餐飲業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀及相關(guān)對策研究

劉　陽，鮑　誠，毛　丹，陳長珍，李宇陽（杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院，浙江杭州310018）

餐飲業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀及相關(guān)對策研究

劉陽，鮑誠，毛丹，陳長珍，李宇陽△
（杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院，浙江杭州310018）

【提要】當(dāng)前，隨著國家綜合實力不斷增強，人民物質(zhì)生活得到了很大程度的改善，食品越來越成為日常生活中人們關(guān)注的焦點，“民以食為天”的理念自古以來便深深根植于百姓心中。伴隨餐飲業(yè)的迅速發(fā)展，隨之而來出現(xiàn)的餐飲業(yè)食品安全問題也越來越受到人們的重視，對我國目前餐飲業(yè)安全監(jiān)督的現(xiàn)狀及國內(nèi)外對餐飲業(yè)安全監(jiān)督的研究進(jìn)行探討，進(jìn)而對相應(yīng)問題提出解決辦法，以改善目前國內(nèi)餐飲業(yè)安全現(xiàn)狀，在政府介入餐飲業(yè)安全的情況下達(dá)到滿足消費者對餐飲業(yè)食品安全要求的目的。

餐館；食品檢查/立法和法學(xué)；安全管理；公共衛(wèi)生管理

餐飲業(yè)的快速發(fā)展為越來越多的人提供了多樣的餐飲種類選擇，餐飲服務(wù)食品安全問題作為公共衛(wèi)生體系中的重要組成部分之一影響到人們的生活水平、消費觀念、身體健康及社會的和諧與安定。餐飲業(yè)承擔(dān)著保障廣大餐飲消費者就餐安全的社會責(zé)任和防止餐飲消費者“病從口入”的義務(wù)。了解當(dāng)前餐飲業(yè)安全監(jiān)管現(xiàn)狀，探索餐飲業(yè)監(jiān)管問題存在的問題，將如何保證老百姓日常餐飲業(yè)食品安全作為監(jiān)管部門的工作目的，結(jié)合實際提出完善監(jiān)管的措施，從而滿足人們的生活需求、提高人們生活質(zhì)量。

1　國內(nèi)外相關(guān)研究

1.1國外相關(guān)研究狀況

1.1.1餐飲消費者、生產(chǎn)者行為調(diào)查研究國外學(xué)者關(guān)于消費行為的研究表明，消費者更愿意拿出更多的自身資源換取更加安全的餐飲消費，民眾消費觀念受到諸多元素的制約，如家庭收入、學(xué)歷、居住環(huán)境等，消費者應(yīng)掌握一定的餐飲業(yè)安全知識，對維護(hù)自身利益至關(guān)重要。約瑟夫·斯蒂格利茨在《食品的收入價格與食品的收入彈性》一文中對消費者掌握餐飲業(yè)安全知識的重要性進(jìn)行了分析，在作者理念中市場被歸類為2類，分別為擁有完全信息的競爭市場及不完全擁有信息卻是餐飲業(yè)至關(guān)信用的市場。具有高學(xué)歷的消費者能從市場中獲得高標(biāo)準(zhǔn)、相對安全的餐飲食物，但有不對稱現(xiàn)象的存在，從而影響了支付意愿水平。安特爾在《食品安全的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》一文中結(jié)合有關(guān)成本的數(shù)學(xué)模型分別對美國的牛、雞、豬肉屠宰加工廠的生產(chǎn)量、銷售量進(jìn)行了計算。假設(shè)餐飲市場一直具有激烈的相互競爭性，那么花費越多的成本就能到越好的產(chǎn)品，且因為要應(yīng)對相關(guān)餐飲安全問題的檢查，相對的等于加大對餐飲業(yè)成本的投入，因此，必須對餐飲業(yè)安全生產(chǎn)者加強管理。

1.1.2餐飲業(yè)安全信息研究在有關(guān)餐飲業(yè)安全管理的一篇重要文章中喬治·阿克洛夫的代表作之一《檸檬市場：質(zhì)量不確定性和市場機(jī)制》指出，當(dāng)生產(chǎn)出的物品在賣方比買方擁有更多的安全質(zhì)量等相關(guān)信息時就不可避免地會出現(xiàn)以次充好的現(xiàn)象，從而使得市場上低端產(chǎn)品數(shù)量多于高端產(chǎn)品，最終造成整個市場消費品質(zhì)量大幅度下降。安特爾在《食品安全政策的選擇和效率》一書中將餐飲業(yè)安全監(jiān)督信息分為不對稱不完全信息和對稱不完全信息，且相信在市場的調(diào)節(jié)作用下一定量合適的信息制度能主導(dǎo)餐飲業(yè)法律法規(guī)的運作。所以，對餐飲業(yè)而言想要確保餐飲業(yè)的最大限度地傳達(dá)出安全、有效的信息是絕對離不開國家、政府層面的管理，公開、公正的信息制度的確立對餐飲業(yè)安全監(jiān)督的順利進(jìn)行具有至關(guān)重要的影響作用。

1.1.3國外政府對餐飲業(yè)安全監(jiān)管模式的探討西方歐美國家大都依據(jù)自身的行業(yè)規(guī)則建立了立足國情、高效運轉(zhuǎn)的餐飲業(yè)安全監(jiān)督辦法，大概包括2種模式：（1）“一把手抓”模式，即由具體的一個部門進(jìn)行管理，實行該模式的主要有加拿大、英國、法國等歐洲國家；（2）“多把手抓”模式，即由具體的多個部門對餐飲業(yè)安全進(jìn)行監(jiān)督，其中最具代表的就是美國的做法。從縱面上講，將餐飲桌上的食品構(gòu)建起從苗種到成品的監(jiān)督；從橫面上講，構(gòu)建起關(guān)鍵控制點與問題分析相結(jié)合的做法，開展餐飲業(yè)安全控制、檢測檢疫和管理為主要手段的預(yù)防性監(jiān)控辦法。在監(jiān)督管理層面上，重點將制度強制辦法和行政強制辦法有效結(jié)合。制度手段包括制定相應(yīng)的健康餐飲高標(biāo)準(zhǔn)、實施嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出的市場制度、完善餐飲業(yè)監(jiān)測體系、實施相關(guān)餐飲業(yè)責(zé)任人的責(zé)任制等。行政手段包括采取定期或不定期監(jiān)測措施、定期的餐飲業(yè)操作培訓(xùn)、定期的餐飲業(yè)健康宣傳教育等。諸多國外學(xué)者對餐飲業(yè)安全監(jiān)督研究是本著所謂的 “政府介入”的理念開展的，其大背景是不斷地完善市場經(jīng)濟(jì)體制，不斷加強企業(yè)自律行為，是整個監(jiān)管高效率運行的基礎(chǔ)；但又不可避免地出現(xiàn)擔(dān)憂，因為政府的工作人員存在徇私舞弊的行為。正因為這樣，西方政府在不斷尋找和完善不同的監(jiān)督方式、開展教育和公布信息等嘗試。

1.2國內(nèi)相關(guān)研究狀況

1.2.1從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究國內(nèi)大多研究側(cè)重點于信息不對稱和不完全為基點，對餐飲業(yè)安全監(jiān)督失控的原因展開剖析。吳海華等［1］分析了我國餐飲業(yè)目前的情況，表明在不對稱信息條件下餐飲業(yè)容易出現(xiàn)的問題，并呼吁政府進(jìn)行有效干預(yù)和及時公布市場主體信息等以降低不對稱資源引發(fā)的餐飲業(yè)安全監(jiān)測問題。岳中剛等［2］從不對稱信息資源為出發(fā)點指出我國可能引起餐飲業(yè)安全問題的原因，強調(diào)因為不對稱性造成市場主體失控，因此，為確保有效的安全監(jiān)督、管制就離不開政府的介入。

1.2.2從對國外經(jīng)驗比較角度研究對西方國家近年來發(fā)生的因為餐飲業(yè)安全引發(fā)的不幸事件在我國學(xué)者任發(fā)政的《國外食品安全研究和管理的現(xiàn)狀》一文中，作者對餐飲業(yè)出現(xiàn)的此種問題的原因及影響進(jìn)行了精準(zhǔn)的分析，與此同時，對歐盟、美國、加拿大、日本、新加坡等國家的餐飲業(yè)監(jiān)測法規(guī)、監(jiān)督體系和有效操作方法均進(jìn)行了相對全面的介紹，對我國進(jìn)行餐飲業(yè)安全監(jiān)督檢測均具有一定吸收、借鑒意義［3］。時洪祥等［4］介紹了以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家對餐飲業(yè)的管理方法并進(jìn)行了相互比較，最后總結(jié)出目前存在于我國餐飲業(yè)內(nèi)的安全監(jiān)管的不足及問題，并為此提出了自己的觀點、看法，以此構(gòu)建有效的餐飲業(yè)監(jiān)管體系。

1.2.3從監(jiān)督體系與辦法層面研究有關(guān)西方國家的政府介入餐飲業(yè)進(jìn)行管理的相關(guān)理論與實踐內(nèi)容，在王俊豪《中國政府管制體制改革研究》一書中有了詳細(xì)的介紹。王俊豪［5］希望借助西方國家政府介入的改革經(jīng)驗，對我國的餐飲業(yè)安全監(jiān)督體系、原則、法規(guī)進(jìn)行一次有針對性的改革。而在張志寬《淺析歐美食品安全監(jiān)管的基本原則》一文中著重介紹了西方發(fā)達(dá)國家對餐飲業(yè)安全監(jiān)督的主要辦法與措施：先預(yù)防、再監(jiān)控、必追源等，其中在提高消費者對我國餐飲業(yè)安全監(jiān)測方面提出了諸多建議。與此同時，更應(yīng)立足于國內(nèi)餐飲業(yè)實際情況，構(gòu)建符合我國基本餐飲業(yè)國情的科學(xué)、持久、有效的餐飲業(yè)安全監(jiān)督體制與辦法［6］。

1.2.4餐飲業(yè)食品安全研究21世紀(jì)我國對餐飲業(yè)安全的監(jiān)督檢測出現(xiàn)了部分研究，然而與西方歐美大國相比仍處于落后局面，餐飲業(yè)安全研究、監(jiān)督辦法幾乎均是學(xué)習(xí)其他食品行業(yè)的理論與做法，這是相對不足的。近年來，國內(nèi)學(xué)者池進(jìn)等［7］提出餐飲業(yè)的高速發(fā)展注定離不開一套行之有效的安全管理監(jiān)督檢測系統(tǒng)，完善餐飲業(yè)安全監(jiān)督體系是餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展的先決條件。離開了安全準(zhǔn)則就會出現(xiàn)無法挽回的悲痛局面，正如其強調(diào)的“食物中毒是餐飲業(yè)中最常見的餐飲業(yè)安全問題，要解決食物中毒這一長久存在的問題，必須把好食品市場安全關(guān)。”分析國內(nèi)餐飲業(yè)安全監(jiān)督現(xiàn)狀，應(yīng)著重強調(diào)完善餐飲業(yè)監(jiān)測體系是食品衛(wèi)生安全監(jiān)測的重中之重，同時應(yīng)依托于政府介入的改革六大辦法完善餐飲業(yè)安全監(jiān)督檢測。我國目前餐飲業(yè)安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀的不足具體表現(xiàn)為監(jiān)督投入和監(jiān)督力度雙重缺失，監(jiān)測方法也有待改進(jìn)，孫麗娟等［8］提出，餐飲業(yè)監(jiān)督檢測應(yīng)針對餐飲中的有害因子進(jìn)行分門別類，不同程度的安全問題制定不同的應(yīng)對措施和管理機(jī)制，而對那些危害性大、影響性遠(yuǎn)的問題必須提出具有針對性的安全措施，不斷完善政府管理隊伍的建設(shè)，以確保餐飲業(yè)安全監(jiān)督工作的有效進(jìn)行。

總而言之，不僅在西方發(fā)達(dá)國家，而且在我國，餐飲業(yè)安全監(jiān)督的問題均得到了不同程度的重視，各國也均開展了不同形式的監(jiān)督辦法，大體上均強調(diào)對餐飲業(yè)衛(wèi)生條件及產(chǎn)品購買、處理的監(jiān)控。即使各國在應(yīng)對餐飲業(yè)安全監(jiān)管問題方面有不同程度的深入和研究，基本上均是定位于對餐飲業(yè)主本身的監(jiān)管方面，從而忽略了政府監(jiān)督層面，故而，建立一套行之有效的、完善的餐飲業(yè)安全管理體系成為眾多矚目的焦點。同時面對餐飲業(yè)安全監(jiān)督進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和政策制定時更多的是學(xué)習(xí)和參考其他食品行業(yè)監(jiān)督管理辦法與措施，缺少符合餐飲業(yè)自身特征的專屬管理檢測體系。

2　餐飲業(yè)安全管理存在的問題

改革開放以后我國經(jīng)濟(jì)水平不斷攀升，監(jiān)督力量也不斷完善，對餐飲業(yè)的管理檢測也取得了一定成效，諸多的法律法規(guī)經(jīng)過全國人大商議和表決陸續(xù)出臺，以此維護(hù)市場餐飲業(yè)的穩(wěn)定及完善相應(yīng)的安全監(jiān)督措施，與餐飲業(yè)安全監(jiān)督相關(guān)的大法有——《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》、《餐飲業(yè)和集體用餐衛(wèi)生規(guī)范》等，然而面對這些法規(guī)大型餐飲業(yè)已能達(dá)到衛(wèi)生管理部門的要求，而對于分布地域廣、數(shù)量眾多的中小型餐飲店來講，操作經(jīng)營者學(xué)歷不高、法律意識淡薄致使沒有對于食品安全形成一個足夠重視的習(xí)慣均造成我國餐飲業(yè)安全監(jiān)管體系局面的不容樂觀［9］。具體說來有以下原因。

2.1多把手成為監(jiān)管餐飲業(yè)安全機(jī)構(gòu)眾所周知，餐飲業(yè)安全管理的單位均各有歸屬，多把手模式很容易造成在具體工作過程中多次處罰，造成不必要的麻煩，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件需承擔(dān)責(zé)任時就會出現(xiàn)相互開脫、無人承擔(dān)的局面，從而造成監(jiān)管的效應(yīng)缺失［10］。

2.2法律資源欠完善眾所周知，針對我國餐飲業(yè)情況全國人民代表大會出臺了諸多條款指導(dǎo)餐飲業(yè)安全管理監(jiān)督，但這些體系還不是很健全，仍需不斷完善，缺乏長遠(yuǎn)性、具體法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。具體說來與餐飲業(yè)有關(guān)的如《食品衛(wèi)生監(jiān)督量化指南》、《餐飲業(yè)和集體用餐衛(wèi)生規(guī)范》、《食品衛(wèi)生法》不僅范圍過寬，餐飲條框少之又少，制定標(biāo)準(zhǔn)低，要么不能完全滿足消費者需求，要么不能更好地規(guī)范市場運作，要么無法合理解決現(xiàn)在的問題等［10］。

2.3監(jiān)管體系落后不全面我國現(xiàn)行法規(guī)制度從嚴(yán)格意義上講還是不夠完善的，使餐飲業(yè)安全監(jiān)督管理工作缺乏全面性與合理性。我國的安全標(biāo)準(zhǔn)可說是遠(yuǎn)低于國外，即使是確立了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)可是在實際執(zhí)行過程中缺失了應(yīng)有的協(xié)調(diào)性，等級標(biāo)準(zhǔn)間由不同部分執(zhí)行也嚴(yán)重影響了監(jiān)管力度［11］。

2.4監(jiān)管檢驗檢測體系不完善我國缺乏一套完整、可行的監(jiān)管檢查檢驗檢測體系，只能采取定期或不定期方式對餐飲業(yè)安全進(jìn)行檢查，加上設(shè)備陳舊、檢測資金不足、缺乏公眾服務(wù)意識等原因使很多檢驗檢測流于形式，監(jiān)管人員走了之后，該怎么樣還是怎么樣，完全失去了餐飲業(yè)安全監(jiān)督的作用［11］。

3　目前餐飲業(yè)安全監(jiān)管辦法

基于中國地理、國情等特殊性，我國不能完全引進(jìn)西方對餐飲業(yè)安全監(jiān)管的那一套做法，只有在不斷地吸收、借鑒國外發(fā)達(dá)國家技術(shù)、經(jīng)驗的同時結(jié)合我國資金實際情況建立一個完善、有效的管理機(jī)制。

3.1明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)利政府各部門必須明確分清各自職責(zé)，遇到突發(fā)情況各自承擔(dān)起屬于部門的責(zé)任，做到不推諉、不隱瞞；另一方面加強部門監(jiān)管力度，提高執(zhí)法效率，必要時進(jìn)行多部門聯(lián)合行動，盡一切可能發(fā)揮政府部門應(yīng)有的作用，只有如此才能確保我國餐飲業(yè)安全監(jiān)督管理工作高效開展。

3.2完善有效的規(guī)章制度若順利進(jìn)行餐飲業(yè)安全監(jiān)督工作就離不開一套有效的法律法規(guī)，否則所謂的安全監(jiān)督就是“鏡中花、水中月”，政府部門的首要工作就是學(xué)習(xí)、借鑒發(fā)達(dá)國家的安全法規(guī)體系及不斷針對自身具體情況總結(jié)出合適的法律條款。以美國為例包括《食品和藥品法》在內(nèi)的共有35部相關(guān)法規(guī)，基本涵蓋了所有餐飲業(yè)食品領(lǐng)域、食品加工等環(huán)節(jié)，切實保證了餐飲業(yè)安全監(jiān)督工作的有效展開。歐盟的法規(guī)數(shù)量雖略遜于美國，但在諸多方面尤其是未來幾十年內(nèi)可能發(fā)生餐飲業(yè)安全問題方面均有詳細(xì)的規(guī)范，做到未雨綢繆，使人不得不贊嘆。由此看來餐飲業(yè)安全監(jiān)督工作還有很多事情需要開展開來。

3.3建立完備的全程控制發(fā)達(dá)國家之所以能建立一套完整的餐飲業(yè)安全監(jiān)督體系最重要的或許是對完整的食物鏈的一路監(jiān)控，做到點面結(jié)合。不管是在餐飲業(yè)相關(guān)的哪個環(huán)節(jié)均做到強有力的監(jiān)控，不能出任何的遺漏，這樣即使出現(xiàn)了不可預(yù)料的問題也能在最短時間內(nèi)找到出事源頭，采取補救，不讓傷害程度擴(kuò)大，切實保障消費者利益。歐盟曾發(fā)布了《食品安全白皮書》，這是對餐飲業(yè)安全監(jiān)督體制進(jìn)行的一次深刻改革，對餐飲業(yè)安全的全部過程提出了明確規(guī)定，大到食品成品，小到原料采購，從農(nóng)產(chǎn)到餐桌均有明確的規(guī)范指導(dǎo)，并對每個環(huán)節(jié)建立食品流通記錄，一旦出現(xiàn)問題可依據(jù)記錄追查［10］。

3.4保證信息的公開、公正餐飲業(yè)安全信息的監(jiān)測、收集、對外公布和信息共享均能順暢、有效地進(jìn)行，尤其在安全方面，像西方發(fā)達(dá)國家一樣，將餐飲業(yè)中涉及的政策如何制訂、如何實施均做到最大限度地透明，盡力保證每一個環(huán)節(jié)均不出現(xiàn)不公允的現(xiàn)象，如英國在這方面的成績值得學(xué)習(xí)，組織成立民眾餐飲管理會，公布餐飲業(yè)安全監(jiān)督措施，加大了餐飲業(yè)安全監(jiān)督工作公開度。

人民是國家的主人，解決人民的需求就是國家最重要的責(zé)任。人民最基本和最需保障的就是吃的問題?！懊褚允碁樘臁?，當(dāng)國家出現(xiàn)了一些餐飲業(yè)的問題，如“假羊肉”、“蘇丹紅”、“地溝油”等現(xiàn)象時又該如何去面對呢？而作為政府部門的監(jiān)管效用或許成了最大期盼。政府部門的介入，對相關(guān)餐飲業(yè)安全監(jiān)督進(jìn)行大面積、深度的排查，配之以一套完整、全面的安全保障管理體系，相信，在不久的將來，國家的餐飲業(yè)能做到安全，甚至更好。這樣民眾才能放心、開心地進(jìn)入餐飲店中，這不僅是政府部門的責(zé)任，也是消費者的責(zé)任，餐飲業(yè)安全監(jiān)督體系需國家上下有作為的維護(hù)，才能發(fā)揮最大作用。

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10.3969/j.issn.1009-5519.2016.06.062

C

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（2015-12-24）