河南新型城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題與突破路徑

楊衛(wèi)軍

河南工業(yè)大學(xué)；華北水利水電大學(xué)

河南新型城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題與突破路徑

楊衛(wèi)軍

河南工業(yè)大學(xué)；華北水利水電大學(xué)

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，河南省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，面臨巨大機(jī)遇，但是也面對(duì)諸多難題。筆者認(rèn)為，走河南特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)策與建議如下：加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃；創(chuàng)新體制機(jī)制；創(chuàng)新社會(huì)治理模式；建立新的考核體系；強(qiáng)調(diào)以人為核心的建設(shè)理念；根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

河南新型城鎮(zhèn)化突破路徑

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。按照河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年全省要新增1100萬(wàn)左右農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，每年要轉(zhuǎn)移近200萬(wàn)人。河南2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)45.7% ，近200萬(wàn)農(nóng)民變“市民”。本文試對(duì)河南新型城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題與對(duì)策初步探討。

一、河南城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問(wèn)題

當(dāng)前，河南省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，面臨很多有利因素，但是也面對(duì)很多難題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性不夠。部分領(lǐng)導(dǎo)主要精力放在招商引資、企業(yè)改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等能夠產(chǎn)生直接效益的工作上，而對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等工作重視不夠，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏緊迫感和自覺(jué)性。由于缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃，城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上各自為政、自成體系，部門(mén)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)性差，缺乏必要的規(guī)劃控制手段；鄉(xiāng)村規(guī)劃相對(duì)滯后，而且農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也沒(méi)有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村級(jí)規(guī)劃納入到規(guī)劃體系中，在產(chǎn)業(yè)布局上也還沒(méi)有做到城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌。許多地方雖然編制了總體規(guī)劃，但整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性不足，而且缺乏在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面的整體協(xié)調(diào)，可操作性不強(qiáng)。

第二，產(chǎn)業(yè)的支撐能力不強(qiáng)。人往哪里去的問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決。具體來(lái)說(shuō)，一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，吸納勞動(dòng)力就業(yè)能力較弱。第一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，第二產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，城區(qū)服務(wù)業(yè)吸納城鎮(zhèn)就業(yè)的能力相對(duì)較弱。二是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資強(qiáng)度較低，產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力有限。產(chǎn)城融合度低，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城市發(fā)展雙向互動(dòng)能力弱。三是項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)能力較弱。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、生活性服務(wù)項(xiàng)目較多，高技術(shù)和高就業(yè)率項(xiàng)目較少，支撐城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和吸引農(nóng)民就業(yè)的能力不足。

第三，資源的保障和匹配不力。一是資金保障不力。由于地方財(cái)力不足、金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度不夠和投融資機(jī)制不活，許多地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口較大。二是土地匹配不夠。當(dāng)前各市城鎮(zhèn)建設(shè)用地制約問(wèn)題突出，而且用地報(bào)批手續(xù)繁瑣，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)辦理周期長(zhǎng)，嚴(yán)重制約舊城區(qū)、城中村改造和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

第四，農(nóng)民自身的素質(zhì)和能力不高。一是農(nóng)民進(jìn)城成本高。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前農(nóng)民在縣城落戶(hù)的成本接近35萬(wàn)元左右，而人均日常消費(fèi)也將增加7000元/年，工資和各種收入難以承擔(dān)如此高昂的成本。二是農(nóng)民進(jìn)城意愿不夠強(qiáng)烈。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，一些農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)難度大，加上國(guó)家“三農(nóng)”政策的力度不斷加大，土地資產(chǎn)升值預(yù)期提高，不少農(nóng)民更愿意選擇在農(nóng)村生活。

第五，阻礙農(nóng)民市民化的體制機(jī)制的存在。阻礙農(nóng)民市民化的體制機(jī)制主要有戶(hù)口、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等因素。農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)要解決的問(wèn)題之一，是“人的城鎮(zhèn)化”的重要內(nèi)容，這就意味著以制度變遷為突破口逐漸破除農(nóng)民工市民化面臨的障礙將會(huì)是未來(lái)幾年的大勢(shì)所趨。農(nóng)民工就業(yè)范圍往往局限于城里人不愿意干的又臟又累以及充滿危險(xiǎn)甚至是對(duì)身體有傷害的工種，本應(yīng)受到更大力度的保障，但由二元的戶(hù)籍制度決定的二元的社會(huì)保障制度卻把他們排斥在外。由于現(xiàn)行的福利政策是以戶(hù)籍人口為參照指定的，所以沒(méi)有城市所在地戶(hù)口的農(nóng)民工在為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)卻享受不到應(yīng)有的福利。和公共產(chǎn)品，如房貼、最低生活補(bǔ)助、城市職工最低生活水平保障、子女接受教育的權(quán)利等。

二、河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策

目前河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是城區(qū)和產(chǎn)業(yè)，未來(lái)需要在以下幾個(gè)方面加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程：

第一，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的實(shí)質(zhì)是多層次、多角度、全方位地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立起各類(lèi)規(guī)劃之間全面、系統(tǒng)、有效的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總體利益平衡，最終優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)格局，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。河南省新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系正處于形成時(shí)期，不少地方主要是在進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)布局。未來(lái)河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性、科學(xué)性，嚴(yán)格按照規(guī)劃要求一步一步向前推進(jìn)。

第二，創(chuàng)新體制機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、社會(huì)保障體系的改革和創(chuàng)新。這些改革創(chuàng)新為農(nóng)民市民化奠定了基礎(chǔ)。河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是探索城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。當(dāng)前，應(yīng)加大財(cái)政資金支持力度，完善城鄉(xiāng)建設(shè)投融資機(jī)制。加快農(nóng)村土地制度改革，開(kāi)展土地綜合整治和完善建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)土地利用監(jiān)管。

第三，加快盤(pán)活資源。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)過(guò)程，是把發(fā)展農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的有效形式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)村分散的資源、技術(shù)和資金進(jìn)行有效整合，引導(dǎo)多元化主體參與農(nóng)村資源利用方式重構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)，在此基礎(chǔ)上形成一、二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)和融合。河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要將盤(pán)活資源作為推動(dòng)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，通過(guò)確地、確權(quán)、確股，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，夯實(shí)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。為此，需要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)建設(shè)為載體，大力發(fā)展就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為人口集中提供就業(yè)條件。需要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要出臺(tái)激勵(lì)政策，依靠農(nóng)村資源大力發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)。要處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，平衡種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差，推進(jìn)融生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生物于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第四，創(chuàng)新社會(huì)治理模式。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性?xún)?yōu)化不僅能夠提高各種社會(huì)資源的價(jià)值，還能夠推動(dòng)這些資源在利益相關(guān)者之間作出效率性的再分配。因此，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中需要及時(shí)轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能，在強(qiáng)化其社區(qū)服務(wù)功能的同時(shí)，通過(guò)“政社互動(dòng)”等形式發(fā)揮社會(huì)組織的作用，增強(qiáng)基層自治能力，及時(shí)完成社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。隨著舊有村莊的拆并，其原有居民的生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)改變，農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式也已經(jīng)改變，需要通過(guò)組織、政策、規(guī)章和制度等方面的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新。

第五，建立新的考核體系。河南省各地新型城鎮(zhèn)化起步有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低，有相當(dāng)一部分市縣在城鎮(zhèn)化的能力指數(shù)、結(jié)構(gòu)指數(shù)、質(zhì)量指數(shù)等方面缺乏基本的考核體系。因此，需要研究制定符合河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際的考核體系，通過(guò)強(qiáng)化考核發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的作用，形成城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支持體系和激勵(lì)機(jī)制。

第六，強(qiáng)化以人為核心的建設(shè)理念。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)為人，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要加快戶(hù)籍制度改革。與此同時(shí)還必須不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范圍，改革城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。穩(wěn)步地推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使所有的城鎮(zhèn)常住人口都能平等而均衡地享受基本公共服務(wù)；對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民在住房和養(yǎng)老、醫(yī)療等社保方面也應(yīng)同現(xiàn)有城鎮(zhèn)市民同等對(duì)待，使已進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系之中。

第七，堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控下市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展模式。要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是關(guān)鍵。歐美國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上說(shuō)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，但各國(guó)也有一定差異。美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展完全依靠市場(chǎng)主導(dǎo)，屬于自由放任式，雖然城鎮(zhèn)化率提高很快，但同時(shí)也暴露出一系列弊端。西歐、日本的城鎮(zhèn)化則在主要依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的同時(shí)，更加重視政府干預(yù)和監(jiān)管的作用，針對(duì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題制定有相應(yīng)的配套政策和法律，及時(shí)彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制的不足和失靈，效果明顯。改革開(kāi)放前我國(guó)城鎮(zhèn)化模式屬于典型的“政府主導(dǎo)型”，不僅速度緩慢，而且效益較差。參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快全面建成小康社會(huì)的要求，中國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府既不能沿襲包辦的老路，也不能完全撒手不管，必須堅(jiān)持走符合國(guó)情的政府宏觀調(diào)控下市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

第八，必須從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。河南各地區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，就不能單純考慮如何加快城鎮(zhèn)的發(fā)展，而必須同時(shí)把社會(huì)主義新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)提到重要日程，把二者融入全面深化改革、全面建成小康社會(huì)的總盤(pán)子統(tǒng)一規(guī)劃，共同建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。通過(guò)明確目標(biāo)措施，健全體制機(jī)制，逐步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

國(guó)家社科基金：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制研究（項(xiàng)目編號(hào)：14BSH044）；河南省教育廳2016年度人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“習(xí)近平全面深化改革的方法論研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-zc-058）的階段性成果。