國外治理霧霾的政策手段及啟示

許文

中國國內嚴重的霧霾污染已經(jīng)成為重要的治理課題，也喚醒了社會上的環(huán)保意識。霧霾不是中國特有的，而是人類在工業(yè)化進程中共同面對的挑戰(zhàn)。中國公眾在期待本國政府出臺有力政策措施根治霧霾的同時，也已認識到這一努力離不開對國際經(jīng)驗教訓的參考借鑒。從這一角度出發(fā)，本刊特約兩位專家撰稿，談談國外是怎樣應對霧霾災害的。 ——編者手記

應該說，發(fā)達國家的大城市和工業(yè)地區(qū)，包括英國倫敦、美國洛杉磯、法國巴黎、日本東部沿海工業(yè)帶和德國魯爾工業(yè)區(qū)等，在其工業(yè)化快速發(fā)展階段中同樣經(jīng)歷過大氣污染和霧霾問題。在應對這一問題的過程中，也制定和運用了各種環(huán)境政策手段，積累了相關經(jīng)驗。

命令控制型政策與經(jīng)濟激勵型政策

在大氣污染和霧霾治理方面，國外發(fā)達國家采取的措施實際上與整個環(huán)境治理政策之間是一致的。一般而言，環(huán)境治理政策手段主要可分為基于管制的命令控制型政策和基于市場的經(jīng)濟激勵型政策，其中，命令控制型政策主要是指在相關法律基礎上的標準、禁令和許可證（配額）等手段，基于市場的經(jīng)濟激勵型政策則主要包括利用市場機制的財政補貼、環(huán)境稅費和押金等政策手段，以及創(chuàng)建市場的排放權交易等。此外，信息公開和公眾參與的自愿手段近年來也在環(huán)境治理中被重視和強調。具體到霧霾治理上，還會針對霧霾的污染源而對環(huán)境政策手段進行專門的設計，如針對工業(yè)排放和機動車尾氣排放的專門治理政策。大體看，國外治理霧霾的政策手段主要可分為以下幾個方面：

制定大氣污染防治法律制度。在1952年出現(xiàn)了震驚世界的“倫敦煙霧事件”后，英國在1956年頒布了世界上首部大氣污染防治法《清潔空氣法》。美國在1955年也頒布了《空氣污染控制法》。針對20世紀60年代前后洛杉磯光化學煙霧等事件，1963年和1967年又分別制定了《清潔空氣法》和《空氣質量控制法》。為了控制汽車尾氣排放，于1965年出臺《機動車空氣污染控制法》。其后，《清潔空氣法》又分別經(jīng)過1970年、1977年和1990年的修正案等多次修正而逐步完善，建立起有關大氣污染防治的一個完整的法律規(guī)范體系。日本1968年制定《大氣污染防治法》，1990年最后一次修訂后實施至今。歐盟等國家也相繼制定大氣污染防治法。這些大氣污染防治的法律成為國家進行大氣污染和霧霾治理的法律依據(jù)。

執(zhí)行大氣污染排放標準和限額。美國在1971年頒布了《國家環(huán)境空氣質量標準》，要求對六種空氣污染物進行管制。1997年，美國環(huán)保署又設立了專門針對大氣PM2.5含量的標準，以便更好檢測過去被忽略的這類細小顆粒物。同時，美國環(huán)保署把全國環(huán)境空氣質量標準區(qū)分為不達標、達標和無法分類三種，PM2.5數(shù)據(jù)是其中最重要環(huán)境空氣指標之一，并要求PM2.5年均濃度目標控制在12微克/立方米以下。法國2010年頒布的空氣質量法令，對PM2.5和PM10值濃度上限也進行了規(guī)定。歐盟于2001年通過了國家排放限額指令，限定了各成員國在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。2008年4月又頒布了《環(huán)境空氣質量指令》，規(guī)定到2020年，歐盟各成員國必須在2010年的基礎上平均降低20%的可吸入顆粒物。在機動車尾氣排放上，美國加州于1965年率先制定了機動車輛排放限制標準；1975年要求所有汽車配備催化轉換器，并在20世紀70至80年代鼓勵使用甲醇和天然氣取代汽油。日本政府依據(jù)相關法律按機動車種類制定嚴格的排放標準、燃油標準。歐盟對汽車尾氣排放設定了嚴格標準，分別于2005、2008、2013年實施了“歐4”、“歐5”、“歐6”標準。英國等國也規(guī)定所有新車都必須加裝催化轉換器進而減少污染物排放。

實施大氣污染減排的環(huán)境稅費政策

澳大利亞、法國、意大利、日本等很多國家和地區(qū)都對顆粒物、二氧化硫等硫氧化物、氮氧化物、一氧化碳、重金屬類、有機化合物（含揮發(fā)性有機物，VOC）等大氣污染物征收稅費，通過提高排放成本，減少大氣污染物的排放，其中二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物都是直接與霧霾相關的大氣污染物。在稅種的具體設置上，挪威、瑞典和丹麥等國家征收專門的硫稅和氮稅，瑞士、列支敦士登、斯洛文尼亞還專門對揮發(fā)性有機化合物征收稅費。同時，對于機動車的流動污染源，國外也普遍實行相關稅費政策，除了在購置環(huán)節(jié)征收的消費稅、注冊稅和牌照稅等，在保有環(huán)節(jié)根據(jù)排放量征收機動車稅。例如，日本根據(jù)機動車排放量征收汽車稅、輕型機動車稅和汽車重量稅，歐盟很多國家則開始進一步將基于排放量征收的機動車稅改為按照二氧化碳排放量進行征收。在機動車使用環(huán)節(jié)上，對汽油和柴油等成品油征收燃油稅則是國際上普遍的做法，意大利、奧地利、盧森堡、德國等國家在消費稅、能源稅等稅種中區(qū)分含硫量對汽油、柴油進行差別征收。此外，為了控制機動車的使用，新加坡、意大利羅馬和英國倫敦還對進入城市中心區(qū)的車輛使用征收擁堵費。

實施排放權交易制度。國外在實行大氣排污許可證制度的基礎上，還實行有關大氣的排污權交易制度。即在限制大氣污染排放總量的前提下進行排污權交易，減少排污企業(yè)因減排產(chǎn)生的經(jīng)濟成本，進而激勵企業(yè)參與減排。美國是國際上對二氧化硫排污權交易制度做得較為成功的國家，根據(jù)統(tǒng)計，美國從20世紀70年代中期就開始嘗試實施總量限制下的二氧化硫排放權交易制度，到90年代逐步成熟，分三個階段分別實施了以排污削減信用為基礎、總量分配模式、非連續(xù)排污削減的排污權交易模式。根據(jù)統(tǒng)計，目前年度二氧化硫排放總量已經(jīng)下降到了該制度實施前水平的50%以下。歐盟則是普遍推行了碳排放權交易制度，雖然其主要是針對二氧化碳等溫室氣體排放，但通過減少煤炭等化石燃料的使用也能夠起到減少大氣污染物排放的作用。

其他相關政策。除了上述政策手段外，國外政府還采取了其他一些政策措施。主要包括：通過政府和財政投入，加大對大氣污染減排方面的技術研發(fā)，包括脫硫、脫硝以及低排放發(fā)動機等實用減排設備和技術，利用科技手段控制污染源；加強大氣質量的監(jiān)測和進行空氣質量的信息公開，如美國洛杉磯的空氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)24小時實時地在網(wǎng)上發(fā)布，公眾隨時可以查看。日本實施了國家級大氣監(jiān)測網(wǎng)和地方大氣污染監(jiān)測網(wǎng)在內兩級大氣質量監(jiān)測體制，并于2003年設立了“大氣污染物質廣域監(jiān)視系統(tǒng)”網(wǎng)站；鼓勵公共交通和綠色交通，如通過財政補貼鼓勵使用電動汽車等新能源汽車；加強大氣環(huán)境保護的宣傳，鼓勵社會公眾綠色消費和綠色出行等，實行自愿性減排。

中國缺少的到底是什么

中國國內在治理霧霾的政策手段選擇上，也不外乎是上述發(fā)達國家所運用的各種政策手段。比較來看，國內在霧霾治理政策上并不缺乏。例如，國內也制定了大氣污染防治法，2013來還專門出臺了大氣污染防治行動計劃；大力推進重點行業(yè)污染物排放標準制定工作，目前涉及大氣污染物特別排放限值的25項重點行業(yè)排放標準已全部完成；自20世紀80年代以來對大氣污染物排放征收排污費，目前進行了對VOC排放征收排污費的試點工作，對成品油和小汽車征收消費稅，機動車還征收車輛購置稅和車船稅，并對小排量汽車給予稅收優(yōu)惠等；火電行業(yè)和部分地區(qū)也試點了二氧化硫排污權交易；制定了各種鼓勵公共交通的優(yōu)惠政策，對電動汽車的推行加大財政補貼力度等。

應該說，國內目前治理霧霾在根本上的問題不是缺少政策手段，而是缺乏對大氣污染和霧霾問題的重視和對各項治理政策的貫徹落實。因此，國內需要加大各種政策手段的調控力度并加以真正貫徹實施。首先，國內長期以來對環(huán)境污染和大氣污染問題的嚴重性和危害性認識不足，先污染后治理的道路依然在延續(xù)，這個觀念不加以改變，治理霧霾的道路將還會很遙遠；其次，在完善國內有關大氣污染防治的法律基礎上，還需要進一步完善排放標準和許可證等制度，更重要的是落實這些規(guī)定，減少違反排放標準排放的問題；第三，加快環(huán)境保護稅法的出臺，提高大氣污染物排放的稅率水平，積極推動排污權和碳排放權交易制度的實施，并實現(xiàn)環(huán)境稅費和排放權交易制度等政策之間的協(xié)調；第四，加強對大氣質量的監(jiān)測和真實公布相關信息，同時推動社會公眾的綠色行為，自愿減少大氣污染排放。通過上述政策措施的完善和綜合實施，加快霧霾治理的進程，讓人們能夠享受更加清潔的空氣和藍天白云。

（作者為財政部財政科學研究所研究人員）