監(jiān)理法律制度完善初探

丁建明+丁玉婷+馮立

摘 ?要：本文從中國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律、法規(guī)制度的現(xiàn)狀、中國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律法規(guī)制度存在的問(wèn)題、中國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律法規(guī)制度設(shè)想等三個(gè)方面，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律、法規(guī)制度問(wèn)題作了初步探討。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程;監(jiān)理;制度;法律法規(guī);對(duì)策

中圖分類號(hào)：F284 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度是在打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后逐步建立的。1988年，國(guó)家建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)起草并頒布了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》。1997年國(guó)務(wù)院頒布《建筑法》，明確規(guī)定我國(guó)工程建筑監(jiān)理制度，規(guī)定了工程建設(shè)監(jiān)理工作范圍、職權(quán)。該法規(guī)頒布以來(lái)，我國(guó)國(guó)有大型工程及非國(guó)有大型工程及中小型工程都主動(dòng)委托工程建設(shè)監(jiān)理，推行工程建設(shè)監(jiān)理制度是我國(guó)建設(shè)市場(chǎng)的一種全新的改革與創(chuàng)新。它標(biāo)志著我國(guó)由傳統(tǒng)小生產(chǎn)管理模式向市場(chǎng)化、社會(huì)化、大型化、專業(yè)化、現(xiàn)代化管理成功的過(guò)度，給國(guó)家和企業(yè)帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，政府、工程業(yè)主、社會(huì)各界對(duì)工程監(jiān)理的要求越來(lái)越高，涉及的面也越來(lái)越廣。中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，中國(guó)工程監(jiān)理功不可沒(méi)。為此，一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題擺在面前，中國(guó)建設(shè)工程監(jiān)理需要面對(duì)中國(guó)發(fā)起的一路一帶的新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、新任務(wù)、新問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求，制定和調(diào)整新的政策和法規(guī)及管理?xiàng)l規(guī)，從制度上確保其領(lǐng)先性和完善性，對(duì)新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有前瞻性的指導(dǎo)和科學(xué)管理必要條件。同時(shí)，要摸索出一套監(jiān)理人員素質(zhì)教育和能力教育的模式，從而推動(dòng)中國(guó)監(jiān)理行業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、中國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律、法規(guī)制度產(chǎn)生及現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)框架初建背景條件

我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度是以1997年由國(guó)務(wù)院頒發(fā)《建筑法》為標(biāo)志開(kāi)始，以建設(shè)部頒布《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《房屋建設(shè)工程施工旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》、《建設(shè)監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》、《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》、《監(jiān)理工程師資質(zhì)考核與注冊(cè)試行辦法》等部門規(guī)章制度;建設(shè)部與工商局聯(lián)合頒布了《工程建設(shè)監(jiān)理合同文本》，與國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合頒布了《工程建設(shè)監(jiān)理取費(fèi)有關(guān)規(guī)定》、與國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒發(fā)了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》，為建設(shè)監(jiān)理制度的實(shí)施提供了法律上的支持的依據(jù)。同時(shí)，各地政府及部門也相應(yīng)制定了本地區(qū)本部門的相關(guān)法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，初步形成了一整套的法律法規(guī)體系。使得工程建設(shè)監(jiān)理工作在法律法規(guī)體系框架下有序健康穩(wěn)步發(fā)展。

（二）法律法規(guī)框架初建背景條件下的社會(huì)實(shí)踐

1997年以來(lái)我國(guó)建設(shè)監(jiān)理在制度、法律、法規(guī)體系上系統(tǒng)建立后，在資質(zhì)管理上采取了中央、地方分級(jí)管理，統(tǒng)分結(jié)合的兩級(jí)管理。這種管理符合我國(guó)國(guó)情，運(yùn)行良好。近20年的社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)，建立了遍及全國(guó)各省的監(jiān)理企業(yè)6106家，從業(yè)人員675397人，其中，注冊(cè)監(jiān)理工程師99073人，全年?duì)I業(yè)性收入1196.14億元。我國(guó)建立了較完善的建設(shè)工程監(jiān)理教育體系，培養(yǎng)造就了一支初具規(guī)模的監(jiān)理隊(duì)伍，建設(shè)監(jiān)理從業(yè)人員上崗前，需要經(jīng)過(guò)4-6個(gè)月的監(jiān)理短期培訓(xùn)，監(jiān)理人員主要來(lái)源于早期工程單位的工程技術(shù)人員，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)成為懂技術(shù)，會(huì)管理的復(fù)合性人才。這些技術(shù)和管理復(fù)合性人才在實(shí)踐中取得的成績(jī)是有目共睹的。

二、中國(guó)建設(shè)監(jiān)理法律法規(guī)制度存在的問(wèn)題

（一）建設(shè)監(jiān)理法律法規(guī)不健全

我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度是從上而下直接從西方國(guó)家現(xiàn)有的監(jiān)理制度中改造和借鑒而建立起來(lái)的，本身與國(guó)際慣例和制度有很大差距，而且一經(jīng)定型20年基本沒(méi)有修改和完善。經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐，我國(guó)經(jīng)濟(jì)及工程建設(shè)管理的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，而與之配套的法規(guī)、制度客觀上也有完善和修改的客觀要求。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)走出國(guó)門，一路一帶振興中華，中國(guó)建設(shè)監(jiān)理同樣面臨與世界各國(guó)合作，走出國(guó)門的需要，法律法規(guī)的完善與修改不僅要符合中國(guó)的國(guó)情，同時(shí)，也要滿足走出國(guó)門，讓更多的國(guó)家認(rèn)可的客觀必需。

（二）合同條款不完善

我國(guó)目前的各類建設(shè)工程合同條款與國(guó)際上通用的工程合同條款從內(nèi)容到形式上相差較大。有關(guān)建設(shè)工程監(jiān)理制度的一些權(quán)力及義務(wù)的規(guī)定尚不明確，這使得工程監(jiān)理無(wú)法對(duì)這些合同的履行從事更加具體的建設(shè)工程監(jiān)理工作，簡(jiǎn)而言之，建設(shè)工程合同條款不健全，必然帶來(lái)的是建設(shè)監(jiān)理合同條款的不健全，這將直接影響到后面的建設(shè)監(jiān)理合同條款的制定和執(zhí)行。造成這一現(xiàn)象的原因是，我國(guó)相關(guān)法規(guī)不是由市場(chǎng)培育起來(lái)的制度，而是直接參照國(guó)際慣例建立起來(lái)的。在各類合同制定之前，我國(guó)建設(shè)監(jiān)理還處于摸索和探討階段。而合同的條款中關(guān)于責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)等內(nèi)容的規(guī)定自然存在以上屬性。當(dāng)市場(chǎng)化發(fā)展走過(guò)20年，這些弊端不可避免的暴露出來(lái)，嚴(yán)重制約監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的需求。

（三）現(xiàn)有監(jiān)理權(quán)限和范圍狹隘帶來(lái)的問(wèn)題

現(xiàn)有的法律法規(guī)使得工程監(jiān)理的工作主要停留在工程施工階段，使得對(duì)工程選址、地質(zhì)勘探、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)等的監(jiān)理形同虛設(shè)，無(wú)出圖權(quán)和修改權(quán)，監(jiān)理作用在工程前期設(shè)計(jì)階段根本無(wú)法得到體現(xiàn)。由于設(shè)計(jì)這一階段沒(méi)有配套的監(jiān)理規(guī)范，這一階段的監(jiān)理工作無(wú)章可循，在實(shí)踐中往往流于形式。

（四）我國(guó)建設(shè)工程監(jiān)理法制觀念有待加強(qiáng)

我國(guó)建設(shè)工程強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)理制度，是為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行保駕護(hù)航的制度。作為新起的經(jīng)濟(jì)管理制度，本身受到傳統(tǒng)習(xí)慣的自然抵制和淡化其作用影響，許多業(yè)主認(rèn)識(shí)上的模糊與不理解，委托監(jiān)理只是為了應(yīng)付檢查，一些業(yè)主在這樣的思想指導(dǎo)下，在招投標(biāo)中明投暗定，逃避監(jiān)督，肆意壓低監(jiān)理的合理合法收費(fèi)。委托監(jiān)理后，在建設(shè)施工中人們常常認(rèn)為監(jiān)理僅僅應(yīng)對(duì)工程質(zhì)量控制全權(quán)負(fù)責(zé)，而無(wú)權(quán)對(duì)工程投資進(jìn)度進(jìn)行管理控制。對(duì)監(jiān)理的性質(zhì)，工作方法和運(yùn)作形式根本不了解，甚至一無(wú)所知。對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)任意指使或?qū)ζ涔ぷ靼侔闾籼?，?yán)重干擾了監(jiān)理有效地按照監(jiān)理程序及監(jiān)理計(jì)劃開(kāi)展工作。承包方則更不習(xí)慣，對(duì)這種監(jiān)督管理產(chǎn)生極大的抵觸情緒，導(dǎo)致監(jiān)理工作展開(kāi)困難重重，因此，提高業(yè)主及承包商對(duì)工程監(jiān)理的認(rèn)識(shí)，將依靠工程監(jiān)理開(kāi)展建設(shè)活動(dòng)，變被動(dòng)接受為主動(dòng)依靠成為業(yè)主自覺(jué)自愿的行為，這其中還有很長(zhǎng)一段路要走，還需要從政府到社會(huì)的廣泛的宣傳教育工作的展開(kāi)。

（五）從業(yè)人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)制度有待完善。

我國(guó)建筑行業(yè)從業(yè)人員總數(shù)約占世界建筑行業(yè)從業(yè)人數(shù)的25%，但對(duì)外承包額占國(guó)際建筑市場(chǎng)的13%，這種格局在很大一部分程度上是因?yàn)槲覈?guó)缺乏國(guó)際工程管理的人才。我國(guó)實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理行業(yè)的準(zhǔn)入制度以來(lái)，建設(shè)工程監(jiān)理隊(duì)伍從無(wú)到有，隊(duì)伍的基礎(chǔ)素質(zhì)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步和提高。但是，就整體素質(zhì)而言仍然不能適應(yīng)建設(shè)工程監(jiān)理市場(chǎng)的快速發(fā)展的需求。這是因?yàn)?，現(xiàn)有的建設(shè)工程監(jiān)理從業(yè)人員大多是半路出家，學(xué)歷、職稱差別大，導(dǎo)致了從業(yè)監(jiān)理人員素質(zhì)的參差不齊，缺乏集技術(shù)和管理于一身的復(fù)合型管理人才。由于從業(yè)監(jiān)理人員多為建筑單位退休和下崗分流人員，監(jiān)理單位受工程監(jiān)理取費(fèi)低的影響，其員工工資也相對(duì)較低，統(tǒng)計(jì)資料表明監(jiān)理人員平均工資是施工人員三分之一，甚至四分之一，這嚴(yán)重阻礙了青年技術(shù)人員和優(yōu)秀的青年加入監(jiān)理行業(yè)的積極性。低收入使得從業(yè)人員在工作中產(chǎn)生不良陋習(xí)蔓延，從而削弱了監(jiān)理執(zhí)行法規(guī)的力量而導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)理企業(yè)受到影響，企業(yè)很難建立一只高素質(zhì)的穩(wěn)定隊(duì)伍，培養(yǎng)的人才往往留不住，企業(yè)為了生存又不斷招募新人進(jìn)行初級(jí)培訓(xùn)，周而復(fù)始。20年前制定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難滿足企業(yè)起碼生存需要，更何談發(fā)展和提高？提高企業(yè)從業(yè)人員職業(yè)道德和素質(zhì)教育及基本業(yè)務(wù)水平，提高企業(yè)形象及檔次，國(guó)家需要從取費(fèi)制度上進(jìn)行頂層修改，從根本上解決制約監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

三、建設(shè)和完善監(jiān)理法律法規(guī)制度的設(shè)想

（一）完善現(xiàn)行建設(shè)工程法律合同范本

為了完善建設(shè)工程監(jiān)理法律制度，必然面臨修訂和完善的是《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》范本，舊的示范文本部分參照了國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)頒布的《土木工程施工合同條件》。在建設(shè)工程監(jiān)理合同文本新范本編制中應(yīng)積極的吸收國(guó)際慣例中對(duì)工程建設(shè)監(jiān)理市場(chǎng)有益的條款，也應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)頒布的《業(yè)主/咨詢工程師標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)協(xié)議書》中的相關(guān)條款，同時(shí)將《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定的建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)和安全責(zé)任、質(zhì)量責(zé)任等內(nèi)容作為不可或缺的重要條款吸收，增加到合同中去適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和走向海外市場(chǎng)的基本需要，增加關(guān)于建設(shè)工程保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容。

完善建設(shè)工程監(jiān)理法律制度就必須著重修訂和完善《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》范本，我國(guó)現(xiàn)行的《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》示范文本，不僅應(yīng)當(dāng)與國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)頒布的《土木工程施工合同條件》文件兼容，還應(yīng)當(dāng)比其更加具有普遍性和先進(jìn)性。舊法顯然不能滿足新的歷史時(shí)期的需要，新法應(yīng)吸收國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)頒布的《土木工程施工合同條件》在新的建設(shè)工程監(jiān)理合同文本編制中;隨著中國(guó)工程建設(shè)監(jiān)理市場(chǎng)開(kāi)放的深入和中國(guó)建設(shè)走向國(guó)際化的需要，新法規(guī)也應(yīng)當(dāng)迅速與國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)頒布的《業(yè)主/咨詢工程師標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)協(xié)議書》中的相關(guān)條款加以吸收和整合，以利與之接軌;同時(shí)將《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定的建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)和安全責(zé)任、質(zhì)量責(zé)任等內(nèi)容，以合同條款的形式規(guī)定下來(lái)去適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和走出國(guó)門的基本需要。同時(shí)，必須增加關(guān)于建設(shè)工程保險(xiǎn)的相關(guān)條款內(nèi)容，以適應(yīng)新形式下的全球經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要。

（二）建立和維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境，人才培養(yǎng)是關(guān)鍵。

建立和維護(hù)健康和穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，法制建設(shè)是基礎(chǔ)，而人才的培養(yǎng)是關(guān)鍵。監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展是以建筑業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)的，以法制的手段規(guī)范建筑市場(chǎng)，有利于建立公開(kāi)、公正、公平的市場(chǎng)機(jī)制，消除壁壘，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)的順利接軌;要通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，制止違反誠(chéng)實(shí)信用的行為。如在監(jiān)理招投標(biāo)活動(dòng)中的欺詐、行賄受賄、投機(jī)、虛假行為，要打破行政性壟斷，部門和行業(yè)壟斷，地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和分割市場(chǎng)以及地方保護(hù)主義等，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序;積極轉(zhuǎn)變政府職能，要采取切實(shí)有效的措施，加快行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，促進(jìn)行業(yè)自律，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。推動(dòng)監(jiān)理事業(yè)的健康發(fā)展，必須要有一批掌握新法律，法規(guī)的人才工作在第一線，因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理從業(yè)人員的培訓(xùn)和注冊(cè)管理，建立從業(yè)人員個(gè)人信譽(yù)登記制度，在各類高等院校，職業(yè)技術(shù)學(xué)院設(shè)置建設(shè)工程監(jiān)理的相關(guān)專業(yè)，為國(guó)家培養(yǎng)高層次監(jiān)理人才。

（三）穩(wěn)定監(jiān)理隊(duì)伍問(wèn)題

一線監(jiān)理人員的工作性質(zhì)往往是流動(dòng)的，轉(zhuǎn)戰(zhàn)全國(guó)各地是常態(tài)，常年在工地駐守，生活條件艱苦，很難有時(shí)間對(duì)家庭有所照顧，同時(shí)由于監(jiān)理單位取費(fèi)低，福利待遇問(wèn)題一直是困擾監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的問(wèn)題。因此，必須以法律法規(guī)的形式確保監(jiān)理行業(yè)和監(jiān)理人員特別是一線監(jiān)理人員的基本工資和合理的福利待遇。

監(jiān)理人員年齡結(jié)構(gòu)老、中、青比例嚴(yán)重失衡。最有活力的中青年監(jiān)理人員，很少出現(xiàn)在監(jiān)理隊(duì)伍。往往是退休人員，本身有一份穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入，出來(lái)干工作拿點(diǎn)補(bǔ)差，低收入對(duì)他們的影響不大;青年監(jiān)理大多是從學(xué)校走出來(lái)的，缺乏社會(huì)工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，缺少在一個(gè)城市立足的資本，選擇監(jiān)理行業(yè)工作也只是權(quán)宜之計(jì);工作幾年后，隨著社會(huì)壓力及戀愛(ài)、成家、生子等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題壓力逼迫，不得不重新選擇其它行業(yè)，跳槽成為他們的普遍現(xiàn)象;中年監(jiān)理人員則因?yàn)楣べY待遇太低，直接的生活壓力和無(wú)法承擔(dān)對(duì)社會(huì)、家庭應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)而被迫選擇離開(kāi)監(jiān)理行業(yè)，轉(zhuǎn)投待遇較好的職業(yè)或工資收入較高的行業(yè)。隨著社會(huì)發(fā)展，監(jiān)理與其它行業(yè)差距迅速拉大，因制度規(guī)定取費(fèi)本身很低而不可能得到提高，監(jiān)理作為工程建設(shè)的參與者和管理者付出的腦力和體力勞動(dòng)與收入形成反差巨大。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該承認(rèn)他們?cè)诠こ探ㄔO(shè)中的重要性，他們的工作關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安和安居樂(lè)業(yè)，關(guān)系到社會(huì)各個(gè)階層的安危，監(jiān)理工作的意義就在于此。除給予監(jiān)理應(yīng)有的法律地位和社會(huì)地位外，大幅提高和保障他們的最基本的物質(zhì)生活待遇，確保其有尊嚴(yán)的全心全意的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程項(xiàng)目服務(wù)，是新法規(guī)必需面對(duì)的首要問(wèn)題。要形成人才培養(yǎng)出來(lái)能留住，能發(fā)展，以滿足快速發(fā)展起來(lái)的建筑市場(chǎng)的需要，人才制度和待遇制度建設(shè)缺一不可，這是關(guān)系到其行業(yè)是否能健康有序發(fā)展的最關(guān)鍵。

四、結(jié)束語(yǔ)

建立健全建設(shè)工程監(jiān)理法律制度工作應(yīng)該是一個(gè)常態(tài)化工作，這個(gè)制度應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程項(xiàng)目健康有序的從立項(xiàng)到計(jì)劃、從設(shè)計(jì)到實(shí)施、從實(shí)施到完成、從完成到應(yīng)用、都應(yīng)在其有序控制中完善。建設(shè)工程監(jiān)理制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不可或缺的法律制度之一，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，完善法規(guī)不足和缺憾，是客觀上需要。法制建設(shè)和市場(chǎng)培育是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時(shí)剔除和修改一些不適應(yīng)新形勢(shì)條件下的條款，借鑒國(guó)際上通行的做法，逐步建立和健全我國(guó)監(jiān)理市場(chǎng)的法律法規(guī)體系，使我國(guó)的建設(shè)工程監(jiān)理事業(yè)逐步走上有法可依、有法必依的軌道。

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