污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理原則內(nèi)容和實現(xiàn)路徑：以西南地區(qū)“錳三角”為例

陳友蓮

湖南女子學院圖書館

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理原則內(nèi)容和實現(xiàn)路徑：以西南地區(qū)“錳三角”為例

陳友蓮

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曾經(jīng)環(huán)境極度惡化的西南地區(qū)“錳三角”經(jīng)過政府部門、錳礦企業(yè)、當?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者共同治理取得了顯著成效。在總結(jié)“錳三角”利益相關(guān)者共同治理經(jīng)驗的同時，深入剖析“錳三角”利益相關(guān)者共同治理思路，試圖構(gòu)建污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理內(nèi)容、原則和實現(xiàn)途徑，為“錳三角”等污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理提供參考。

利益相關(guān)者共同治理污染礦區(qū)錳三角

一、引言

“錳三角”指的是西南地區(qū)湘黔渝三省市交界的花垣縣、松桃苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣，該地區(qū)錳礦資源豐富，是目前我國乃至世界上最大、最密集的錳礦石和電解錳生產(chǎn)基地，素有我國錳礦“金三角”和“世界錳都”之稱?！板i三角”自20世紀80年代生產(chǎn)以來，錳礦資源過度過濫開發(fā)，廠礦肆意違法排污，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，觸目驚心，當?shù)厍逅映闪恕昂谒印保值芎幼兂闪恕昂邶埥?。當?shù)鼐用窈取昂谒?、吃“黑飯”，當?shù)卣斦蔀椤昂谏獹DP”。群眾身心健康受到嚴重危害，罕見疾病蔓延，群眾上訪、圍堵政府、沖擊企業(yè)、械斗群體、村干部集體辭職等事件頻繁發(fā)生?！板i三角”污染問題引起了黨和政府的高度關(guān)注和重視，胡錦濤總書記分別與2005年8月6日和8月26日、2007年1月9日、2009年1月23日四次對“錳三角”污染問題做出重要批示，要求環(huán)保部協(xié)調(diào)湘黔渝三省市共同治理。李克強副總理也于2009 年1月24日、4月8日分別作出批示，要求推動區(qū)域環(huán)境整治?！板i三角”環(huán)境污染經(jīng)過上級和當?shù)卣块T、錳礦企業(yè)和當?shù)鼐用竦裙餐卫?，治理成效顯著，“錳三角”成為“秀三角”，昔日污染嚴重的“錳都”，重塑了苗鄉(xiāng)山清水秀的面貌。本文主要從西南地區(qū)“錳三角”環(huán)境污染利益相關(guān)者共同治理原理、內(nèi)容和實施路徑展開分析。

二、污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理設計原則

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理表明在污染治理過程中要重視政府部門（含上級政府、當?shù)卣㈠i礦企業(yè)、當?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者的權(quán)益的同時，關(guān)注所有利益相關(guān)者實際參與，通過一定的制度安排保障每個利益相關(guān)者共同體參與治理，同時又依靠相互監(jiān)督機制制衡各利益相關(guān)者行為，并通過適當?shù)募詈图s束機制來穩(wěn)定他們之間的合作，保障環(huán)境良性發(fā)展。在設計污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理機制時，遵循以下原則：

1.平等參與治理的權(quán)利原則

保障污染礦區(qū)各利益相關(guān)者都享有平等參與環(huán)境污染治理的權(quán)利，采取最適當?shù)姆绞綄崿F(xiàn)利益相關(guān)者各自利益要求。平等參與治理的權(quán)利并不代表他們在參與治理時享有同樣的利益。各利益相關(guān)者根據(jù)利益相關(guān)者自身特征及其與環(huán)境污染關(guān)系的密切程度來確定各自在共同治理中的地位與重要性，從而決定了各自利益的實現(xiàn)需采用不同的治理手段來保障。

2.共同治理有效的原則

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理強調(diào)所有利益相關(guān)者的共同參與，在污染共同治理中，各方參與治理的手段存在差異。我們要控制參與治理的利益相關(guān)者的種類和數(shù)量，在保證提高治理效果的前提下控制治理成本，保障污染礦區(qū)共同治理的可操作性和有效性。

3.利益均衡的原則

由于污染礦區(qū)各利益相關(guān)者間可能存在利益沖突，導致他們參與污染治理程度不同，但他們的目標一致的，就是實現(xiàn)環(huán)境污染治理，這說明他們的矛盾并非不可調(diào)和，利益沖突并非不可解決，所以，要通過利益均衡機制來協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者利益沖突，保障各利益相關(guān)者權(quán)利和責任的均衡，充分體現(xiàn)各利益相關(guān)者共同利益，實現(xiàn)環(huán)境污染治理可持續(xù)發(fā)展。

三、污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理的內(nèi)容

1.共同治理主體的確認

利益相關(guān)者共同治理主體必然是各利益相關(guān)者，但并非全部利益相關(guān)者，應對利益相關(guān)者進行識別，確定其核心利益相關(guān)者，讓政府部門、錳礦企業(yè)和當?shù)鼐用竦群诵睦嫦嚓P(guān)者成為環(huán)境污染共同治理主體，以多元化、多層次的主體實現(xiàn)共同治理。其一，包括中央政府、當?shù)卣h(huán)保部門在內(nèi)的政府部門是治理主體，負責制定和實施有關(guān)法規(guī)，提供治理設施和服務，主導污染礦區(qū)共同治理。其二，錳礦企業(yè)通常以利潤最大化為目的，會積極參與污染治理，最終實現(xiàn)其利潤目標。其三，當?shù)鼐用袷俏廴局卫淼闹匾獏⑴c者，通過監(jiān)督舉報等方式參與共同治理，維護自身利益。環(huán)境污染共同治理要實現(xiàn)有效管理環(huán)境和利益最大化，還要建立利益相關(guān)者共同治理網(wǎng)絡，使政府部門、錳礦企業(yè)和當?shù)鼐用竦仍诠餐卫碇薪⒑献髋c互惠關(guān)系，為污染礦區(qū)共同治理奠定良好的基礎(chǔ)。

2.利益相關(guān)者共同監(jiān)督機制的完善

利益相關(guān)者對環(huán)境污染的監(jiān)督包括以下階段：一是事前監(jiān)督階段。每個利益相關(guān)者在錳礦企業(yè)成立之前，就應合理評估錳礦企業(yè)排污能力，建立預防機制。二是事中監(jiān)督階段。錳礦企業(yè)的利益目標與其他利益相關(guān)者利益目標并非完全一致，在追求自身利益最大化過程中，可能會損害其他利益相關(guān)者的利益。因此，利益相關(guān)者可通過建立相關(guān)機制密切關(guān)注錳礦企業(yè)污染情況，以防企業(yè)出現(xiàn)污染行為；三是事后監(jiān)督階段。通過判斷錳礦企業(yè)污染狀況，防止錳礦企業(yè)繼續(xù)污染，進而采取如生態(tài)補償、繳納排污費等“誰污染誰補償”一系列相應的行動。

3.利益相關(guān)者利益分配機制的合理構(gòu)建

利益相關(guān)者共同治理污染礦區(qū)過程中，利益相關(guān)者除了享受環(huán)境改善帶來的“紅利”之外，還要享有如生態(tài)補償費、排污費等其他利益分配，只有在利益相關(guān)者之間建立合理的利益分配機制，才能真正達到權(quán)、責、利的完美統(tǒng)一，構(gòu)建有效的污染礦區(qū)共同治理機制。

4.共同治理多中心治理運行體系的構(gòu)建

多中心治理目的在于有效地進行環(huán)境污染共同治理，由利益相關(guān)者基于一定的行動準則，通過相互博弈和調(diào)適、共同參與合作，形成多樣化的環(huán)境污染治理模式。多中心治理作為一種環(huán)境污染利益相關(guān)者共同治理運行體系，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎(chǔ)之上的利益相關(guān)者間的合作，在環(huán)境污染治理中各利益相關(guān)者在享受一定權(quán)利的同時，承擔相應的治理責任，共同治理，促進環(huán)境改善。

四、污染礦區(qū)利益相關(guān)共同治理的實現(xiàn)途徑

1.正確界定污染治理利益相關(guān)者

污染治理利益相關(guān)者是與環(huán)境污染有一定利益關(guān)系的個人或組織群體，常常包括上級政府、地方政府、企業(yè)、當?shù)鼐用?、媒體、NGO等。利益相關(guān)者可細分為核心和非核心利益相關(guān)者。核心利益相關(guān)者是與環(huán)境污染與治理有直接利害關(guān)系的組織或個人，如政府部門、錳礦企業(yè)和當?shù)鼐用竦取７呛诵睦嫦嚓P(guān)者是與環(huán)境污染與治理沒有直接厲害關(guān)系，但客觀上影響環(huán)境治理的組織或個人，如NGO、新聞媒介等。環(huán)境污染對其核心或非核心利益相關(guān)者都應負有一定的責任和義務。構(gòu)建利益相關(guān)者共同治理結(jié)構(gòu)時，首先必須對環(huán)境污染利益相關(guān)者進行正確界定。

2.合理構(gòu)建錳礦企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

錳礦企業(yè)是治理“錳三角”環(huán)境污染的根本，在錳礦企業(yè)內(nèi)部，除了加強對企業(yè)法人、企業(yè)員工環(huán)保教育和增強他們的環(huán)保意識外，還有建立健全相應的包括開發(fā)制度、減排制度、清潔制度在內(nèi)的環(huán)保制度，在生產(chǎn)過程中，引進環(huán)保技術(shù)，促進環(huán)保技術(shù)更新，加強清潔生產(chǎn)。

3.鼓勵當?shù)鼐用駞⑴c治理

當?shù)鼐用褡鳛楣餐卫碜钪饕睦嫦嚓P(guān)者，是否參與共同治理是其他主體發(fā)揮作用的先決條件或媒介。首先，居民參與確認了“錳三角”環(huán)境污染共同治理的方向，居民偏好最終決定環(huán)境污染治理的取向。其次，居民參與是共同治理的推動力量與主要支撐。再次，當?shù)鼐用袷菢?gòu)成所有其他治理主體的基本要素。當?shù)鼐用駞⑴c程度直接影響其他主體的治理效果。因此，廣泛的居民參與將全面改善環(huán)境，從而極大地提高共同治理績效。

4.加強社會輿論監(jiān)督環(huán)保治理

社會輿論已經(jīng)給予了“錳三角”環(huán)境污染極大的關(guān)注，通過電視、雜志、報紙等媒體進行廣泛報道，引起社會爭論和關(guān)注，并給錳礦企業(yè)和當?shù)卣┘恿藦姶蟮膲毫ΑＴ谏鐣浾摰谋O(jiān)督影響下環(huán)境污染問題逐漸得到了解決。因此，社會輿論更要利用自身的資源和信息優(yōu)勢，建立一個良好的社會監(jiān)督網(wǎng)絡，強化對污染礦區(qū)環(huán)保的監(jiān)督，促使“錳三角”良性發(fā)展。

5.構(gòu)建利益相關(guān)者合作網(wǎng)絡，推動環(huán)境污染治理

污染治理要實現(xiàn)有效管理環(huán)境，僅僅依靠政府是不夠的，污染礦區(qū)利益相關(guān)共同治理關(guān)鍵在于建立利益相關(guān)者共同治理網(wǎng)絡，使政府部門、企業(yè)和當?shù)鼐用竦韧ㄟ^面對面協(xié)商，促進共識，消除分歧，合作互動，共同解決環(huán)境污染問題，這就要求構(gòu)建“錳三角”利益相關(guān)者合作網(wǎng)絡，推動環(huán)境污染治理。

［1］楊瑞龍.企業(yè)共同治理的經(jīng)濟學分析［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2002.

［2］ BlairMargaet.OwnershipandControl-Rethinking Corporate Governance for the Twenty First Century［M］.Washington D.C.：The Brookings Institution，1995：195-203.

［3］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2001，11：231.

［4］趙蕾.多元治理模式與NGO角色復位［J］.學術(shù)探索，2004，（5）：58-61.

教育部人文社會科學研究青年基金項目“污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理研究：基于西南地區(qū)“錳三角”的實證”（12YJC630020）；湖南省學位與研究生教育項目、湖南省優(yōu)秀博士學位論文獲得者科研項目“礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境影響評價及共同治理研究：以西南地區(qū)“錳三角”為例”（YB2012B033）。