全面從嚴(yán)治黨背景下提升高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督效能研究

郭繼超+沈蓓緋

摘要：近年來隨著國家對高校建設(shè)投入的不斷加大以及人們對優(yōu)質(zhì)高等教育資源需求的日益旺盛，為高校資源擁有者提供了更多權(quán)力尋租的機(jī)會和土壤，高校系統(tǒng)貪污腐敗案件頻發(fā)。直面現(xiàn)實(shí)，作為黨的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)重要組成部分的高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨制度缺陷、監(jiān)督乏力、執(zhí)行不力、人員緊缺、問責(zé)不嚴(yán)等履職困境和工作挑戰(zhàn)。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)從明晰職能定位、推進(jìn)監(jiān)察制度創(chuàng)新、突出執(zhí)紀(jì)主業(yè)、構(gòu)建監(jiān)督合力機(jī)制等方面大力提升自身執(zhí)紀(jì)監(jiān)督效能。

關(guān)鍵詞：從嚴(yán)治黨;高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu);執(zhí)紀(jì)監(jiān)督;制度創(chuàng)新

中圖分類號：D262.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0055-05

高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著監(jiān)督檢查學(xué)校行政職能部門和教職員工遵紀(jì)守法、開展黨風(fēng)廉政及懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要職責(zé)，作為實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)，是管黨治黨、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)、依規(guī)治校的重要力量，也是營造立德樹人、風(fēng)清氣正教育生態(tài)環(huán)境的重要組織保障。近年來，高等教育系統(tǒng)頻繁出現(xiàn)頂風(fēng)違紀(jì)現(xiàn)象，教育領(lǐng)域腐敗問題頻發(fā)，已引起社會各界的廣泛關(guān)注。高校腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣、隱蔽化、高知化、精英化、年輕化和集體化的特點(diǎn)，腐敗的主體也由行政領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸向普通教師科研人員蔓延。面對這一現(xiàn)象，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何落實(shí)好“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”的要求，緊緊圍繞紀(jì)律和規(guī)矩從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，克服主業(yè)弱化、職能泛化、作用虛化問題，已成為從嚴(yán)治黨新形勢下高校紀(jì)檢監(jiān)察制度改革和創(chuàng)新的目標(biāo)與突破口。

一、全面從嚴(yán)治黨新形勢對高校紀(jì)檢監(jiān)察工作提出新要求

全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是十八大以來新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的頂層設(shè)計(jì)與總體框架，也是中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)中國人民實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略布局。而全面從嚴(yán)治黨是各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的根本保證和有力保障。從嚴(yán)治黨首要的是依規(guī)治黨、嚴(yán)明紀(jì)律，要把黨的紀(jì)律挺在前面，讓紀(jì)律成為管黨治黨的尺子。盡管十八大以來黨中央始終保持高壓態(tài)勢并以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，但反腐形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，高校反腐敗形勢更不容樂觀。十八大以來，僅中紀(jì)委網(wǎng)站“紀(jì)律審查”公布的高校腐敗案件就已經(jīng)超過了50起。2014年，該欄目公布的高校和科研機(jī)構(gòu)落馬領(lǐng)導(dǎo)將近40人;2015年1月至6月底，中紀(jì)委通報(bào)的25名高校干部多數(shù)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，不少還是高校黨政“一把手”——由此可見，腐敗沒有“特區(qū)”，高校也不是凈土。在當(dāng)前高校職務(wù)犯罪日趨嚴(yán)重情況下，作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)部門的高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)肅問責(zé)，當(dāng)好“啄木鳥”、做好“排頭兵”、嚴(yán)防“燈下黑”。

從嚴(yán)治黨的新形勢對高校紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了新要求、新任務(wù)。第一，如何強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”意識，助推健全黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制建設(shè)應(yīng)是從嚴(yán)治黨新形勢下高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重要任務(wù)。十八屆三中全會《決定》提出：落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。教育部黨組印發(fā)《關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的實(shí)施意見》也進(jìn)一步明確落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、第一責(zé)任人責(zé)任、“一崗雙責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”等黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任保障機(jī)制。作為黨內(nèi)監(jiān)督校內(nèi)執(zhí)紀(jì)的專門機(jī)關(guān)，高校紀(jì)委需改變慣性思維、找準(zhǔn)職責(zé)定位，依紀(jì)監(jiān)督、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，履行好監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)維護(hù)好紀(jì)律的嚴(yán)肅性。第二，如何健全紀(jì)檢監(jiān)察體系、提高執(zhí)紀(jì)履職能力也是從嚴(yán)治黨新形勢下高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的緊迫任務(wù)。紀(jì)檢監(jiān)察干部并不具備天生的“免疫力”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不是天然的“保險(xiǎn)箱”，執(zhí)好紀(jì)、問好責(zé)、把好關(guān)首先要強(qiáng)化自身建設(shè)，帶頭守紀(jì)接受監(jiān)督，嚴(yán)防“燈下黑”。從嚴(yán)治黨新形勢對加強(qiáng)高校紀(jì)委班子建設(shè)、優(yōu)化學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、完善紀(jì)檢監(jiān)察人員培養(yǎng)激勵(lì)、在崗培訓(xùn)等制度都提出了新要求。第三，如何強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制、探索程序監(jiān)控、過程監(jiān)管、結(jié)果監(jiān)督等多元化監(jiān)督方式也是從嚴(yán)治黨新形勢下高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的根本任務(wù)。從嚴(yán)治黨依規(guī)治校要求高校紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)一步加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查力度、嚴(yán)肅處理違紀(jì)違規(guī)行為、強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行過程和程序合規(guī)性的監(jiān)督檢查執(zhí)紀(jì)，同時(shí)要進(jìn)一步完善約談、誡勉、巡視和教育警示機(jī)制。由此可見，黨中央對懲治腐敗始終保持高壓態(tài)勢，并處在以零容忍的態(tài)度懲治腐敗、從嚴(yán)治黨的攻堅(jiān)階段，也正是高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)正風(fēng)肅紀(jì)、挺規(guī)立矩，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，從大量的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力抓好執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期。

二、當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)與困境

高等教育領(lǐng)域的腐敗案件通常具有其他領(lǐng)域職務(wù)犯罪所不具備的一個(gè)特性，即腐敗主體通常擁有“官員與學(xué)者”的雙重身份，這種“雙肩挑”現(xiàn)象所帶來的反腐難題容易蒙蔽人們的視線，形成對雙重身份者的監(jiān)管真空，也使得高校腐敗主體的權(quán)力尋租手段更復(fù)雜更隱蔽。在中央以猛藥去疴、壯士斷腕的勇氣和決心進(jìn)行從嚴(yán)治黨重典治亂的背景下，各高校對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控力度明顯加強(qiáng)。近年來，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)較好地發(fā)揮了監(jiān)督作用，建立了監(jiān)督工作制度，并推動職能部門完善管理制度，對權(quán)力起到一定的制約作用。然而隨著教育經(jīng)費(fèi)投入的逐年增加，學(xué)校與社會的經(jīng)濟(jì)交往活動的越來越頻繁，在具體實(shí)際工作中，作為黨的基層紀(jì)檢監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的高校紀(jì)檢監(jiān)察部門仍然面臨著制度空白、監(jiān)督乏力、執(zhí)行不力、有令不行、人員緊缺、問責(zé)不嚴(yán)等履職困境和工作挑戰(zhàn)。

1.制度執(zhí)行不力，監(jiān)督工作存在形式主義現(xiàn)象?！胺ㄉ贫谎?，法乃虛器也。”“制度的效用取決于制度的執(zhí)行力?！彪m然我國高校在反腐倡廉制度建設(shè)方面取得了顯著的進(jìn)展，圍繞權(quán)力運(yùn)行中最容易滋生腐敗的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域建章立制，然而，由于制度本身欠完善，制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和及時(shí)性以及制度執(zhí)行人意識不強(qiáng)等因素，各高校普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度變通、制度抵制、制度扭曲、制度擺設(shè)等制度執(zhí)行乏力、對違反制度追究不嚴(yán)無具體懲戒措施等現(xiàn)象，也沒有完全建立起制度執(zhí)行的監(jiān)督、評價(jià)和追責(zé)機(jī)制。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)只滿足于制度的制定卻輕視甚至忽視制度執(zhí)行。已查處的高校違法違紀(jì)案件暴露出不少制度執(zhí)行方面的問題：一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人治思想濃厚、制度意識淡漠，在涉及基建招投標(biāo)活動以及重大物資采購、工程資金撥付等事項(xiàng)上利用職權(quán)或職務(wù)上的影響采取暗示、授意、打招呼等方式阻礙制度的規(guī)范性實(shí)施，帶頭破壞制度的執(zhí)行，嚴(yán)重影響了制度的權(quán)威性和威懾力。出現(xiàn)這種現(xiàn)象除了領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上制度執(zhí)行意識薄弱以外，其根源還在于高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不嚴(yán)密、不規(guī)范、不實(shí)用，自由操作空間大，缺乏剛性的制度落實(shí)措施，導(dǎo)致在某些高?！皬?qiáng)化制度執(zhí)行力，嚴(yán)格按制度辦事”成為一紙空文，造成反腐倡廉制度無法執(zhí)行、不愿執(zhí)行、不會執(zhí)行、抵觸執(zhí)行、虛假執(zhí)行、隨意執(zhí)行、變通執(zhí)行等不良風(fēng)氣蔓延。由于制度形同虛設(shè)，所以一些高校的紀(jì)檢監(jiān)察部門對于有令不行、惡意規(guī)避、隨意變通等破壞和藐視制度的行為無法真正實(shí)現(xiàn)有紀(jì)必依、違紀(jì)必究，妨礙了制度的有效執(zhí)行。雖然理論上，高校反腐倡廉制度監(jiān)督體系包括師生監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、班子監(jiān)督、組織監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但主要還是高校紀(jì)委在進(jìn)行監(jiān)督工作。由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，在實(shí)際監(jiān)督工作過程中紀(jì)檢部門工作人員缺乏足夠的權(quán)力，難免縛手縛腳、顧慮重重，監(jiān)督制約作用也有限，內(nèi)部監(jiān)督很難保障。有的部門請紀(jì)檢監(jiān)察干部參與現(xiàn)場工作，只是把監(jiān)督當(dāng)作擋箭牌，僅限于履行程序，使得監(jiān)督工作常常流于形式。

2.專業(yè)化水平不強(qiáng)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提升。隨著科技的發(fā)展和社會的進(jìn)步，各種違紀(jì)違法行為也出現(xiàn)高智商、高科技、多元化、復(fù)雜化、隱蔽化傾向，預(yù)防、監(jiān)督和查處這些行為需要高校紀(jì)檢監(jiān)察干部懂得組織行為學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識，對高校經(jīng)濟(jì)活動比如招投標(biāo)的程序規(guī)則、工程預(yù)算、評標(biāo)過程、市場價(jià)格、資金支付等了如指掌，如此才能防止項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)督流于形式并發(fā)現(xiàn)評標(biāo)過程的暗箱操作，做到執(zhí)紀(jì)有自信監(jiān)督有底氣問責(zé)有依據(jù)。然而，現(xiàn)有高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍成員組成比較復(fù)雜，紀(jì)檢隊(duì)伍人員的充足性和專業(yè)性尚不夠理想，年齡結(jié)構(gòu)以中老年居多，大多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部缺乏扎實(shí)的法學(xué)理論功底，隊(duì)伍的知識素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)不夠，具有法律、會計(jì)、審計(jì)、管理、財(cái)政等專業(yè)知識訓(xùn)練背景的人才匱乏?，F(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察人員理論水平、工作思路和方法舉措等相對滯后，加上大多數(shù)高校紀(jì)檢監(jiān)察部門長期面臨著人員編制短缺后備人才不足的尷尬處境，在目前高校反腐倡廉任務(wù)日趨繁重、高校貪腐案件呈現(xiàn)逐年上升趨勢的新形勢下，僅依靠專職紀(jì)檢監(jiān)察干部的力量顯然難以勝任黨風(fēng)廉政建設(shè)向縱深發(fā)展的任務(wù)，難以適應(yīng)反腐敗斗爭的新形勢、新要求、新變化。此外，部分高?！耙廊挥袀€(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察人員并沒有從傳統(tǒng)的思想作風(fēng)中轉(zhuǎn)變過來，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察工作就是管人，傷和氣、傷感情，導(dǎo)致工作中不愿作為;某些紀(jì)檢監(jiān)察人員安于現(xiàn)狀，沒有進(jìn)取心，為了不出現(xiàn)大亂子，一味的求穩(wěn)”。[1]在辦案過程中部分紀(jì)檢人員也存在不同程度的畏難情緒，在處理投訴信訪案件中往往采取大事化小、小事化了的策略，存在好人主義、單位保護(hù)主義、變通手法等現(xiàn)象，直接影響到執(zhí)紀(jì)辦案的效果和監(jiān)督工作的權(quán)威性、有效性。

3.紀(jì)檢監(jiān)察職能定位模糊，執(zhí)紀(jì)工作出現(xiàn)越位錯(cuò)位現(xiàn)象。隨著全面從嚴(yán)治黨、依法治國戰(zhàn)略布局的推進(jìn)，高校各級黨組織在落實(shí)依法治校、依規(guī)治學(xué)和從嚴(yán)治教方面都給予高度重視，高校黨政干部及教師的法律意識、遵規(guī)意識、守紀(jì)意識都明顯增強(qiáng)。在實(shí)際工作中，高校許多職能部門主動要求紀(jì)檢監(jiān)察人員一同參與工作，進(jìn)行同步監(jiān)督現(xiàn)場監(jiān)察，學(xué)校對紀(jì)檢監(jiān)察工作也更加重視，重大決策都要求紀(jì)檢監(jiān)察部門參與。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部除了負(fù)責(zé)學(xué)校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作以外，還要全程參與學(xué)校基建工程建設(shè)、物資采購、招標(biāo)投標(biāo)、招生考試、干部選拔任用考核考察、人事招聘、財(cái)務(wù)審計(jì)、科研學(xué)術(shù)、評獎評優(yōu)等工作，撰寫材料和應(yīng)對各種檢查，這些均客觀上增加了高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作量。紀(jì)檢人員每天要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力疲于奔波于各場招標(biāo)會評審會，往往忽視了執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)的自身職能定位，事事參與樣樣介入使得紀(jì)檢監(jiān)察干部既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，甚至造成越俎代庖的現(xiàn)象。紀(jì)委參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)太多戰(zhàn)線拉得太長，一些職能部門又過多借助紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威性、協(xié)調(diào)力和影響力，使得紀(jì)檢監(jiān)察部門職能錯(cuò)位、越位，履職定位模糊不清，承擔(dān)許多超越法定職責(zé)的工作事項(xiàng)和管理工作，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的主職出現(xiàn)缺位和不到位。新形勢下高校紀(jì)檢監(jiān)察部門陷入具體事務(wù)之中并過多參與具體職能部門的履職過程，一定程度上削弱了其在高校反腐倡廉建設(shè)和權(quán)力制衡機(jī)制構(gòu)建中的統(tǒng)籌安排、組織協(xié)調(diào)角色的扮演，這一現(xiàn)象已成為高校紀(jì)檢部門普遍面臨的履職困境和現(xiàn)實(shí)困擾。

4.監(jiān)督權(quán)邊界無限放大，增加了紀(jì)檢監(jiān)察干部的廉政風(fēng)險(xiǎn)。十八大以來，中央紀(jì)委已多次點(diǎn)名道姓公開通報(bào)全國19起紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法典型案例，說明極少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部存在“手電筒”光照別人不照自己的“燈下黑”問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是廉潔的保險(xiǎn)箱，紀(jì)檢監(jiān)察干部也不具備天生的腐敗免疫力。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重，廉政風(fēng)險(xiǎn)也很大?！凹o(jì)檢監(jiān)察部門不僅存在與其他部門相同的思想道德、崗位職責(zé)、制度機(jī)制、外部環(huán)境等一般性廉政風(fēng)險(xiǎn)，而且面臨著特殊崗位的特殊性風(fēng)險(xiǎn)?！盵2]一方面，紀(jì)檢監(jiān)察工作本身缺乏有效監(jiān)督，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)案件查辦過程的約束機(jī)制尚不夠完善，在信訪接待案件查辦過程中彈性自由裁量權(quán)帶來一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。高校黨委和行政部門往往是通過聽取或?qū)忛喥涔ぷ鲄R報(bào)、調(diào)查報(bào)告等，參考其他部門的評價(jià)，實(shí)現(xiàn)對紀(jì)檢監(jiān)察工作的考評，但對其工作過程難以進(jìn)行實(shí)時(shí)有效監(jiān)督。監(jiān)督者受監(jiān)督的機(jī)制缺乏容易產(chǎn)生潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，高校紀(jì)委監(jiān)督權(quán)邊界的無限放大和異化也會產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，幾乎高校所有涉及人、財(cái)、物的工作、項(xiàng)目都要求紀(jì)檢監(jiān)察部門參與，紀(jì)檢監(jiān)察的攤子越來越大、范圍越來越廣，監(jiān)督權(quán)的過度放大導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察部門職能權(quán)限被無限拓展擴(kuò)大，偏離了獨(dú)立監(jiān)督的核心主業(yè)，增大了少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部知法犯法受腐蝕的可能性。外部監(jiān)督的有限性使得紀(jì)檢監(jiān)察干部的廉潔程度更多依賴干部自律，這給少數(shù)自身拒腐防變能力低下的紀(jì)檢人員提供了執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、忽視程序、違規(guī)操作、假公濟(jì)私、辦人情案的機(jī)會。

5.執(zhí)紀(jì)問責(zé)制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，監(jiān)督職能受體制制約。制度執(zhí)行有力的前提是立制科學(xué)，只有行得通、做得到、管得住、用得好的制度設(shè)計(jì)才能通過執(zhí)行落實(shí)來維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。然而，當(dāng)前中國高校普遍存在管理體制與執(zhí)紀(jì)環(huán)境不協(xié)調(diào)、監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不順暢、監(jiān)督職能受制約的現(xiàn)象。按照黨章規(guī)定，“黨的基層紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時(shí)規(guī)定黨委委員有違犯黨紀(jì)行為的可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)報(bào)同級黨委批準(zhǔn);涉及黨委常委的，經(jīng)報(bào)告同級黨委后報(bào)上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)?！盵3]盡管高校紀(jì)檢監(jiān)察部門受上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但在實(shí)際工作中，上級紀(jì)檢監(jiān)察部門對學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察的管理主要局限于業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，管理與協(xié)作的不通順，造成高校紀(jì)檢監(jiān)察工作與上級紀(jì)檢監(jiān)察部門配合不夠默契、協(xié)作不夠到位。在中國目前的高校管理體制和監(jiān)察運(yùn)行體制環(huán)境下，紀(jì)委實(shí)際上成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一級組織，高校同級黨委對高校紀(jì)檢監(jiān)察部門享有絕對支配權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這種支配權(quán)不僅體現(xiàn)在多數(shù)高校紀(jì)委書記由黨委副書記兼職擔(dān)任上，而且同級黨委行政對高校的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍在人事調(diào)整、經(jīng)費(fèi)分配、案件督查、福利待遇等方面也具有任免權(quán)和決定權(quán)，高校紀(jì)檢部門需要把處理特別重要或復(fù)雜案件中的問題和處理結(jié)果向同級黨委報(bào)告，這種對同級黨委的依附性和從屬性也就造成了紀(jì)檢監(jiān)察工作掣肘的被動局面，也使得紀(jì)檢部門作為高校反腐倡廉專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、權(quán)威性大打折扣，難以實(shí)現(xiàn)對同級黨委行政的有效監(jiān)督。被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者既無理論根據(jù)，也無實(shí)踐有效性的支持。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中，紀(jì)委不敢大膽使用黨章賦予的監(jiān)督權(quán)力，信訪核實(shí)、案件查辦顯得顧慮重重，甚至力不從心，在行使制約與監(jiān)督權(quán)力的時(shí)候往往畏首畏尾，缺少主動出擊的動力機(jī)制，多數(shù)時(shí)候只是被動完成上級交付的工作，停留在“廉潔教育”等層面，監(jiān)督職能受到體制制約。一旦出現(xiàn)辦案、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)等內(nèi)容，出于對學(xué)校聲譽(yù)和社會地位的自我保護(hù)，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)怕影響和“束縛”學(xué)校的發(fā)展常會要求紀(jì)檢機(jī)構(gòu)壓案不報(bào)以內(nèi)部處理而告終。因此，在監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不順暢的特殊語境下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)能不足勢必影響監(jiān)督的成效和監(jiān)管職能的履行。

三、從嚴(yán)治黨背景下提升高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督效能的路徑與對策

1.理順監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建監(jiān)督合力機(jī)制。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何面對學(xué)校黨委直接領(lǐng)導(dǎo)和相應(yīng)層級教育行政部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是新形勢下紀(jì)檢體制機(jī)制改革與創(chuàng)新的難點(diǎn)所在。高校紀(jì)委要擺正位置，分清處理權(quán)限，充分發(fā)揮雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的作用和優(yōu)勢，要獨(dú)立行使職責(zé)，避免黨委等同于紀(jì)委或上級紀(jì)委直接解決本該由高校紀(jì)委處理的問題。要強(qiáng)化校黨委的主體責(zé)任和上級紀(jì)委對高校紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任與管理力度，完善上級紀(jì)委對高校紀(jì)委班子的經(jīng)常性考察和定期考核機(jī)制，在完善上級對下級的制約機(jī)制同時(shí)探索高校紀(jì)檢監(jiān)察垂直化管理體制的改革路徑。健全監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力也是高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制創(chuàng)新的重要目標(biāo)。一要加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督。高校紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)通過開展教育活動增強(qiáng)黨政干部主動監(jiān)督檢查和自覺接受監(jiān)督的意識，以民主集中制為核心落實(shí)民主生活會制度，嚴(yán)格執(zhí)行述職述廉、離任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)督制度;黨委要保障監(jiān)督渠道和工作渠道暢通。二要推進(jìn)黨務(wù)公開、校務(wù)公開保障群眾監(jiān)督機(jī)制。高校紀(jì)檢監(jiān)察部門要暢通信訪渠道，保障師生員工對學(xué)校重大事項(xiàng)決策的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)和參與權(quán)，凝聚監(jiān)督檢查力量，整合監(jiān)督資源，增強(qiáng)監(jiān)督效果。三要建立監(jiān)督單位聯(lián)席會制度。發(fā)揮高校紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)、工會等單位的監(jiān)督作用，明確各自監(jiān)督的職責(zé)、內(nèi)容、要求、程序，合理設(shè)置監(jiān)督方式，從單純的監(jiān)督事轉(zhuǎn)向既監(jiān)督事又監(jiān)督人，在確立紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門獨(dú)立監(jiān)督的地位和嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)的權(quán)威的同時(shí)形成科學(xué)合理、條塊結(jié)合、上下聯(lián)動的監(jiān)督合力機(jī)制，構(gòu)建立體化的紀(jì)檢監(jiān)察工作格局，改變目前高校監(jiān)督體制存在的上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督疲軟、下級監(jiān)督困難的狀況。

2.創(chuàng)新執(zhí)紀(jì)問責(zé)手段，構(gòu)建大數(shù)據(jù)時(shí)代高校網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體制。科技的發(fā)展使得通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約和實(shí)時(shí)監(jiān)控成為可能。面對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)信息技術(shù)給紀(jì)檢工作帶來的新情況新趨勢新變化，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門要開闊視野，不能以僵化的思維和落后的手段對待網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)，同時(shí)要將傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代科技相結(jié)合，將信息技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等科技手段融入黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作之中。首先，加強(qiáng)現(xiàn)代科技手段在高校反腐倡廉建設(shè)中的應(yīng)用，積極嘗試運(yùn)用信息化手段提升紀(jì)檢監(jiān)察工作水平。高校紀(jì)檢部門應(yīng)提高信息化裝備水平，健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)體系，完善網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)受理機(jī)制和保密措施，從制度上加強(qiáng)信息安全管理。紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)開展電子監(jiān)察平臺建設(shè)，通過創(chuàng)設(shè)“制度+科技”反腐模式加大權(quán)力監(jiān)督力度并提高工作效率，重大項(xiàng)目重點(diǎn)案件管理信息、干部廉政檔案信息以及黨風(fēng)廉政信息等數(shù)據(jù)均可進(jìn)入系統(tǒng)，要從傳統(tǒng)落后的手工整理資料模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿藱C(jī)結(jié)合的資料整理模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察數(shù)據(jù)的網(wǎng)上統(tǒng)一管理，真正為師生提供一條便捷、暢通的監(jiān)督渠道。其次，通過紀(jì)檢監(jiān)察信息系統(tǒng)的使用，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程便捷化、公開化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。盡可能對重點(diǎn)工作和重點(diǎn)環(huán)節(jié)各類常規(guī)審批工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，依托電子監(jiān)察量化測評體系做到事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后監(jiān)察，將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)滲透到管理的全過程?！凹o(jì)檢監(jiān)察信息系統(tǒng)作為信息溝通的平臺和樞紐，以完整的資料基礎(chǔ)為前提，以信息扁平化為目標(biāo)，以信息管理理念和技術(shù)為手段，體現(xiàn)信息技術(shù)的過程控制和時(shí)效優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的流程管理和分析監(jiān)控。”[4]再次，健全黨務(wù)校務(wù)公開制度，增強(qiáng)依法辦學(xué)依規(guī)治校的公信力。建立透明的信息公開制度，將校務(wù)向社會公開、接受來自社會的監(jiān)督也是現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求。依托于信息分析和數(shù)據(jù)挖掘的大數(shù)據(jù)不僅可以整合高校各部門的信息，提高辦公效率降低學(xué)校運(yùn)行成本，而且有利于促進(jìn)高校和公眾的互動，建立透明高校，提高高校廉政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測預(yù)警能力以及應(yīng)急響應(yīng)能力。此外，在高校數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下，培養(yǎng)和提升紀(jì)檢監(jiān)察干部的信息素養(yǎng)也是適應(yīng)信息化社會高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的必然要求。通過對信息獲取技能、信息分析技能、信息評價(jià)技能和信息輸出技能的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，有利于提升紀(jì)檢監(jiān)察干部運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)開展紀(jì)檢監(jiān)察工作的能力和信息素養(yǎng)，創(chuàng)新開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督新方法，拓展和延伸紀(jì)檢監(jiān)察工作的載體和領(lǐng)域。

3.明確紀(jì)檢監(jiān)察在大學(xué)治理中的工作定位，健全基于大學(xué)章程的執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制。“當(dāng)前，我國大多數(shù)高等院校一方面正迎接著如何改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)高校治理，加快創(chuàng)建現(xiàn)代化大學(xué)步伐的浪潮;另一方面正面臨著權(quán)力腐敗滋生、經(jīng)濟(jì)案件不斷等現(xiàn)實(shí)問題的考驗(yàn)，高校已非昔日所說的一塊凈土。這意味著高校反腐倡廉日趨緊迫而任重道遠(yuǎn)。”[5]大學(xué)治理離不開全局性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的制度，建立基于大學(xué)章程的內(nèi)部治理體制是擴(kuò)大和落實(shí)公辦高校辦學(xué)自主權(quán)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分權(quán)制衡機(jī)制的前提和保障。大學(xué)章程具有規(guī)制權(quán)力運(yùn)行和提供治理規(guī)則的契約功能和法律效應(yīng)，是“依法治國”基本方略在大學(xué)治理中的具體體現(xiàn)。大學(xué)章程的起草與核準(zhǔn)，對于推進(jìn)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、自我監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力問責(zé)機(jī)制起到了積極的推動作用。如北京大學(xué)首次創(chuàng)設(shè)監(jiān)察委員會，根據(jù)北大章程，監(jiān)察委員會由校紀(jì)委委員代表、民主黨派代表、教職工代表、學(xué)生代表組成;監(jiān)察委員會對學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處分權(quán);監(jiān)察委員會獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，對學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員實(shí)施監(jiān)察。該委員會受理對學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員違反校紀(jì)校規(guī)行為的控告、檢舉;調(diào)查處理學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員違反校紀(jì)校規(guī)的行為;受理學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員對處分決定的異議或者申訴，依法依規(guī)維護(hù)其權(quán)益。監(jiān)察委員會對校長負(fù)責(zé)。[6]由此可見，北大章程以制度設(shè)置保障了高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性和合法性，也體現(xiàn)從嚴(yán)治黨背景下堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的體制改革創(chuàng)新，進(jìn)而彌補(bǔ)了權(quán)力運(yùn)行過程中問責(zé)缺失監(jiān)督失范的制度缺陷。

4.以推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”工作為契機(jī)，確立執(zhí)紀(jì)主業(yè)提升監(jiān)察效能。十八屆中央紀(jì)委三次全會提出：“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，用鐵的紀(jì)律打造紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍。”這既為紀(jì)檢干部隊(duì)伍自身建設(shè)指明了方向，也對紀(jì)檢監(jiān)察工作突出主業(yè)主責(zé)，把握忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)木唧w內(nèi)涵，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，提出了新要求。一是，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)以轉(zhuǎn)職能為核心，明確職責(zé)、突出主業(yè)。明確哪些工作紀(jì)委應(yīng)當(dāng)參與，哪些可不參與，避免出現(xiàn)因會議多、檢查多、任務(wù)多“種了別人的地”“荒了自己的田”的現(xiàn)象，更要避免因職能泛化而造成執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主業(yè)被弱化淡化、聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗中心任務(wù)關(guān)注不夠精力有限的結(jié)果。二是，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)以轉(zhuǎn)方式為關(guān)鍵，完善監(jiān)督機(jī)制、改進(jìn)監(jiān)督方式，提升監(jiān)察效能。紀(jì)委要以創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn)，改變以往存在的配合、替代主管部門開展業(yè)務(wù)督查的做法，創(chuàng)新方式方法，運(yùn)用專家咨詢、技術(shù)屏蔽、陽光作業(yè)、程序管理等方式提升監(jiān)管科學(xué)性和監(jiān)察能力，把督查的關(guān)節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)變到對各部門履職的監(jiān)督上;著力完善不能腐的監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)，有效推動辦事流程、決策程序和決策依據(jù)等重要信息公開;同時(shí)拓寬監(jiān)督渠道，創(chuàng)新效能建設(shè)監(jiān)督方法，將效能監(jiān)察與獎勵(lì)懲處結(jié)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查工作的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和高效化并嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究。三是，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)以轉(zhuǎn)作風(fēng)為保障，以“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育為契機(jī)改變庸懶散 、“不求有功，但求無過”的現(xiàn)象，嚴(yán)于律己、秉公執(zhí)紀(jì)。按照“信任不能代替監(jiān)督”的要求，紀(jì)檢監(jiān)察部門要強(qiáng)化自身隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)守干凈底線，牢記使命，堅(jiān)持有案必查、有腐必懲，以零容忍的態(tài)度監(jiān)督人、財(cái)、物管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)“防未病、治既病”的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，努力營造風(fēng)清氣正的校園生態(tài)環(huán)境。

5.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部履職能力?！按蜩F還需自身硬”，加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察干部理論研究、網(wǎng)絡(luò)輿情收集、研判與處置的能力建設(shè)，提升紀(jì)檢干部隊(duì)伍的知識素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，提高辦案能力、協(xié)調(diào)能力、政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)等履職能力和工作水平，是適應(yīng)新形勢、承擔(dān)新使命、完成新任務(wù)的迫切需要。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等方面要給予足夠的保障。隨著高校反腐倡廉和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作任務(wù)的加大，專職紀(jì)檢監(jiān)察工作人員編制和實(shí)際配備人數(shù)應(yīng)相應(yīng)地增長。在干部的選拔配備上要堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，按照“政治堅(jiān)定，公道清廉，紀(jì)律嚴(yán)明，業(yè)務(wù)精通，作風(fēng)優(yōu)良”的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把入口關(guān)，確保紀(jì)檢人員公道正派、不辱使命。同時(shí)，“上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定出臺專門性文件，統(tǒng)一規(guī)范高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和名稱、崗位和人員配備的原則、比例和標(biāo)準(zhǔn)，職權(quán)內(nèi)容、工作程序等?！盵7]有條件的高?？梢栽诙墕挝辉O(shè)立相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察分支機(jī)構(gòu)，以健全紀(jì)委工作機(jī)制。在越來越嚴(yán)峻的反腐敗斗爭形勢下，要保證充實(shí)的執(zhí)紀(jì)辦案人員力量，不要讓紀(jì)檢人員長期處在疲于奔命忙碌履職的狀態(tài)。其次，要強(qiáng)化對紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)技能學(xué)習(xí)。教育培訓(xùn)要結(jié)合工作實(shí)踐，對紀(jì)檢監(jiān)察干部開展法律、管理、財(cái)經(jīng)、金融和基建等多方面系統(tǒng)專業(yè)知識的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和新技能學(xué)習(xí)，改善紀(jì)檢人員的知識結(jié)構(gòu)、拓寬工作視野，增強(qiáng)綜合素質(zhì)，保障紀(jì)檢人員在履職過程中做到政治上堅(jiān)定、業(yè)務(wù)上精通，遇到各類復(fù)雜問題能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置。要強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)意識的培訓(xùn)，紀(jì)檢干部在思想上政治上行動上要同中央和上級紀(jì)委的決策部署保持一致，不搞“上有政策、下有對策”，思想上行動上要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)紀(jì)律制度，不怕打擊報(bào)復(fù)，做到違紀(jì)必究、有案必查。

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