社區(qū)建設(shè)　以人為本

■文|本刊記者

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社區(qū)建設(shè)以人為本

■文|本刊記者

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，解決轉(zhuǎn)型期社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，是我國(guó)各界廣泛共識(shí)，也是黨和政府在21世紀(jì)的戰(zhàn)略性決策和重要部署。中共十八屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾——社會(huì)治理被提高到前所未有的層面。

國(guó)家各級(jí)政府為了人民福祉，在創(chuàng)新社會(huì)管理方面進(jìn)行了不懈的努力：始終強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“以居民需求為導(dǎo)向”的社區(qū)管理和服務(wù)平臺(tái)，完善“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”的社會(huì)管理格局。

2015年3月5日，習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍，推動(dòng)服務(wù)和管理力量向基層傾斜，實(shí)現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變。這已是他連續(xù)第二年在全國(guó)兩會(huì)上強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理和基層建設(shè)的重要性及方向。

上海市委將社區(qū)治理和基層建設(shè)作為“一號(hào)課題”，以40余個(gè)“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為代表，改革與創(chuàng)新正在全國(guó)各地紛紛展開(kāi)。

所謂社區(qū)，是指由居住在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。城市社區(qū)是指在特定的城市區(qū)域內(nèi)，由一定規(guī)模的、從事各種非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)職業(yè)人群所組成的基層社會(huì)。城市社區(qū)建設(shè)指的是城市基層社會(huì)在黨和政府的支持、指導(dǎo)下，通過(guò)調(diào)整、強(qiáng)化社區(qū)自治組織和其他社區(qū)組織，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，整合社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境，把社區(qū)與整個(gè)國(guó)家的社會(huì)生活融為一體。

社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市社區(qū)是城市管理體制的一個(gè)基層單位，同時(shí)是城市改革開(kāi)放和社會(huì)主義精神文明建設(shè)的窗口，是居民群眾生活、學(xué)習(xí)、參與城市管理，享受政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、社會(huì)保障、醫(yī)療保健、終身教育等各種切身利益的最基層的管理組織。

作為社會(huì)學(xué)的一個(gè)基本概念的“社區(qū)”，被中國(guó)社會(huì)接納并寫進(jìn)了中國(guó)最高級(jí)別的官方文獻(xiàn)中，其中蘊(yùn)含的社會(huì)意義也許是非常深刻的，因?yàn)檫@可能預(yù)示著中國(guó)社會(huì)的一大結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。

之所以將社區(qū)與中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，是因?yàn)椤吧鐓^(qū)”是當(dāng)今中國(guó)規(guī)模最大的、覆蓋面最廣的可用作社會(huì)支持（尤其是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困群體）和進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的組織資源。當(dāng)然，與此同時(shí)，社區(qū)在中國(guó)也是一種尚未被充分開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)資本。對(duì)于以市場(chǎng)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革和中國(guó)社會(huì)走向“全面小康”，社區(qū)資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用可能是極為重要的。

作為民政工作的一個(gè)操作性概念，“社區(qū)服務(wù)”最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代中期。1987年，民政部部長(zhǎng)崔乃夫提出：“在政府的倡導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)社區(qū)成員開(kāi)展互助性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，就地解決本社區(qū)的社會(huì)問(wèn)題，這就是社區(qū)服務(wù)?！边@個(gè)定義代表了當(dāng)時(shí)的實(shí)際工作者對(duì)社區(qū)和社區(qū)服務(wù)的理解。2000年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。2001年，民政部又下發(fā)了《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》及標(biāo)準(zhǔn)。2002年，民政部在吉林省四平市召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，進(jìn)一步明確了社區(qū)建設(shè)的任務(wù)、目標(biāo)、思路和要求。自此，城市社區(qū)建設(shè)工作全面推進(jìn)。通過(guò)開(kāi)展主題鮮明、內(nèi)容豐富、形式多樣的建設(shè)示范活動(dòng)，涌現(xiàn)出一批管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)，社

區(qū)的文明程度、居民整體素質(zhì)和群眾的生活質(zhì)量有了很大提高。

就此也明確了城市中“社會(huì)”的主要載體是社區(qū)，并將解決相當(dāng)一部分社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的重任寄希望于重新規(guī)劃和建設(shè)后的城市社區(qū)及群眾自治組織。

社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會(huì)力量，利用社會(huì)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，完善社區(qū)服務(wù)，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)新的工作，大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，是我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是面向新世紀(jì)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。

社區(qū)的五大要素，除了“人群”和“地域”這兩大基本要素以外，排在第三層次的是“服務(wù)”；往上，第四層次是“認(rèn)同”，或稱“社區(qū)意識(shí)”；再往上，排在最高層次的則是“文化”，或稱“社區(qū)精神”。從理論上說(shuō)，只有全部具備了這五大要素，才是一個(gè)真正意義上的或者說(shuō)是理想的社區(qū)。

社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以方便群眾生活、提高居民生活質(zhì)量為宗旨，進(jìn)一步整合社區(qū)規(guī)模，健全管理體制，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)保障，推進(jìn)基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展。社區(qū)建設(shè)的宗旨是穩(wěn)定、服務(wù)、發(fā)展。而社區(qū)建設(shè)的核心是民主自治，以社區(qū)居民為依托，讓廣大社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求通過(guò)推進(jìn)基層群眾自治來(lái)加快社會(huì)治理創(chuàng)新，進(jìn)而達(dá)到公民對(duì)政府及社會(huì)事務(wù)的參與監(jiān)督和公共利益最大化保障的目標(biāo)。作為社會(huì)治理創(chuàng)新的核心內(nèi)容，公共參與意指公民個(gè)體和社會(huì)組織溝通

協(xié)商、合作等方式，共同參與社會(huì)公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品服務(wù)提供以及公共政策制定與執(zhí)行的行為過(guò)程。就“自治”本身所蘊(yùn)含的意義而言，對(duì)基層自治的推進(jìn)，關(guān)鍵還在于是否能夠形成由廣泛主題參與的共治機(jī)制。

這樣的社區(qū)治理是指一個(gè)以社區(qū)營(yíng)造為中心，以居民自覺(jué)認(rèn)同的規(guī)則為基本行為規(guī)范，多方協(xié)同參與其中，共治社區(qū)“善業(yè)”的一種聯(lián)合行動(dòng)。以社區(qū)、社會(huì)與政府等部門的多員共治為基本依托，為此，就要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)、社會(huì)與政府的結(jié)構(gòu)，再造社區(qū)、社會(huì)與政府的功能。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，只有一個(gè)個(gè)社區(qū)不斷發(fā)育成長(zhǎng)起來(lái)，才能夠使社會(huì)不斷發(fā)育成熟。

將社區(qū)自治作為社區(qū)建設(shè)的基本方向。社區(qū)是居民生活的共同體，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，本質(zhì)上是一個(gè)自治體。但多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)都是在政府主導(dǎo)下推進(jìn)的，這成為制約社區(qū)發(fā)展的一個(gè)重大障礙。社區(qū)營(yíng)造的一個(gè)重要任務(wù)就是遵循社區(qū)發(fā)展規(guī)律，破解社區(qū)行政化難題，還原社區(qū)自治的本來(lái)面目。通過(guò)社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，增強(qiáng)居民的自治意識(shí)，提高自治能力，為社區(qū)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。社區(qū)發(fā)展是一個(gè)多方位、連續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程，發(fā)展目標(biāo)隨著時(shí)間和實(shí)踐不斷調(diào)整，只能在逐漸探索中吸納社區(qū)參與者的力量，以形成和諧穩(wěn)定的社區(qū)發(fā)展前景。所以，培育社區(qū)中的居民個(gè)體和組織的參與意識(shí)，對(duì)于社區(qū)發(fā)展具有積極的意義。

將社區(qū)居民主動(dòng)參與作為社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。社區(qū)居民能否主動(dòng)參與社區(qū)生活，不僅是衡量社區(qū)治理水平的重要標(biāo)尺，也是決定社區(qū)活力的關(guān)鍵要素。社區(qū)居民參與不能采取原子化的個(gè)體方式，而應(yīng)采取組織化的方式進(jìn)行。這對(duì)于居民學(xué)會(huì)如何過(guò)公共生活很有意義。社區(qū)建設(shè)通過(guò)讓居民過(guò)有組織的生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的再組織化。社區(qū)建設(shè)有利于提升社區(qū)居民的尊重、信任、協(xié)作、參與等共同體意識(shí)，改變其價(jià)值認(rèn)知，使其以主人翁狀態(tài)投入社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

同時(shí)，社區(qū)建設(shè)還將社會(huì)組織作為重要抓手。社會(huì)組織將居民組織起來(lái)，以集體行動(dòng)方式與政府組織互動(dòng)，為社區(qū)居民謀取合理利益，并可以滿足居民多樣化的專業(yè)服務(wù)需求。社區(qū)建設(shè)以社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，社會(huì)組織為落腳點(diǎn)，社會(huì)制度為保障。為此，就要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，吸納基層社會(huì)實(shí)踐，夯實(shí)社會(huì)多元主體地位，構(gòu)建社會(huì)多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)制度的不斷完善。從日本、韓國(guó)等國(guó)家的社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，非營(yíng)利性組織是社區(qū)建設(shè)的一支重要力量，在一定意義上可以說(shuō)發(fā)揮了主力軍作用。以日本為例，2012年，日本從事社區(qū)建設(shè)的非營(yíng)利組織達(dá)到19784個(gè)，占非營(yíng)利組織總量的42.7％?？紤]到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，目前的當(dāng)務(wù)之急是加快社會(huì)組織與社區(qū)的深度融合，為此有必要加大政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)力度并建立各種類型的社區(qū)發(fā)展基金。

社區(qū)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是社會(huì)的基本單元，毫無(wú)疑義地成為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)縮影。社區(qū)建設(shè)能夠在最基礎(chǔ)部分推進(jìn)國(guó)家社會(huì)關(guān)系的重塑，將國(guó)家治理和社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

鏈接

社區(qū)建設(shè)的基本原則

以人為本，服務(wù)居民

不斷滿足社區(qū)居民物質(zhì)和文化生活需求，提高生活質(zhì)量和文明程度，把為社區(qū)居民和單位服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

擴(kuò)大民主，社區(qū)自治

科學(xué)合理劃分社區(qū)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

資源整合，共駐共建

整合社區(qū)資源，充分調(diào)動(dòng)轄區(qū)單位和社會(huì)力量廣泛參與，形成共駐社區(qū)、共建社區(qū)、共享社區(qū)資源的良好態(tài)勢(shì)。

責(zé)權(quán)統(tǒng)一，管理有序

健全社區(qū)組織，明確職責(zé)和權(quán)利，依法加強(qiáng)管理，寓管理于服務(wù)中，逐步增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

因地制宜，循序漸進(jìn)

堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是、勇于創(chuàng)新、培育特色、樹(shù)立典型，有計(jì)劃有步驟地實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。