建立我國保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的初步思考*

張福良　許茗涵　李曉宇　方一平

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導中心)

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建立我國保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的初步思考*

張福良1,2許茗涵1,2李曉宇1,2方一平1,2

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導中心)

摘要隨著近年來我國礦業(yè)的快速發(fā)展，保護性開采特定礦種名錄已經(jīng)不能很好地適應(yīng)國際、國內(nèi)經(jīng)濟社會新形勢的發(fā)展需求，政府應(yīng)盡快建立保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制。通過梳理相關(guān)法律法規(guī)，總結(jié)國外相似的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，對保護性特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的建立進行了初步思考。明確了建立保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的指導思想和調(diào)整原則，提出了初步的思路框架和建議。

關(guān)鍵詞保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整

保護性開采特定礦種是指在當前和未來一段時間內(nèi)，儲量占世界比例較大、資源品質(zhì)較好、產(chǎn)量和出口量在國際市場上占有重要地位、且國外短缺的、具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源。自1986年國家頒布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中首次提出保護性開采特定礦種的概念以來，國務(wù)院陸續(xù)將黃金、鎢、錫、銻和離子型稀土共五類礦產(chǎn)列為保護性開采的特定礦種，實行保護性開采。目前，隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟社會形勢的變化，我國現(xiàn)有的保護性特定礦種名錄已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新形勢的發(fā)展，亟需調(diào)整，所以建立保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制迫在眉睫。為此，本文對建立我國保護性開采的特定礦種動態(tài)機制進行初步探索。

1建立保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的必要性

(1)主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢要求，有助于解決一成不變的“老規(guī)定”與形勢發(fā)展變化不相適應(yīng)的尷尬難題。

(2)做好礦產(chǎn)資源分類管理工作，有助于使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

(3)完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，有助于全面推進礦產(chǎn)資源開發(fā)管理制度改革，提高行政效率。

(4)政府依法行政和宏觀調(diào)控，有助于防止保護性開采礦種過度消耗或浪費，維護市場供需平衡穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

2我國保護性開采特定礦種相關(guān)政策

(1)1986年，國家頒布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下稱《礦法》)，首次在法律層面提出了保護性開采特定礦種的概念。

(2)1988年，國務(wù)院依據(jù)《礦法》下達了《國務(wù)院關(guān)于對黃金礦產(chǎn)實行保護性開采的通知》(國發(fā)(1988)75號)(以下稱《黃金保護性開采通知》)，明確了黃金礦產(chǎn)是國家極其寶貴的資源及對國民經(jīng)濟的重要價值。

(3)1991年，國務(wù)院下達了《關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》(國發(fā)[1991]5號)(以下稱《鎢銻稀土保護性開采通知》)，明確規(guī)定了鎢、錫、銻、離子型稀土4類礦產(chǎn)屬國家保護性開采的特定礦種，從開采、選冶、加工到市場銷售、出口等各個環(huán)節(jié)，由國家實行有計劃的統(tǒng)一管理。

(4)1994年，依據(jù)《礦法》，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》(國務(wù)院令152號)，第六條“國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，是指國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務(wù)院有關(guān)主管部門按照國家計劃批準開采的礦種”，明確了定義。

(5)1996年，國家對1986年頒布的《礦法》進行了修訂，第十六條中明確規(guī)定“開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，須由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批并頒發(fā)采礦許可證。”

(6)2009年1月，國務(wù)院批準的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》強調(diào)：“對鎢、錫、銻、稀土等國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種的勘查和開采，實行規(guī)劃調(diào)控、限制開采、嚴格準入和綜合利用，嚴格實行保護性開采的特定礦種年度開采總量指標控制，嚴禁超計劃開采和計劃外出口。”

(7)2009年，為進一步加強對保護性開采特定礦種的勘查開采實行規(guī)范化管理，國土資源部印發(fā)了《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》(國土資發(fā)〔2009〕165號)(以下稱165號《暫行辦法》)，規(guī)定了保護性開采特定礦種的勘查、開采實行“統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制”的原則，明確了設(shè)立和撤銷保護性開采特定礦種的程序。

(8)2012年，國土資源部印發(fā)了《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》(國土資發(fā)〔2012〕44號)(以下稱44號《暫行辦法》)，進一步加強并細化了對保護性開采特定礦種的開采總量控制指標管理。

3國外相關(guān)機制及其特點

國外并沒有“保護性特定礦種”這一概念，但是他們的“優(yōu)勢性礦產(chǎn)”、“關(guān)鍵性礦產(chǎn)”和“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”等概念在內(nèi)涵和外延上與我國保護性開采特定礦種有諸多重合之處，所以國外對優(yōu)勢性礦產(chǎn)、關(guān)鍵性礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管理措施和調(diào)整機制，對我國具有一定借鑒意義。

(1)美國。美國是礦產(chǎn)資源消費大國，所以美國政府特別重視礦產(chǎn)資源對本國科學技術(shù)優(yōu)勢和國家安全的影響。美國能源局每年都會組織專家對各種礦產(chǎn)進行評估，撰寫名為《Critical Materials Serategy》的報告。在報告中，專家根據(jù)“關(guān)鍵性評估”,重新劃定關(guān)鍵性礦種的種類(或增或減)。關(guān)鍵性評估主要關(guān)注兩個方面：對清潔能源的重要性和供應(yīng)風險?；谶@兩點，專家對每一種元素進行短期和中期的關(guān)鍵性評估[1]。

(2)歐盟。歐盟認為，礦產(chǎn)原材料是歐盟經(jīng)濟發(fā)展、提高就業(yè)率和公民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。歐盟委員會定期組織相關(guān)專家組(Ad hoc Working Group)并與相關(guān)機構(gòu)(Oakdene Hollins等)合作，撰寫《Report on Critical Raw Materials for the EU2014》和《Critical raw materials for the EU2010》報告。在報告中，專家組會對每種礦產(chǎn)進行“關(guān)鍵性分析”。關(guān)鍵性分析主要基于兩點：經(jīng)濟重要性和供應(yīng)風險[2]。

從以上兩個例子可以看出，國外的動態(tài)調(diào)整機制有以下幾個特點：①由政府或者相關(guān)部門牽頭組織評估工作；②評估工作具有定期性，每年進行或者隔幾年進行；③具體評估工作由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)社會組織負責；④評估工作要以高質(zhì)量的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。

4建立我國保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制的總體思路

4.1指導思想

以優(yōu)勢資源保護和合理利用為中心，通過定期評估我國優(yōu)勢資源開發(fā)現(xiàn)狀、資源潛力、供需形勢、保障年限等方面的變化情況，建立尊重客觀規(guī)律要求下的保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整機制，為不斷滿足我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供安全的資源保障。

4.2調(diào)整原則

(1)適應(yīng)性。實現(xiàn)保護性開采特定礦種與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢保持動態(tài)適應(yīng)。

(2)前瞻性。立足國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，適度超前考慮保護性開采的特定礦種調(diào)整名錄。

(3)戰(zhàn)略性。從全球戰(zhàn)略及國家戰(zhàn)略高度，制定指標體系，對保護性開采礦種進行動態(tài)評價。

(4)整體性。兼顧礦種層次、數(shù)量、類別、管理政策等結(jié)構(gòu)上的整體優(yōu)化。

(5)協(xié)調(diào)性。在全面深化改革的背景下，實現(xiàn)相關(guān)部委間、不同政策間和行業(yè)間的協(xié)調(diào)一致。

(6)動態(tài)性。為保持與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致性，對保護性開采特定礦種每5 a進行一次全面系統(tǒng)的調(diào)整。

4.3思路框架要點

圍繞“提高政府對保護性開采特定礦種的宏觀調(diào)控能力，實施順乎形勢變化要求的動態(tài)調(diào)整機制”的思路，注重理順管理職責、提升保護性礦種管理的法律地位，繼續(xù)堅持統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開發(fā)、綜合利用的原則，建立礦產(chǎn)地儲備及礦產(chǎn)品的儲備機制，嚴格源頭到終端整個流程的管控。

(1)保護性開采特定礦種的界定標準：①資源優(yōu)勢，即資源豐富、儲量巨大，占世界比例較高；②質(zhì)量優(yōu)勢，即資源品質(zhì)好、質(zhì)量優(yōu)；③市場優(yōu)勢，產(chǎn)量和出口量大，在國際市場占有重要地位;④國內(nèi)豐富國外短缺，同時在我國及全球具有戰(zhàn)略性。

(2)保護性開采特定礦種厘定步驟和方法:①分析我國已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的172種礦產(chǎn)的資源稟賦、供需形勢、進出口狀況、市場狀況、應(yīng)用前景等,進行初步篩選，選取約45個礦種作為重點評價礦種；②采用數(shù)學評價法、單礦種定性分析法、專家問卷調(diào)查法，分別評價保護性開采特定礦產(chǎn)品種，綜合3種方法的評價結(jié)果，結(jié)合上述界定標準，提出符合我國新形勢下的新一輪保護性開采礦種建議名單。

(3)確定保護性開采特定礦種的調(diào)整程序。①由國土資源部委托相應(yīng)組織或機構(gòu)，定期研究提出新一輪保護性開采特定礦種建議名單；②部際協(xié)調(diào)機構(gòu)按成員各自職責對名單做出評估，提出修改意見，由國土資源部修改完善后報國務(wù)院；③經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院委托國土資源部以文件形式下發(fā)執(zhí)行。

(4)實行礦種總量控制和定期調(diào)整機制。借鑒已有保護性開采特定礦種數(shù)量，結(jié)合所實施的特殊政策要求，該類礦種數(shù)量以5～10個為宜；為保持與《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的一致性，建議每5 a定期調(diào)整更新一次，始終保持礦種與需求的吻合度。

5幾點建議

(1)明確職能部門和相關(guān)機構(gòu)。國土資源部門依法承擔具有保護性開采特定礦種的資質(zhì)管理，負責保護性礦種的確定、撤銷或調(diào)整等工作。國土資源部成立或委托業(yè)務(wù)支持機構(gòu)，負責為部提供保護性開采特定礦種名錄建議和決策支持。保護性開采特定礦種決策支撐機構(gòu)一般要求由相關(guān)的多學科專家學者組成，能夠及時了解我國和世界礦產(chǎn)資源總量，跟蹤分析礦產(chǎn)資源供需形勢和政策變化，開展礦產(chǎn)的可供性和安全性研究，實時動態(tài)掌握世界礦產(chǎn)資源相關(guān)信息，并按要求定期向部提供戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的信息、建議方案等。

(2)建立相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫。通過多種途徑搜集、加工、整理和利用國內(nèi)外戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的相關(guān)信息，建立我國重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈信息數(shù)據(jù)庫，滿足研究機構(gòu)分析和政府決策所需要的信息支持，為部決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。保護性礦種數(shù)據(jù)庫內(nèi)容包括中國和全世界重點國家地質(zhì)和礦產(chǎn)資源分布、儲量、產(chǎn)量、服務(wù)年限、資源政策、投資環(huán)境等多方面信息，為確定不同時期的保護性開采特定礦種名錄提供有力的科學依據(jù)。

(3)建立部際協(xié)調(diào)機制。因保護性開采特定礦種管理職能涉及國家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部等部門的職能，為順利推進工作，應(yīng)建立部際協(xié)調(diào)機制。

(4)設(shè)立專項項目。依托兩權(quán)使用費或其他經(jīng)費項目，對保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整工作予以支撐。

(5)制定配套管理辦法。制定保護性開采特定礦種動態(tài)調(diào)整指導意見、管理辦法或管理實施細則。

參考文獻

[1]Steven Chu. Critical Materials Strategy[R].New York: Department of Energy， 2011.

[2]The ad-hoc Working Group. Critical raw materials for the EU[R]. Bruxelles: European Commission, 2010.

(收稿日期2015-09-03)

Preliminary Explorations of the Establishment of Chinese Dynamic Adjusting Mechanism of Protective Minerals

Zhang Fuliang1,2Xu Minghan1,2Li Xiaoyu1,2Fang Yiping1,2

(1. Development Research Center, China Geological Survey; 2. National Exploration and Development Planning Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources)

AbstractIn recent years, with the rapid developent of the mining industry in our country, since modern protective minerals of our country cannot adapt the changing situations of international and domestic economy and society, the government of our country should set up the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals. Combing with the actual situations of our country, preliminary explorations of the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals is conducted based on overview of the relevant laws and successful experiences of foreign countries. The guiding ideology and adjusting principle of the dynamic adjustment mechanism of the protective minerals are analyzed, besides that, the preliminary ideas framework and suggestions are proposed.

KeywordsProtective exploration, Protective minerals, Dynamic adjusting

*中國地質(zhì)調(diào)查局基金“中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全評價與支持系統(tǒng)建設(shè)”項目資助(編號：12120114053001)。

張福良(1968—)，男，研究員，博士，100120 北京市西城區(qū)黃寺大街24號。

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