊重客觀歷史，正視現(xiàn)實問題，嚴格按照法定登記內(nèi)容和程序進行。三是建立完善土地承包經(jīng)營信息資源共享平臺建設(shè)。隨著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展能力的提升和大數(shù)據(jù)信息的運用，在全國縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息查詢系統(tǒng)，便于服務(wù)基層組織、金融部門、投資企業(yè)對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔保的查詢，合法保護流轉(zhuǎn)當事人的權(quán)益。

4.保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)

陳小君教授認為:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，不應(yīng)是在時間上釋義，應(yīng)著力在法律尤其是物權(quán)制度即物權(quán)法定的原則上進一步固化和賦權(quán)，同時責任救濟渠道要暢通，農(nóng)地制度的體系化思維要打開。只有在法律制度內(nèi)涵的強化和具化，才是變給農(nóng)民宣示意義的“定心丸”為實質(zhì)性鐵律保障的關(guān)鍵。而讓農(nóng)地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)起來，甚至允許多元主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，同時保留農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)資格，讓其未來獲得更多的財產(chǎn)性收益。*陳小君教授2015年11月8日在全國省部級干部農(nóng)村土地制度改革專題研討內(nèi)容。十八屆三中全會《決定》賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，使農(nóng)民擁有更多的土地使用權(quán)權(quán)能。將抵押、擔保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，有效緩解了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難問題，獲得更多有效的金融支持。同時，還賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)足夠的財產(chǎn)性權(quán)能、強調(diào)回歸其用益物權(quán)性，從而加強集體對轉(zhuǎn)讓后的承包地用途行使監(jiān)督職能，不斷督促承包經(jīng)營主體全面履行承包義務(wù)職能，有效實現(xiàn)土地的最大化利用和用途方向的管制。[9]在完善集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相互之間的民事法律關(guān)系中，要將承包農(nóng)地的用途條件作為承包地收回權(quán)行使的法定條件，為維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益提供可靠保障。

結(jié)語

集體土地所有權(quán)行使主體的問題，的確阻礙和限制了當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，想要解決這一難題，我們不能否認集體土地所有權(quán)制度，而應(yīng)該在修訂和完善現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度的前提下，按照《決定》和《意見》精神，擬對集體土地所有權(quán)性質(zhì)和權(quán)能關(guān)系的對比分析，適時修法落實所有權(quán)，以期望為集體土地所有權(quán)主體的明確完善提供理論支持，這才是集體土地所有權(quán)制度創(chuàng)新的亮點。建立起能夠代表全體成員意志的表達機制。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，為確立集體土地所有權(quán)行使主體，設(shè)立固定的代表機構(gòu)，將有助于維護集體成員的公共利益、發(fā)揮產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢，提高行政效率。因此，經(jīng)過三級農(nóng)民集體作為集體土地所有行使主體均存在各自的缺陷分析研究，比較現(xiàn)有民法中的權(quán)利主體，主張在不同地區(qū)建立類似股東大會的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的組織，設(shè)立農(nóng)民集體大會作為所有權(quán)主體，只有這樣才能重塑集體土地的主體地位，明確集體土地所有權(quán)行使主體，有效提高集體土地利用效率，維護農(nóng)民集體合法權(quán)益，才能真正調(diào)動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)?；拇罅Πl(fā)展。

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〔責任編輯：黎玫〕

Problems and Countermeasures in the Execution of Collective Ownership of Rural Land

ZHANG Rui, GUI Ju-ping

(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, 430073, Hubei, China)

Abstract:Along with the launch of Decisions on Certain Major Issues in Promoting Comprehensively the Governance of the Country by the Rule of Law proposed in the Fourth Plenary Session of the 18thNational Congress of CPC and the further advancement of a new round of reform of rural land system, the system of collective ownership of rural land demonstrates a paradox between law and reality. Thus, collective ownership of land is a core problem urgent to be adjusted and solved from the perspective of law at present. And the revision and establishment of relevant laws and rules in the reform will be one of the important theoretic topics. In this paper, problems existing in the execution of collective ownership of rural land are analyzed, and nature of collective ownership of land defined. Then, it puts forward some countermeasures for the improvement from the perspective of property rights perfection.

Key words:collective ownership of rural land; executive subject; law analysis

中圖分類號:DF052

文獻標識碼:A

文章編號:1006-723X(2016)04-0069-07

作者簡介:張蕊(1995-),女,云南昭通人，中南財經(jīng)政法大學法學院，主要從事民法研究；

桂菊平(1964-),女，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學法學院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事民法學研究。