機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的成本與收益
——基于制度變遷的視角*

成志剛,唐 沙

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

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機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的成本與收益
——基于制度變遷的視角*

成志剛,唐 沙

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度自建立以來一直飽受非議，20世紀(jì)90年代開始，我國對這一制度進(jìn)行了多次改革試點嘗試，受制度變遷路徑依賴的約束、權(quán)益二重性的掣肘及傳統(tǒng)觀念的影響，其進(jìn)展緩慢。為明確改革中可能存在的風(fēng)險與誤差，以制度變遷為視角，對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的預(yù)期成本與潛在收益、社會成本與社會收益、轉(zhuǎn)軌成本與外部性收益、摩擦成本與公平收益、觀念成本與精神收益進(jìn)行梳理和剖析，有利于更深入地推進(jìn)制度變革，建立既符合我國國情又滿足機關(guān)事業(yè)單位職工需求的養(yǎng)老金制度。

機關(guān)事業(yè)單位； 養(yǎng)老金制度； 成本與收益

我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度建立于上世紀(jì)50年代初，機關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付，由國家包攬，這一制度的實施對穩(wěn)定公務(wù)員隊伍、保障機關(guān)事業(yè)單位職工基本生活發(fā)揮了很重要的作用。然而，由于機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“雙軌”并行，再加上兩者的待遇差距懸殊，使這一制度飽受詬病。盡管1992年人事部頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，2008年國務(wù)院出臺《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，啟動了對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革，但就試點改革的情況而言，由于缺乏相應(yīng)的配套措施，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革與人事制度改革、工資制度改革沒有同步推進(jìn)，單純改革養(yǎng)老金制度，改革效果并不明顯。2014年，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度“并軌”，都實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，這在一定程度上化解了制度“碎片化”現(xiàn)象。為了使機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革按“一個統(tǒng)一、五個同步”[1]1的思路，并遵循這一方式展開，筆者認(rèn)為，在進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計時，應(yīng)充分考慮機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的動力及可能遇到的阻力，明確制度變遷中可能存在的風(fēng)險與誤差。因此，對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革過程中所要付出的成本與獲得的收益進(jìn)行評估是非常有必要的。

一

在我國眾多的社會組織中，事業(yè)單位是一類較特殊的組織，其機構(gòu)龐雜、種類繁多、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。一般地，它是指依法由政府機構(gòu)編制部門設(shè)立，利用國有資產(chǎn)舉辦的、從事科教文衛(wèi)相關(guān)工作且不以營利為目的的社會服務(wù)組織。新中國成立后，針對機關(guān)事業(yè)單位的工作人員建立了養(yǎng)老金制度，隨著時間、條件和環(huán)境的變化，養(yǎng)老金制度也在不斷的調(diào)整和創(chuàng)新。就制度運行而言，如果一項制度預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，這項制度安排就會被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件滿足時，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度的企圖。[2]274只有在通過制度創(chuàng)新可能獲取的潛在收益大于為獲取這種收益而支付的成本時，制度創(chuàng)新才可能發(fā)生。[3]134制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程。[4]186-187在我國，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度也經(jīng)歷了一個歷史的變遷過程。

(1)初步建立發(fā)展時期(1949—1966)

1950年，政務(wù)院財經(jīng)委員會《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》是國家頒布的第一個有關(guān)養(yǎng)老金制度的法規(guī)，它表明政府開始關(guān)注職工退休養(yǎng)老金制度。1951年，政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，是我國社會保障制度的第一個基礎(chǔ)性法規(guī)，同時也是新中國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立的標(biāo)志。1955年，國務(wù)院相繼發(fā)布《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》、《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等法規(guī)，1956年，國務(wù)院對國家機關(guān)工作人員退休的實施細(xì)節(jié)進(jìn)一步作出了補充規(guī)定。該規(guī)定明確了退休職工的養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)，它標(biāo)志著我國機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金制度的正式建立。然而，我國機關(guān)事業(yè)單位實行供給制，職工的養(yǎng)老費用全部由國家負(fù)擔(dān)，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相比，雖然保險項目與退休待遇基本相同，但養(yǎng)老金發(fā)放的具體標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差距，因此形成了“特定的二元化”養(yǎng)老保險待遇結(jié)構(gòu)。1958年，國務(wù)院發(fā)布實行的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定要統(tǒng)一企業(yè)職工與國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金制度，同時降低了退休工齡年限要求，提高了養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。1964年，內(nèi)務(wù)部與財政部為了解決退休人員的生活困難問題聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于解決企業(yè)職工退休后生活困難經(jīng)濟(jì)救濟(jì)經(jīng)費問題的通知》，使困難補助制度成為退休養(yǎng)老金制度的補充內(nèi)容。1966年，出臺了《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》、《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退職暫行辦法》，試圖建立集體所有制企業(yè)職工的退休制度。由此，在我國按所有制區(qū)分的退休養(yǎng)老金制度開始相對獨立運行。

(2)挫折階段(1966—1976)

“文革”時期我國社會保障事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞。其中，《中華人民共和國勞動保險條例》被認(rèn)為是腐蝕職工的修正主義條例，受到了根本否定；負(fù)責(zé)全國社會保險管理的專門機構(gòu)—內(nèi)務(wù)部也被撤銷。1969年，財政部頒發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見》，使職工退休養(yǎng)老從社會事務(wù)變?yōu)閱挝坏钠髽I(yè)內(nèi)部事務(wù)。1970年，社會保障管理機構(gòu)的勞動部門被撤銷，社會保障基金被停止提取，退休費用的社會統(tǒng)籌也被取消，機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金制度的發(fā)展嚴(yán)重受挫。

(3)恢復(fù)階段(1978—1991)

改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，養(yǎng)老保險事業(yè)也得到了一定程度的發(fā)展，“文革”前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的一些行之有效的做法得以恢復(fù)。1978年，國務(wù)院頒布了兩項臨時措施，即按老弱病殘干部和工人退休、退職的臨時規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位工作人員不需要繳納養(yǎng)老保險費，退休后按照人事部門審核程序發(fā)放養(yǎng)老金。1988年，國家重新組建了人事部和勞動部，同時規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障事宜由人事部主管。1991年6月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革的決定》，規(guī)定了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革由國家人事部負(fù)責(zé)，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的發(fā)展逐漸步入正軌。

(4)探索改革階段(1992—1999)

1992年，人事部下發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，提出要建立統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度，由此拉開了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的序幕。1993年，黨的十四屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》提出建立多層次社會保障體系。根據(jù)《決定》的精神，選取上海、福建、云南、遼寧、海南等省(市)開展試點。受多種因素的影響，試點省(市)僅僅是在局部地區(qū)和部分人群(機關(guān)事業(yè)單位中的合同工、聘用制以及自收自支事業(yè)單位職工)中進(jìn)行了改革，由于缺乏統(tǒng)一部署，改革效果并不明顯。為此，1998年國務(wù)院明確提出：各機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點改革要嚴(yán)格按照中央統(tǒng)一部署的方案，在試點的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)，各地不宜自行其事。結(jié)合我國的基本國情與地區(qū)之間發(fā)展的差異性，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革在不斷探索中推行。

(5)改革試點階段(2000—2009)

2000年，國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》中提出：公務(wù)員和全部由財政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位維持現(xiàn)行制度，部分財政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革辦法在試點和調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上分別制定，已經(jīng)進(jìn)行試點的地區(qū)繼續(xù)規(guī)范并完善。2001年，勞動和社會保障部下發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，明確提出要做好機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點工作。2006年，黨的十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，其中提到“加強制度建設(shè)，保障社會公平正義”的一項重要任務(wù)是“加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”。2007年，黨的十七大報告明確指出要推動企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的完善和改革。2008年2月29日國務(wù)院召開常務(wù)會議，決定配合事業(yè)單位的分類改革，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)先行試點。2008年3月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》，并于2009年正式下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險繳費由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等，標(biāo)志著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革試點全面鋪開。

(6)推進(jìn)改革階段(2010—)

2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出，要在未來五年內(nèi)進(jìn)一步推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2011年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》再次指出要加快完善社會保險制度，推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革，建立職業(yè)年金。2012年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，這是“首個統(tǒng)領(lǐng)我國事業(yè)單位改革進(jìn)程的頂層設(shè)計”。 2014年，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”， 2014年12月23日，國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告，強調(diào)推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，標(biāo)志著我國養(yǎng)老金“雙軌制” 的堅冰開始破除。2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，統(tǒng)一部署機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革,并于2016年統(tǒng)一安排并同步調(diào)整企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金待遇。這是20世紀(jì)90年代以來，我國企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位第一次一起按照統(tǒng)一的調(diào)整辦法調(diào)整養(yǎng)老金待遇，也是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“并軌”改革后的初步成效。

二

任何一項制度變遷都是基于外在的壓力和內(nèi)在的動力而引發(fā)的。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度變遷也不例外，是為了適應(yīng)建立全國統(tǒng)一的社會保障體系，消除因制度“碎片化”引發(fā)的負(fù)面影響，更好地體現(xiàn)社會保障公平的價值取向?？偫ㄆ饋?，我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度變革過程中受到以下幾個因素的影響。

(1)路徑依賴的約束

制度變遷的路徑依賴是指初始制度的安排影響著制度本身的變遷，也就是說，制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化；而且還會在一定時間內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇。[5]132在制度變遷的過程中，若能實現(xiàn)新制度運行收益大于運行成本，人們能從新制度中獲得較高收益，則將會強化對制度的認(rèn)同感，反之，將會在心理和行為上產(chǎn)生抵觸情緒。由于制度適應(yīng)性的自我強化會形成制度慣性，而制度慣性會造成制度變遷的路徑依賴，在這種情況下，人們不愿意主動適應(yīng)新制度。制度的受益群體有強化既定制度的傾向，他們會利用其掌控的資源直接干預(yù)或間接游說以阻礙新制度的推行。并且，在既定制度之下衍生出來的非正式制度在一定范圍內(nèi)也會強化原有制度的慣性。

我國新一輪機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革已正式啟動，其制度變遷的依賴性主要體現(xiàn)在以下三個方面：

其一是制度設(shè)計層面的依循。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革試點方案與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的內(nèi)容存在許多相似之處：首先，實行相同的繳費方式，即采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的形式；其次，基本養(yǎng)老金都由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組成，且基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法也相仿；再次，兩者都建立了基本養(yǎng)老金的調(diào)整機制，即根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌考慮退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整。最后，體現(xiàn)在統(tǒng)籌層次上，均逐步實行省級統(tǒng)籌。[6]72-73

其二是機關(guān)事業(yè)單位退休職工對原單位的依附。最明顯之處體現(xiàn)在對原工作單位的組織認(rèn)同感。大多數(shù)職工認(rèn)為，原單位是自己年老后的生活依托，從開始工作到退休，原單位是唯一可以依靠的支柱。對原單位的依附既是地位的體現(xiàn)更是身份的象征。而改革后的退休養(yǎng)老將實行社會化管理，一切關(guān)系將與原單位脫離，這不僅會嚴(yán)重影響到退休待遇，更會使其失去引以為傲的光環(huán)。因此，對原單位有強烈依附感的退休職工既不希望與原單位脫離組織關(guān)系，更不愿將退休關(guān)系轉(zhuǎn)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理。

其三是對機關(guān)事業(yè)單位退休高水平待遇的依戀。社會保障具有剛性，即其待遇水平“能上不能下”。一般而言，機關(guān)事業(yè)單位退休職工的退體待遇水平要比企業(yè)職工的養(yǎng)老金保險待遇水平高，特別是待遇與福利水平較高的機關(guān)事業(yè)單位，在職工退休后還能繼續(xù)享受在職時的福利和補貼。同時，在原有的退休制度下，職工退休待遇的調(diào)整是以機關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整為基準(zhǔn)進(jìn)行的，時間間隔較短，調(diào)整幅度較大，而改革后養(yǎng)老金待遇調(diào)整將以社會平均工資為基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，時間間隔較長，調(diào)整幅度較小，預(yù)期養(yǎng)老金待遇水平降低，從而進(jìn)一步強化了機關(guān)事業(yè)單位職工對原有制度的依賴。

(2)權(quán)益二重性的掣肘

制度變遷的實質(zhì)是權(quán)力與利益重新分配的過程。國家在制度變遷中的作用具有兩面性：積極性與消極性。國家權(quán)力是構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。沒有國家提供一個基本的市場博弈規(guī)則，就無法產(chǎn)生有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；相反地，如果國家權(quán)力過度介入產(chǎn)權(quán)安排與產(chǎn)權(quán)交易，會導(dǎo)致所有權(quán)受損，將會引起無效的產(chǎn)權(quán)安排與經(jīng)濟(jì)的衰弱。國家權(quán)力的擴(kuò)張性，往往是通過侵蝕個人權(quán)利來實現(xiàn)的。國家的存在既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源。

按新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，一項新制度的出臺實際上是一個利益平衡過程，一部分人的收益將會增加，另外一部分人的利益將會受損。因此，制度變遷所涉及到的群體，他們會基于自身利益最大化需求來采取行動，阻礙或促進(jìn)制度的變革，影響制度變遷的過程。政府作為公共行政的主體，其存在的基本價值是維護(hù)和發(fā)展社會公共利益。[7]1在制度變遷中，政府既是公共利益的代表者，同時，基于政績考量，又是獨立的利益主體。

我國機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金制度改革是一項由政府發(fā)起的強制性制度變遷，政府不僅是這項制度的設(shè)計者和安排者，同時還是利益相關(guān)者。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的啟動機制是自上而下的，在歷次改革中，由于缺乏頂層設(shè)計，各級政府在具體實施中出現(xiàn)了明顯的功利化傾向，為追求改革政績，把養(yǎng)老金制度改革僅僅作為地方政府的政績工程，并沒有把養(yǎng)老金制度改革作為一項統(tǒng)籌社會各階層養(yǎng)老權(quán)益的社會事業(yè)來進(jìn)行。[8]149-150同樣地，地方政府對政績工程的追求也必然會影響機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的進(jìn)程。

我國機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金制度改革。一方面，是為了拓寬籌資渠道，減輕國家財政負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)個人責(zé)任；另一方面，是希望通過“并軌”，縮小機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工在養(yǎng)老金待遇上過于懸殊的差距，實現(xiàn)公平與效率的有機結(jié)合。在改革過程中，必然會使基金籌資方式由現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累轉(zhuǎn)變，并導(dǎo)致“老人”、“中人”、“新人”的人員結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式下，上一代人的養(yǎng)老金權(quán)益可以通過下一代人的繳費來實現(xiàn)，并一代一代往下遞推。而“并軌”后實行部分基金積累，必然形成轉(zhuǎn)軌成本(根據(jù)特定的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，必須解決的那一部分隱形債務(wù))，[9]78-79即由舊制度轉(zhuǎn)向新制度所增加的成本投入，也就是在舊制度向新制度轉(zhuǎn)變的過程中，所要承擔(dān)的消除阻礙新制度變革因素的成本投入以及解決舊制度本身所遺留的問題成本支出。因此，理應(yīng)由政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本并不一定會得到政府的支持，在承擔(dān)巨額的轉(zhuǎn)軌成本與維持原有制度之間，政府可能會更傾向于維持原有制度。同時，在人員結(jié)構(gòu)上，“中人”進(jìn)入新制度后，將會面臨部分個人賬戶的空賬問題，導(dǎo)致其養(yǎng)老金待遇具有極大的不確定性，在其心理和行為上對新制度產(chǎn)生抵觸。

(3)思想觀念的作用

思想觀念對制度變遷也產(chǎn)生積極或消極的影響。為了保證制度變遷的順利展開，制度變遷的啟動者往往會通過向制度變遷的參與者灌輸其思想觀念與價值理念，以讓更多參與者意識到制度變遷的實質(zhì)意義，轉(zhuǎn)變對制度變遷的態(tài)度，積極參與并主動推動制度變遷。

我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革采取的是漸進(jìn)式的強制性變遷與需求誘致性變遷相結(jié)合的方式，充分體現(xiàn)了思想觀念在制度變遷中的作用。改革初期，受到長久以來由政府主導(dǎo)各領(lǐng)域變革觀念的影響，人們已然接受并習(xí)慣于政府在變革過程中的主導(dǎo)作用。正是存在對政府主導(dǎo)作用“依賴”的思想，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度自然而然就成為了由政府主導(dǎo)并采取強制性變遷的方式而進(jìn)行的變革，這樣的制度變遷方式符合大多數(shù)人的心理承受能力及利益預(yù)期，因此獲得人們的贊同或者至少是不抵拒。而隨著改革的不斷推進(jìn)與深化，就需要政府出臺平衡各種不同利益群體利益的政策與措施，在相關(guān)政策措施實施中對利益群體的心理接受能力進(jìn)行調(diào)節(jié)。只有當(dāng)各利益群體從內(nèi)心上感受到了制度變遷的重要性及利益的可預(yù)期，才會積極主動配合制度變遷。這就是我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度從強制性變遷到需求誘致性制度變遷的轉(zhuǎn)變過程?？傊枷胗^念的作用一直貫穿于我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度變遷的過程中，任何忽視思想觀念對制度變遷作用的態(tài)度和行為都會增加制度變遷的成本，減緩制度變遷的進(jìn)程。

三

為有序推進(jìn)我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度變革，建立既符合我國國情又滿足機關(guān)事業(yè)單位職工需求的養(yǎng)老金制度，進(jìn)一步明確制度改革中可能存在的風(fēng)險與誤差，對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的成本與收益進(jìn)行系統(tǒng)梳理無疑十分必要。

(1)預(yù)期成本與潛在收益

制度變遷的預(yù)期成本一般包括時間成本、機會成本、清除制度變革阻力的成本和沉沒成本等。一項制度的改革從設(shè)計到執(zhí)行以及推廣的過程中，都需要花費大量的時間以及人力、物力和財力。一切活動都是在時間中展開的，一項新的制度在實施的初始階段或其后的一個時間段內(nèi)，往往不會達(dá)到制度運行效率最優(yōu)的狀態(tài)；大眾的心理、行為必然與新制度之間有一個磨合期；因此，要達(dá)到制度運行的效率最優(yōu)狀態(tài)，需要一定的適應(yīng)期。[10]10-11機會成本是指為了得到某種東西而要放棄另一些東西所能獲得的收益。制度改革是不同利益的重新分配，對于利益相關(guān)者而言，必然會有一部分的利益受損，也會取得一部分原制度無法得到的收益。清除制度變革阻力的成本是指機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革勢必涉及利益重新分配，收入增減以及分配程度都會引起改革對象心理失衡，從而所產(chǎn)生的改革的阻力。[11]116沉沒成本是指已經(jīng)做出的決策或者選擇，不管采取什么措施都無法改變的成本。 我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革雖已啟動，但仍存在諸多的不確定性。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，不同地區(qū)之間的改革無法統(tǒng)一實施，導(dǎo)致在人群覆蓋范圍、養(yǎng)老金繳費比例及養(yǎng)老金的發(fā)放辦法、統(tǒng)籌層次都存在較大的差距，地方政策多樣性以及制度不協(xié)調(diào)性，在推行制度的過程中必然耗費一定的沉沒成本。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的潛在收益有物質(zhì)收益與精神收益、經(jīng)濟(jì)收益與政治收益、直接收益與間接收益。通過機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革及其相關(guān)的配套措施改革，諸如事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位工資改革、人事管理制度改革以及公務(wù)員制度改革，從而給機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革帶來潛在的收益。首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國家財政收入與支出狀態(tài)的改善，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇可根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平與物價消費指數(shù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，盡管調(diào)整的規(guī)模會存在地區(qū)差異，但就總體而言，這種調(diào)整會給機關(guān)事業(yè)單位工作人員都帶來程度不同的經(jīng)濟(jì)收益。其次，為了縮短機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的待遇差距與心理落差，而建立職業(yè)年金，能補充機關(guān)事業(yè)單位職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不足，對養(yǎng)老金替代率發(fā)揮一定的調(diào)控作用。最后，通過機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革，使制度從“碎片化”過渡到“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險制度，有利于減少統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險基金的阻力，對提高制度的統(tǒng)籌層次和基金的積累規(guī)模，并更好地發(fā)揮其調(diào)劑作用無疑是十分有益的。

(2)社會成本與社會收益

在選擇是否進(jìn)行制度變遷的過程中，基于自身利益最大化原則，各利益群體會選擇能夠給他們帶來利益的制度。而在利益群體中，個體利益又有可能是相互沖突或者重疊的。因此，在制度變遷的進(jìn)程中產(chǎn)生了不同的利益主體間的合作或競爭，這是一個利益相互博弈的過程，不單單由個人或單個利益主體所決定，而是不同利益集團(tuán)主體相互作用的產(chǎn)物。

社會成本是指因制度變遷所產(chǎn)生的社會關(guān)系與社會秩序改變而出現(xiàn)損耗或經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象，而社會收益是制度變遷產(chǎn)生的生產(chǎn)力的增量或經(jīng)濟(jì)增長。

機關(guān)事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金的“并軌”，在某種程度上解決了一部分制度“碎片化”的問題，但由于改革未同步進(jìn)行，諸如事業(yè)單位的分類改革滯后于養(yǎng)老金制度改革，導(dǎo)致其改革對象具有一定的局限性，只涉及企業(yè)職工與部分事業(yè)單位人員，而不是把所有的城鎮(zhèn)職工納入改革的范圍之中，養(yǎng)老保險制度并沒有真正地實現(xiàn)“大一統(tǒng)”的社會養(yǎng)老保險制度，制度“碎片化”的現(xiàn)象仍然存在，各個階層的職工養(yǎng)老金收入差距仍然存在，因收入差距而導(dǎo)致的攀比心理無法消除，這是制度運行初期的社會成本。養(yǎng)老金制度并軌以后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工流動障礙被逐步破除，因此，需要建立養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制及管理機制，以便妥善處理因地域、行業(yè)、部門及職位不同而產(chǎn)生的利益沖突，這就無形中增加了制度的社會管理成本。而為了使機關(guān)事業(yè)單位退休職工待遇在新制度實施后不至于下降，建立職業(yè)年金作為補充養(yǎng)老保險制度，但其資金來源仍是國家財政，資金的獲得性比企業(yè)年金更具有保障性，國家對這部分資金的投入可能加劇目前機關(guān)事業(yè)單位的創(chuàng)收模式，增加了政府的財政壓力，這也是新制度運行新增的社會成本。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的社會收益主要有以下幾個方面：其一是體現(xiàn)社會公平。具體表現(xiàn)在繳費與待遇給付方面：一是實行與企業(yè)職工相同的繳費模式，即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合；二是機關(guān)事業(yè)單位的工作人員退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與其在職期間的工資收入、繳費比例直接關(guān)聯(lián)，在滿足機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老需求的同時，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，并在一定程度上能夠激勵參保職工在職期間的繳費積極性。其二是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度是對退休工作人員生活的一種基本保證，減輕了其子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，消除了對年老生活的憂慮且對將來年老后生活有一個穩(wěn)定的預(yù)期，有利于社會的和諧穩(wěn)定。其三是便于社會管理。機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工養(yǎng)老金的“并軌”，使制度從碎片化向大一統(tǒng)轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)養(yǎng)老金制度的國民性，能促進(jìn)勞動者在更大范圍內(nèi)合理流動，實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，而且能為整合機構(gòu)、精減人員、降低管理成本創(chuàng)造有利條件。

(3)轉(zhuǎn)軌成本與外部性收益

一項新制度的運行，除了要承擔(dān)新舊制度之間的轉(zhuǎn)軌成本,同時，還需要投入一定的資金以確保新制度的正常展開。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革，其籌資方式由現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到部分基金積累制，在轉(zhuǎn)軌過程中涉及主體大致可分為三類：老人、中人與新人?！袄先恕笔侵感轮贫葘嵭袝r已經(jīng)退休的人員；“中人”是指新制度實行時的在職職工；“新人”是指新制度實施后參加工作的人員。老人沒有個人賬戶的積累，退休之后按照規(guī)定領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金；中人的個人賬戶的積累有限，其按視同繳費年限的過渡性養(yǎng)老金需由政府財政來承擔(dān)，由此產(chǎn)生的隱性債務(wù)就是轉(zhuǎn)軌成本。

外部性又稱為溢出效應(yīng)，其含義是指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度在改革前，實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。現(xiàn)收現(xiàn)付制是通過正在工作的一代人的繳費去支付已經(jīng)退休的一代人的退休養(yǎng)老金待遇，以養(yǎng)老金的需求數(shù)額為導(dǎo)向來確定下一代人的繳費金額，對養(yǎng)老金進(jìn)行社會統(tǒng)籌，體現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付制的代際贍養(yǎng)功能。改革后，我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度實行的部分積累制即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，部分積累制是在實現(xiàn)當(dāng)下一定支出需要的前提下，留出一定的儲備以適用未來的支出需求。這種籌資模式體現(xiàn)縱向代際間的再分配，又反映橫向間的社會成員的再分配。一部分養(yǎng)老保險費進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶用以支付當(dāng)期養(yǎng)老金，另一部分進(jìn)入個人賬戶用于基金積累。隨著統(tǒng)籌層次的提高，機關(guān)事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金的“并軌”對擴(kuò)大養(yǎng)老金積累規(guī)模，更好地體現(xiàn)制度的共濟(jì)性無疑是十分有益的。

(4)摩擦成本與公平收益

制度變遷的基本動力是行為主體追求效益最大化，其誘致因素在于行為主體期望通過制度創(chuàng)新來獲取在已有的制度安排中所無法取得的潛在效益。若一種制度安排存在潛在效益，就意味著這種制度安排沒有達(dá)到帕累托最優(yōu)，因而處于一種非均衡狀態(tài)。摩擦成本是指在制度變遷過程中，所涉及到有利益關(guān)系的人與人、人與組織及組織與組織之間因利益沖突而付出的代價。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革所涉及到的利益群體有：不同性質(zhì)的事業(yè)單位職員、公務(wù)員與企業(yè)職工。這些群體的利益沖突和摩擦必定會增加養(yǎng)老金制度變革的成本。在改革前的養(yǎng)老金制度，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老金待遇水平就存在較大差距，由于存在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“價格剛性”，這種差距被一再拉大，而“并軌”無疑能縮小差距，但以降低機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇為制度改革的代價，必然導(dǎo)致其心理和行為上的抵觸，影響其對新制度的認(rèn)同感和接受度。機關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇有國家財政擔(dān)保，因而有相對穩(wěn)定的收益預(yù)期。而在推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的過程中，國家以財政撥款形式，將其分為三類：全額撥款、差額撥款、自收自支的事業(yè)單位。相應(yīng)地在各級地方政府對事業(yè)單位的財政撥款也默認(rèn)為是全額撥款、部分撥款和零撥款三大類，其中中央政府對各級地方政府財政撥款的數(shù)額直接影響到不同地區(qū)的事業(yè)單位以及同一地區(qū)不同性質(zhì)的事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇，這在一定程度上影響了事業(yè)單位參與改革的積極性。[12]136

公平收益不僅表現(xiàn)為機會公平，而且反映為過程公平，更體現(xiàn)在結(jié)果公平上。在“并軌”之前，我國機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度是一種身份保障模式，只要獲得機關(guān)事業(yè)單位工作人員身份，就能成為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障的對象，把勞動者區(qū)分成不同的群體，限制了參保對象的參保類型，在參加養(yǎng)老保險上得不到機會公平；企業(yè)職工要享受養(yǎng)老保險待遇必須繳費，而機關(guān)事業(yè)單位人員享受退休待遇則無需繳費，反映了過程不公平；從退休后所享受的養(yǎng)老金待遇水平分析，機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工所享受的待遇水平差距懸殊，體現(xiàn)了結(jié)果不公平。養(yǎng)老金制度“并軌”后所建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，使機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工有同等的參加基本養(yǎng)老保險制度的機會，其繳費基數(shù)及比例大致相當(dāng)，養(yǎng)老金待遇水平與他們所繳納的養(yǎng)老保險費掛鉤，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，從而確保制度的相對公平。

(5)觀念成本與精神收益

制度變遷的初始階段，人們通常因為對新制度的不了解或覺得與自己的切身利益無多大關(guān)聯(lián)，而對制度持觀望態(tài)度；或因制度存在的不確定性風(fēng)險而漠然待之。由于思想觀念具有彌散性特征，其更新往往是由局部開始且進(jìn)展緩慢，因而觀念更新是一個漫長的、循序漸進(jìn)的過程。思想觀念的轉(zhuǎn)變需要在人們熟悉的基礎(chǔ)上去細(xì)致觀察、去了解。在制度變遷過程中，只有當(dāng)確定新制度能給其帶來收益的增加，并信任新制度的優(yōu)越性，人們才會從根本上認(rèn)同新制度的價值理念和秩序安排，在思想觀念上對其心理和行為產(chǎn)生激勵，從而自覺地去參與制度設(shè)計，并投入到推動制度創(chuàng)新的行動中。

我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度歷經(jīng)多次改革試點，同時，在改革的時機、方式、進(jìn)程及具體方案的選擇等方面進(jìn)行過廣泛調(diào)研，并聽取過多方的意見和建議，是經(jīng)過多次修改后才付諸實施的。一方面，集中了民智、體現(xiàn)了民意、得到了利益相關(guān)者的理解和認(rèn)同；另一方面，利益相關(guān)者能有效表達(dá)自己的政策建議，是在協(xié)商基礎(chǔ)上所作的決策，體現(xiàn)了公共政策程序正義的要求。正因為如此，我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革中的每一位參與者，既體現(xiàn)了自我價值，同時又得到了內(nèi)心的滿足，獲得精神收益。這無疑有利于減少制度變遷的阻力，降低制度變遷成本，推動新制度的順利實施。

[1]中華人民共和國國務(wù)院(國發(fā)〔2015〕2號).關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定[Z].2015—1—14.

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責(zé)任編輯：饒娣清

Cost and Benefit of Pension System Reform of Public Institution——Based on the Perspective of Institutional Change

CHENG Zhi-gang,TANG Sha

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity，Xiangtan,Hunan411105,China)

The pension system of public institution has been controversial since its establishment.In 1990s, China began to reform the system for several times, the reform is moving slowly because it’s constrained by the path dependence of institutional change and influenced by the restriction of the duality of rights and the traditional idea.In order to clarify the possible risks and errors in the reform, we should take the institutional change as the angle of view, analyze the expected costs and potential benefits, social costs and benefits, transition cost and external revenue, friction cost and equity gains, concept cost and spiritual income, which is conducive to the orderly reform of the system.Building a pension system is not only in line with China’s national conditions, but also meets the needs of the institution workers.

public institution; pension system; cost and benefit

2016-08-01

成志剛(1964—)，男，湖南湘鄉(xiāng)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

國家社會科學(xué)基金項目“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施效果與政策調(diào)整研究”(14BZZ037)階段性成果。

C913

A

1001-5981(2016)06-0016-06