新常態(tài)下的縣委書記們

劉源隆

剛剛升任佳木斯市委常委、紀(jì)委書記的顧百文曾被百姓稱為“廣場(chǎng)書記”。他在黑龍江綏化市望奎縣做縣委書記的4年里，幾乎每天堅(jiān)持早起到體育廣場(chǎng)，除了鍛煉身體，更多的是體察民情。

已被提拔為浙江省監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)的鮑秀英，在開化縣委書記的位置上得了個(gè)外號(hào)——“拼命三娘”?！墩憬?qǐng)?bào)》的報(bào)道稱，她每天早上6點(diǎn)多開始處理公務(wù)，經(jīng)常忙到次日凌晨。有人形象地描述她的生活，“周六保證不休息，周日休息不保證。”

原威海市環(huán)翠區(qū)委書記林紅玉，如今已調(diào)任山東省濰坊市市委常委、組織部部長(zhǎng)。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)工作時(shí)，為節(jié)約開支和時(shí)間，他和翻譯兩個(gè)人背著包在韓國(guó)招商，坐地鐵，住快捷酒店，吃包里背的方便面，也由此得了個(gè)“背包書記”的稱謂。

這三位縣委書記無疑是中國(guó)縣級(jí)干部中的佼佼者。2015年6月30日，經(jīng)黨中央同意，中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于表彰全國(guó)優(yōu)秀縣委書記的決定》，包括他們?cè)趦?nèi)的102位縣委書記，被授予全國(guó)優(yōu)秀縣委書記稱號(hào)，并受到習(xí)近平總書記的會(huì)見。習(xí)近平總書記提出縣委書記要做“政治的明白人、發(fā)展的開路人、群眾的貼心人、班子的帶頭人。”

中央對(duì)縣域政治的高度重視，從十八大以來，就逐漸呈現(xiàn)出一種新常態(tài)?！霸紫啾仄鹩谥莶?，猛將必發(fā)于卒伍”，被習(xí)近平總書記多次提及。

從去年11月開始，中央黨校開始舉辦全國(guó)縣委書記研修班，每年4期，每期200人左右，計(jì)劃用三年時(shí)間對(duì)全國(guó)2800名縣（市、區(qū)）委書記全部進(jìn)行集中輪訓(xùn)，截至目前，已舉辦3期研修班，輪訓(xùn)600多人。2015年1月，在中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會(huì)上，習(xí)近平發(fā)表重要講話——《做焦裕祿式的縣委書記》。

對(duì)縣級(jí)一把手的關(guān)注，對(duì)其責(zé)任的不斷強(qiáng)化，與習(xí)近平總書記的縣委書記工作經(jīng)歷不無關(guān)系。也正是早期的基層工作經(jīng)歷，讓習(xí)近平對(duì)中國(guó)各級(jí)職能部門的運(yùn)轉(zhuǎn)問題有著深刻的體會(huì)與了解。在1990年習(xí)近平擔(dān)任寧德地委書記時(shí)發(fā)表的一篇《從政雜談》中，就對(duì)縣一級(jí)職能、運(yùn)轉(zhuǎn)做了生動(dòng)的比喻：“如果把國(guó)家喻為一張網(wǎng)，全國(guó)三千多個(gè)縣就像這張網(wǎng)上的扭結(jié)。扭結(jié)松動(dòng)，國(guó)家政局就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩;扭結(jié)牢靠，國(guó)家政局就穩(wěn)定。國(guó)家的政令、法令無不通過縣得到具體貫徹落實(shí)。因此，從整體與局部的關(guān)系看，縣一級(jí)工作好壞，關(guān)系國(guó)家的興衰安危?！?/p>

官不大，責(zé)任不小，壓力不小

我國(guó)縣一級(jí)建制，起源于春秋，確立于秦代郡縣制，作為國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本單元，歷經(jīng)二千多年逐步穩(wěn)定為現(xiàn)在劃分的縣域。在古代，七品知縣被戲稱為“七品芝麻官”。其官位雖低，但一個(gè)縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理就全靠縣令一人。如果政績(jī)卓著，百姓感恩戴德;如果昏庸無德，百姓揭竿而起。故有司馬遷在《史記》中記載“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。因此歷朝歷代都對(duì)縣級(jí)官員的選拔任用極為重視，許多著名的政治家都起步于縣令。

1047年，27歲的王安石被派到浙江鄞縣（今寧波市鄞州區(qū)）做縣令。剛到任沒多久，就深入基層，調(diào)查走訪。他在《鄞縣經(jīng)游記》中寫道：“凡東西十有四鄉(xiāng)，鄉(xiāng)之民畢已受事，而余遂歸云。”也就是說，在短短的時(shí)間里，他徒步走遍14個(gè)鄉(xiāng)。此后任職三年，“治績(jī)大舉，民稱其德”。

明代海瑞在做浙江淳安知縣時(shí)期，不僅以清廉聞名，而且可謂一個(gè)能吏，推行了一系列非常有力度的改革。他“度田定稅”，解決“有田者無稅，無田者反當(dāng)重差”“苦樂不均，民窮為甚”的現(xiàn)象，使“賦役均平、民得安生”。此一善政贏得了百姓的極大贊譽(yù)。

乾隆六年（1741年）春，年近五旬、因科舉及第考中進(jìn)士的鄭板橋被派往河南范縣任縣令。他出行不許鳴鑼開道，不許打“回避”、“肅靜”的牌子，身著便服，腳穿草鞋到鄉(xiāng)下察訪。在山東濰縣令任上，七年任期里，有五年發(fā)生水旱災(zāi)害和蝗災(zāi)。他一面開倉濟(jì)糧，一面以工代賑，自己也節(jié)衣縮食，為饑民捐出官俸。

在如今的官員級(jí)別序列中，縣委書記屬于正處級(jí)，少數(shù)有廳局級(jí)干部任職。全國(guó)2800余名縣委書記占處級(jí)以上干部總數(shù)不足1%，但他們施政所產(chǎn)生的影響卻是巨大的。就中央地方政府分工來看，中央機(jī)構(gòu)主要著力于國(guó)家發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，省級(jí)、地（市）級(jí)機(jī)構(gòu)主要著眼于一個(gè)較大區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)則兼具三個(gè)不可替代功能：承接中央與省地政策而加以落實(shí);與民交融，發(fā)揮地方事務(wù)“指揮棒”作用;作為地方主要官員，決定黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效，塑造黨政機(jī)構(gòu)的工作形象，影響社會(huì)公眾的信任程度。

習(xí)近平總書記就此還做過高度、全面的概括：在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地?？h委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國(guó)理政的重要骨干力量。

而在一個(gè)縣級(jí)建制中，“麻雀雖小，五臟俱全”，中央有什么機(jī)構(gòu)，縣一般也都有對(duì)應(yīng)的基層部門。有人說，“除了外交、軍事、國(guó)防，縣委書記擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別。”隨著改革開放的深入，對(duì)于越來越多外賓的接待，讓外交也成了縣委書記要具備的工作能力?？梢哉f縣委書記在人、財(cái)、物、事上具有絕對(duì)的拍板權(quán)和自由裁量權(quán)。不僅掌管著全縣一切資源，甚至涉及公安執(zhí)法權(quán)和檢察、法院的司法權(quán)。

推進(jìn)縣權(quán)改革：規(guī)范權(quán)力制度

“縣委書記手中掌握著很大的權(quán)力，所以各種誘惑、算計(jì)都沖著你來，各種討好、捧殺都對(duì)著你去，往往會(huì)成為‘圍獵’的對(duì)象?！边@是習(xí)近平總書記在《做焦裕祿式的縣委書記》講話中對(duì)縣委書記們的提醒。

的確，從2014年2月28日江西會(huì)昌縣縣委書記傅春榮涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被調(diào)查，到2015年4月9日河北省通報(bào)清河縣縣委書記冀東書涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法接受組織調(diào)查，從中紀(jì)委等權(quán)威渠道通報(bào)的消息中，至少有38名縣委書記落馬。

收受賄賂、違規(guī)土地出讓、賤賣國(guó)家資源、賣官鬻爵等對(duì)權(quán)力的濫用是這些落馬縣委書記的慣用伎倆。而這些容易犯錯(cuò)誤的地方，又是縣委書記施政的重要手段。因此，加強(qiáng)監(jiān)管成了重中之重。

中央社會(huì)主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽表示，實(shí)行集中統(tǒng)一政體的超大型國(guó)家內(nèi)，縣級(jí)政權(quán)所受到的制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴(yán)重的。首先，縣區(qū)公眾對(duì)于縣級(jí)政權(quán)的自下而上的制約很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國(guó)家內(nèi)，從中央到縣級(jí)，自上而下的權(quán)力制約又因管理層次多、管理距離遠(yuǎn)、管理幅度寬、管理對(duì)象高度多樣化而逐級(jí)大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會(huì)特別突出。

2009年，中組部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報(bào)經(jīng)省委常委會(huì)議審議，一改過去“上級(jí)主管的地級(jí)市常委會(huì)討論，再經(jīng)省委組織部批準(zhǔn)”的程序。

2010年，中紀(jì)委、中組部在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)縣權(quán)改革。中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)開展縣權(quán)改革試點(diǎn)，以規(guī)范縣委書記權(quán)力。

近年來，為加強(qiáng)黨內(nèi)民主，早在中共“八大”時(shí)設(shè)計(jì)的“黨代表常任制”被重新提出，并陸續(xù)在一些縣、市試行。此外，還有中央黨校對(duì)縣委書記和縣長(zhǎng)的培訓(xùn)等。中央黨校的一位教授告訴記者，“很多人從2014年中央黨校對(duì)縣委書記的輪訓(xùn)才感受到中央對(duì)縣域政治的重視，但其實(shí)，中央對(duì)縣權(quán)改革的探索一直未曾間斷?！?/p>

糾偏GDP崇拜：重定考核制度

追求短期利益一直是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大弊端，因?yàn)殚L(zhǎng)久以來，政績(jī)考核都難以擺脫GDP導(dǎo)向。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，對(duì)新的政績(jī)“量尺”需求變得極為迫切。

2006年中組部下發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，在考核內(nèi)容、擴(kuò)大民主及嚴(yán)密考核程序等方面提出了諸多新要求;2013年12月中組部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，明確指出不簡(jiǎn)單以GDP論英雄。

一方面，GDP所占權(quán)重明顯“縮水”。2014年，陜西將GDP考核分值由8分降為6分，各市GDP只要達(dá)到全省平均值就視為完成任務(wù)，超額完成任務(wù)不再加分。沈陽調(diào)低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考評(píng)分值，取消了GDP增速獎(jiǎng)。福建省取消了對(duì)34個(gè)限制開發(fā)區(qū)域縣（市）的GDP考核。

另一方面，任期內(nèi)舉債、資源消耗、消化產(chǎn)能過剩等約束性指標(biāo)權(quán)重不斷加碼。2014年，四川對(duì)發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護(hù)、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量。貴州將城鎮(zhèn)污水處理率、城市（縣城）環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)納入市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核體系。

中央黨校的專家表示，“這樣的考核制度，無疑也加大了縣委書記施政的壓力與難度，迫使縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變理念，不能再盲目地招商引資和上項(xiàng)目?！?/p>

在新的考核制度下，湖北省黃岡市麻城縣和山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣在2015年都保持了較高的GDP增速，而生態(tài)文明建設(shè)又是這兩個(gè)縣的特色。對(duì)此，麻城縣委書記楊遙就表示，雖然工業(yè)和城市化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)，但因地制宜地選擇多路徑發(fā)展才是新常態(tài)下振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。如今，大別山特色農(nóng)產(chǎn)品與大別山農(nóng)家旅游不僅保護(hù)了麻城當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，還成為了麻城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。金鄉(xiāng)縣委副書記鄭士民也表示，“有了好的生態(tài)不愁沒有好的發(fā)展。”金鄉(xiāng)一方面借助電商讓農(nóng)產(chǎn)品銷售騰飛，另一方面推進(jìn)荒山造林和退耕還林工程，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，取得了不小的成果。

一個(gè)有希望的民族不能沒有英雄，一個(gè)有前途的政黨不能沒有標(biāo)桿?！皹涞湫?，立榜樣”是對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部黨性教育的重要一步。時(shí)隔20年，2015年中共中央又一次對(duì)優(yōu)秀縣委書記進(jìn)行表彰，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部黨性教育的意義十分明顯。陜西省禮泉縣委書記孫礦玲在受到表彰后表示：“中央全面從嚴(yán)治黨，營(yíng)造了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，為縣委書記學(xué)趕先進(jìn)、見賢思齊提供了時(shí)代機(jī)遇。當(dāng)前，既要‘打虎拍蠅’，也要樹立正能量，形成英雄帶頭的時(shí)代風(fēng)尚?！?/p>

習(xí)近平總書記在中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會(huì)上的講話題目直接定名為《做焦裕祿式的縣委書記》，焦裕祿的優(yōu)秀品質(zhì)被概括為“心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒”，而這也成為了新常態(tài)下，縣委書記們要達(dá)到的剛性要求。