反擊暴力極端主義：美國反恐支柱

初冬梅

近年來，恐怖主義對美國本土安全的威脅日益加劇，恐怖組織不斷煽動美國本土極端分子進行暴力行動，一些在國際熱點地區(qū)活動的極端主義分子也回流到美國本土實施恐怖案件。近一段時間以來，美國境內(nèi)發(fā)生了數(shù)起槍擊事件，包括2015年12月的加州圣伯納迪諾槍擊案和2016年1月的費城槍擊案，其中都可看見暴力極端主義的身影。這讓奧巴馬政府重新重視起反擊暴力極端主義政策，反擊暴力極端主義成為美國當(dāng)前國內(nèi)和國際反恐政策的支柱。

美國全球反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容

“反擊暴力極端主義”這一概念的首次使用是在2005年夏天美國特種部隊軍官和偵查部門領(lǐng)導(dǎo)人舉行的一次聚會上，初衷是要取代“全球反恐戰(zhàn)爭”。但在小布什政府執(zhí)政時期，反擊暴力極端主義一直處于美國反恐戰(zhàn)略的從屬部分。奧巴馬執(zhí)政后，情況發(fā)生了改變，反擊暴力極端主義成為美國全球反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。為遏制美國本土一些穆斯林居民的激進化傾向，奧巴馬政府于2011年8月出臺反擊暴力極端主義政策。為了進一步細化該政策，2011年12月奧巴馬政府提出了《授權(quán)地方合作者預(yù)防國內(nèi)暴力極端主義戰(zhàn)略實施計劃》。2015年2月以來，美國國土安全部進一步細化了反擊暴力極端主義政策的目標(biāo)和內(nèi)容。

國土安全部提出，反擊暴力極端主義由一系列政策、計劃和措施構(gòu)成，以防御為導(dǎo)向、社區(qū)為依托，目標(biāo)是防止個人參與同種族、政治、社會、文化和宗教意識形態(tài)有關(guān)的暴力活動，以期達到根治極端主義的最終目的。反擊暴力極端主義政策包括國內(nèi)和國際兩個層面的內(nèi)容。在美國本土，反擊暴力極端主義政策包括三方面的內(nèi)容：首先是構(gòu)建防范意識;其次是對極端分子的征募言論進行反擊，即通過鼓勵公民社會參與的方式，對極端分子征募新人的言論進行直接回?fù)?最后是著重強調(diào)社區(qū)的介入，鼓勵社區(qū)參與預(yù)防個體接受極端化思想，防止個人進行極端犯罪行為。

隨著美國本土對反擊暴力極端主義重視程度的提高，在國際上美國也更加積極地推廣經(jīng)驗。美國國土安全部同澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、德國、荷蘭、西班牙、英國、歐盟以及一些國際執(zhí)法機構(gòu)（如歐洲刑警組織、全球反恐論壇等）建立了反恐伙伴關(guān)系。在國際層面，美國反擊暴力極端主義政策包含以下三個方面。

第一，借助聯(lián)合國大會的平臺進行打擊。在2014年9月召開的聯(lián)合國大會上，奧巴馬總統(tǒng)呼吁聯(lián)合國成員國為本地區(qū)的反擊暴力極端主義事務(wù)做出更多努力。2015年2月召開的白宮峰會構(gòu)建了聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略框架，鼓勵聯(lián)合國和其他多邊機制識別和反擊暴力極端主義的傳播者。2015年2月，聯(lián)合國安理會一致通過第2199號決議，決定就有關(guān)恐怖組織從事非法石油貿(mào)易、文物和武器走私、金融交易及利用互聯(lián)網(wǎng)進行恐怖活動等加強制裁。2015年9月，在聯(lián)合國大會召開期間奧巴馬舉行國際反恐峰會，應(yīng)對暴力極端主義蔓延的威脅。

第二，集中精力反擊極端主義境外招募者。反擊暴力極端主義境外招募者是美國政府反擊境外恐怖分子戰(zhàn)略的關(guān)鍵構(gòu)成要素。來自世界不同地區(qū)的恐怖分子不斷流入敘利亞和伊拉克，其中不少來自美國和歐洲。為了預(yù)防恐怖分子和極端分子招募人員，美國國務(wù)院主持信息共享內(nèi)閣會議。內(nèi)閣會議的研究重點是防止外國恐怖分子進出沖突地帶的可行性措施。

第三，拓展反擊暴力極端主義利益相關(guān)者的全球基礎(chǔ)。首先，美國政府同外國政府、公民社會、私營部門建立伙伴關(guān)系，借助社交媒體等高科技手段，削弱暴力極端分子的影響力。美國和阿拉伯聯(lián)合酋長國一起建立了數(shù)字交流中心，應(yīng)對“伊斯蘭國”的宣傳和招募。美國同伙伴國的私營部門之間也舉辦了一些技術(shù)交流活動，借助數(shù)字技術(shù)揭露暴力極端分子散播的謊言。其次，美國同宗教領(lǐng)袖一起在社群層面推動建設(shè)和平、寬容和共存社會，共同應(yīng)對宗教和非宗教原因的暴力和極端主義。再次，支持公民社會參與反恐行動。2013年9月，奧巴馬啟動了《同公民社會一起》項目，呼吁全球支持、保護和維護公民社會。最后，美國支持中東、北非、東南亞等地區(qū)的年輕領(lǐng)導(dǎo)人，為青年人提供歸屬感，傳授領(lǐng)導(dǎo)技能和技術(shù)技能，提供職業(yè)培訓(xùn)和訪學(xué)機會，并為對抗極端主義的年輕領(lǐng)導(dǎo)人提供資金支持。

美國再次牽頭領(lǐng)導(dǎo)國際反恐合作

奧巴馬執(zhí)政以來，美國國際反恐政策發(fā)生了變化。2008年至2011年間，國際恐怖主義的威脅逐漸減少。自2011年擊斃“基地”組織頭目本·拉登后，為了甩掉國際反恐重?fù)?dān)，美國全面收縮海外反恐戰(zhàn)線，加快海外撤軍的進程。美國的國際反恐戰(zhàn)略也轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜p腳印”戰(zhàn)略，即僅以無人機、網(wǎng)絡(luò)攻擊和特種部隊等形式對恐怖主義進行干預(yù)，降低國際反恐成本和美國士兵的傷亡率。然而，隨著美國從伊拉克全面撤軍，恐怖勢力迅速死灰復(fù)燃，出現(xiàn)了更加危險的“伊斯蘭國”?？植乐髁x隨后迅速呈現(xiàn)出報復(fù)性增長的態(tài)勢，逐步在中東、南亞、非洲泛濫，并試圖在亞太地區(qū)延伸勢力范圍。2014年，全球恐怖襲擊事件比2013年增加了35%。

在這種形勢下，美國一些政策制定者和學(xué)者開始反思“輕腳印”戰(zhàn)略，認(rèn)為該戰(zhàn)略沒有讓美國更加安全，反而制造了新的敵人。正如奧巴馬所言，“為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，國際社會和國內(nèi)各界必須聯(lián)合起來。單純軍事打擊不能解決這個問題，我們不能僅把恐怖分子解決掉，還要抵抗暴力極端主義分子，這些人可能沒有直接參與恐怖行動，但他們讓其他人參與恐怖行動”。2015年5月，奧巴馬宣布成立“反恐伙伴關(guān)系基金”，注資50億美元。2015年9月，反恐峰會在聯(lián)合國大會期間再次召開。這些信號表明，美國的反恐戰(zhàn)略雖然沒有做出調(diào)整，仍不愿獨自承擔(dān)國際反恐任務(wù)，但愿意再次牽頭領(lǐng)導(dǎo)國際反恐合作。美國愿意牽頭組建國際反恐新聯(lián)盟的動機有以下三個方面。

第一，暴力極端主義當(dāng)前的發(fā)展趨勢決定，國際社會需要通過合作的方式來解決問題。當(dāng)前，暴力極端主義在全球范圍內(nèi)蔓延，借助新技術(shù)，恐怖主義和極端主義的生存方式發(fā)生了改變。極端主義分子通過使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和社交媒體，在虛擬空間里實現(xiàn)思想和資金的流動，傳播極端思想、招募新人員、培訓(xùn)武裝分子、籌措資金、組織暴力行動等，這讓極端主義成為真正意義上的全球性問題。然而，國際社會的反恐合作才剛剛起步。接連不斷的恐怖事件，特別是巴黎恐怖襲擊事件的發(fā)生，讓國際社會認(rèn)識到，必須聯(lián)合行動才能取得更好的效果。

第二，美國希望通過領(lǐng)導(dǎo)國際合作的方式，掌握國際反恐主導(dǎo)權(quán)。奧巴馬多次強調(diào)，美國需要讓強有力的伙伴加入反恐前沿，在伙伴的助力下共同應(yīng)對全球恐怖主義，進一步發(fā)展伙伴關(guān)系是反恐的成功途徑。奧巴馬政府反擊暴力極端主義戰(zhàn)略在國際上的運作平臺是全球反恐論壇。全球反恐論壇已經(jīng)做了很多工作，比如美國國務(wù)院發(fā)出社會倡議，設(shè)立美國特使，負(fù)責(zé)同穆斯林社群建立聯(lián)系，通過溫和派的力量矯正被極端主義扭曲的伊斯蘭教義。當(dāng)前，全球反恐論壇下一項任務(wù)是建立世界反擊暴力極端主義基金會。全球反恐論壇在阿聯(lián)酋首都阿布扎比成立了反擊暴力極端主義卓越中心，負(fù)責(zé)反擊暴力極端主義的科研和培訓(xùn)工作，并且為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、教師和其他教育工作者提供對話平臺。

第三，美國國內(nèi)反恐形勢的需要。自2014年以來，在境外參戰(zhàn)的數(shù)千名西方“圣戰(zhàn)”分子有回流到美歐國家進行恐怖襲擊的趨勢，預(yù)計新一輪“獨狼”恐怖襲擊的高潮可能在美國和歐洲國家產(chǎn)生。因此，美國重新高度重視反恐工作，為了維護本土安全，采取國際合作的方式，阻止?jié)撛跇O端主義者流入或流出美國。

暴露出先天不足和缺陷

奧巴馬政府反擊暴力極端主義政策的出臺，調(diào)動了民眾的積極性，取得了一定的效果，并積累了大量的經(jīng)驗。其中，國家機構(gòu)和公民社會保持了緊密的互動。公民的任務(wù)是提高警覺度，表現(xiàn)積極的公民立場，愿意協(xié)助執(zhí)法機關(guān)，及時通報可疑情況;學(xué)校建立學(xué)生反恐教育體系。這些措施取得了明顯的成績。然而，該政策在反擊滋生恐怖主義的意識形態(tài)方面則乏善可陳。美國反擊暴力極端主義政策本身和實施手段方面存在一些缺陷和不足。

首先，反擊暴力極端主義政策的分析框架是基于社會運動理論，這決定了該政策的先天不足。第一，對恐怖主義和伊斯蘭教之間的關(guān)系理解不同。小布什總統(tǒng)認(rèn)為，伊斯蘭教是恐怖主義的源頭，認(rèn)為與恐怖主義之間的斗爭是意識形態(tài)斗爭，是民主自由價值觀和與之對立的價值觀之間的斗爭。奧巴馬政府認(rèn)為，伊斯蘭教不同美國的價值觀完全對立，伊斯蘭極端主義和其他社會運動一樣，只是表達社會不滿的一種表現(xiàn)形式。所以，反擊暴力極端主義是反恐任務(wù)的核心。應(yīng)該說，反擊暴力極端主義政策矯正了過去把整個伊斯蘭教、整個穆斯林群體劃為恐怖主義陣營的極端做法，有助于區(qū)分清楚真正的斗爭對象，爭取溫和穆斯林群體的支持。然而，用社會運動理論對恐怖主義做出簡單的理解、無視其宗教因素的做法，又有矯枉過正之嫌。第二，誤讀了恐怖分子的思想行為根源。根據(jù)社會運動理論，極端主義者首先是飽受委屈或者懷有不滿情緒的積極分子，他們反對的可能是殖民主義，可能是現(xiàn)代化，可能是貧困或者失業(yè)，也可能是反對西方。如果認(rèn)為所有社會不滿是恐怖主義的根源，那么反恐的戰(zhàn)線將是所有引起人們不滿情緒的社會問題。而解決所有的社會問題，這是人類歷史上至今未能解決的任務(wù)。第三，把當(dāng)前世界面臨的恐怖主義威脅定義為“暴力極端主義”，這個說法過于空泛。該術(shù)語不可能定義和涵蓋可能帶來威脅的意識形態(tài)。除了暴力極端主義，還有非暴力極端主義，其危害不可小覷。

其次，從內(nèi)容看，該政策的核心是依托社區(qū)力量，政府只是輔助部門。這方面存在四個問題：第一，政策制定者認(rèn)為激進化是個人行為，把激進化簡單理解為簡單的線性行動，沒有認(rèn)識到激進化過程的復(fù)雜性。第二，歐洲國家政府認(rèn)為，為了獲得利益相關(guān)者的支持，需要向公眾、社區(qū)解釋政府的戰(zhàn)略和目的。然而在現(xiàn)實中，很多潛在伙伴懷疑政府的行為，拒絕合作。這種現(xiàn)象在英國非常明顯，這無形之中增大了尋找盟友和伙伴的難度。第三，應(yīng)對極端化行動不可能離開穆斯林群體的支持。西方穆斯林群體不是完整統(tǒng)一的整體。政府經(jīng)常需要在眾多組織中判斷敵友，很多組織為了政治地位也會展開競爭。穆斯林群體的復(fù)雜性也為尋找反恐伙伴制造了難度。第四，對于非暴力伊斯蘭主義者是否應(yīng)該成為政府反對極端化的伙伴，這個問題的觀點頗具爭議。一些非暴力伊斯蘭主義者的言論，在穆斯林群體中擁有較高的可信度，這也是需要重視的問題。

最后，美國政府在處理一些國際事務(wù)時不尊重事實，只關(guān)注自身利益，置國際社會安全于不顧，損害了自身的國際聲譽和國家形象。在對極端主義的認(rèn)定問題上，美國也是實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國借反恐之名干涉別國內(nèi)政，借機輸出民主價值觀的現(xiàn)象也令一些國家非常反感，助長了世界的反抗情緒。

美國的反恐之策從在全球發(fā)動反恐戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向反擊暴力極端主義，體現(xiàn)了對軍事手段的重新認(rèn)識。美國前參謀長聯(lián)席會議主席理查德·邁爾斯上將說過，“不要使用‘反恐戰(zhàn)爭’這個詞，因為如果你把它稱為戰(zhàn)爭，那軍人就是解決手段”。他建議，對于恐怖主義需要使用軍事手段，然而，現(xiàn)在面臨的威脅遠比恐怖主義復(fù)雜，因此需要動用“我們國家的所有手段”，需要“更多的外交、經(jīng)濟和政治手段”。反擊恐怖主義是一場漫長的斗爭，“反擊極端主義就像冷戰(zhàn)一樣，可能需要一代人的時間”，國際社會需要聯(lián)合行動，采取綜合措施，才能鏟除滋生恐怖主義的土壤。

（作者為中國社科院中國邊疆研究所助理研究員、法學(xué)博士）