PPP辦醫(yī)方式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范初探

李樂波 高彥兵

PPP辦醫(yī)方式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范初探

李樂波 高彥兵

文章分析確定PPP辦醫(yī)方式的主要模式，界定公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)范疇，萃取國(guó)企改制中防范國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、結(jié)合公立醫(yī)院特點(diǎn)，確定PPP辦醫(yī)方式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)，初步提出防范意見與建議，為相關(guān)管理者與決策者提供參考。

PPP;公立醫(yī)院;國(guó)有資產(chǎn);流失;防范

2009年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了醫(yī)改里程碑式的文件《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，明確要求鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，一方面以緩解政府資金壓力，另一方面也積極發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)公立醫(yī)院服務(wù)效率的大幅度提高［1］。國(guó)家“十三五”規(guī)劃也已明確提出“完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”的具體要求。為此，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域在引進(jìn)PPP方式的同時(shí)，如何防范國(guó)有資產(chǎn)流失、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值是當(dāng)前急需研究的內(nèi)容，為下一步提出防范流失的措施方案、制度體系打下扎實(shí)的基礎(chǔ)，為科學(xué)、合理的推進(jìn)PPP辦醫(yī)方式改革提供先期探索，為PPP辦醫(yī)改革管理者和決策者提供參考，以進(jìn)一步促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革科學(xué)發(fā)展。

1 概念現(xiàn)狀

1.1 PPP辦醫(yī)的定義 PPP是英文Public-private Partnership的縮寫，即公私合作關(guān)系。PPP合作辦醫(yī)就是指在公共醫(yī)療領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)公私合作辦立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提供醫(yī)療服務(wù)的方式［2］。

1.2 PPP辦醫(yī)的模式 PPP模式主要有10余種模式，例如民間主動(dòng)融資(PFI)、建造→運(yùn)營(yíng)→移交(BOT)、建造→擁有→運(yùn)營(yíng)→移交(BOOT)、建設(shè)→移交→運(yùn)營(yíng)(BTO)、重構(gòu)→運(yùn)營(yíng)→移交(ROT)、設(shè)計(jì)建造(DB)、設(shè)計(jì)→建造→融資→經(jīng)營(yíng)(DBFO)、建造→擁有→運(yùn)營(yíng)(BOO)、購(gòu)買→建造→營(yíng)運(yùn)(BBO)、只投資、作業(yè)外包、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同(O＆M)、移交→運(yùn)營(yíng)→移交(TOT)、股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等模式。經(jīng)對(duì)比分析上述方式優(yōu)劣點(diǎn)及適用背景，結(jié)合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革特點(diǎn)及PPP辦醫(yī)原則，本文認(rèn)為適合PPP辦醫(yī)方式的主要模式有外包、特許經(jīng)營(yíng)、租賃、建造→擁有→回租、建造→擁有→運(yùn)營(yíng)、出售、股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及合資合作等幾種方式。

2 應(yīng)用先例

2.1 PPP應(yīng)用歷史 PPP理論源于歐洲，多應(yīng)用于供水、供熱、交通、電纜等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等行業(yè)［3］;在我國(guó)，1906年新寧鐵路修建投資是中國(guó)PPP模式的最先雛形［4］。十六屆三中全會(huì)提出的“非禁即入”政策標(biāo)志著民營(yíng)資本可以全面進(jìn)入國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域。2014年以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部委陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》等系列文件，陸續(xù)公布了一批PPP示范項(xiàng)目，為政府和社會(huì)資本合作提供前期政策引導(dǎo)，PPP模式已成為當(dāng)前資本應(yīng)用模式的重要研究熱點(diǎn)。

2.2 PPP辦醫(yī)先例 2003年，為順應(yīng)國(guó)企監(jiān)管需要，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，依照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革及重組，其工作重心是國(guó)企資產(chǎn)監(jiān)管。當(dāng)前，在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域，比較典型的PPP辦醫(yī)案例有江蘇宿遷、湖南湘雅、云南甘美、北京和睦家啟望腫瘤中心、浙江臺(tái)州市立醫(yī)院、煤炭總醫(yī)院、鳳凰醫(yī)療等。其案例結(jié)果成功、失敗各有千秋。

3 關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 萃取方式 ①文獻(xiàn)復(fù)習(xí)法。通過學(xué)習(xí)各級(jí)政府部門有關(guān)公立醫(yī)院改革、PPP項(xiàng)目推進(jìn)的相關(guān)文件精神，利用信息系統(tǒng)檢索中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方、維普、中國(guó)生物醫(yī)學(xué)文獻(xiàn)等數(shù)據(jù)庫(kù)中國(guó)內(nèi)公開發(fā)表的國(guó)企改制防范國(guó)有資產(chǎn)流失的相關(guān)文獻(xiàn)。②結(jié)構(gòu)化研討。借鑒國(guó)企改制防范國(guó)有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)控制經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合公立醫(yī)院特點(diǎn)，運(yùn)用思維導(dǎo)圖、分層圖法，通過獨(dú)立思考、匯集、借鑒、分類和排序，初步梳理PPP辦醫(yī)主要模式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)。③德爾菲(Delphi)法。提煉PPP辦醫(yī)主要模式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選擇大學(xué)相關(guān)專業(yè)學(xué)術(shù)專家、政府相關(guān)職能部門管理層、衛(wèi)計(jì)委主管領(lǐng)導(dǎo)、公立醫(yī)院決策層、公立醫(yī)院職能部門負(fù)責(zé)人、公立醫(yī)院資產(chǎn)管理員等相關(guān)人員組成專家組，對(duì)PPP辦醫(yī)主要模式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行定性確認(rèn)。④定性系統(tǒng)評(píng)價(jià)法。歸納出PPP辦醫(yī)的若干主要模式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分為若干類、幾十個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 經(jīng)梳理，PPP辦醫(yī)主要模式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)較多。比較典型的類別和環(huán)節(jié)有:①外包模式下招標(biāo)方式及流程的確定，標(biāo)底的擬定，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的確保，費(fèi)用結(jié)算方式及期限的確定。②租賃方式下私營(yíng)范圍的劃分，共享資產(chǎn)、成本及利益的分擔(dān)，招標(biāo)方式及流程的確定，合約條款的維護(hù)，合約期資產(chǎn)改造及維護(hù)成本的劃分，租賃過程中國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)施，資產(chǎn)歸還時(shí)剩余價(jià)值的評(píng)估。③特許經(jīng)營(yíng)方式下政府扶持政策的擬定，開辦期援助人力成本的核算與結(jié)算，政府購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格確定，招標(biāo)方式及流程的確定，通過篡改病案套取醫(yī)保資金的防范。④建造→擁有→回租方式下租賃費(fèi)的合理確定，合約期改造維護(hù)成本的分擔(dān)等。⑤建造→擁有→運(yùn)營(yíng)方式下開辦期人力資源援助的結(jié)算，購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格確定，服務(wù)質(zhì)量的確保，經(jīng)營(yíng)范圍的劃分。⑥出售方式下公立醫(yī)院資產(chǎn)的清產(chǎn)核資與評(píng)估，政府購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格確定，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的確保。⑦股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及合資合作方式下招標(biāo)方式及流程的確定，公立醫(yī)院資產(chǎn)的清產(chǎn)核資與評(píng)估，公私雙方責(zé)權(quán)利的劃分，合同期內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的確保，關(guān)聯(lián)方交易的途徑，合同期結(jié)束后國(guó)有資產(chǎn)的收回，破產(chǎn)的認(rèn)定以及各自責(zé)任的分擔(dān)等。

3.3 重點(diǎn)歸納 為此，PPP辦醫(yī)方式下應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注原則底線、資產(chǎn)范疇、價(jià)值評(píng)估、政策法規(guī)、操作流程、監(jiān)督考核等方面的內(nèi)容。

4 意見建議

PPP辦醫(yī)方式下國(guó)有資產(chǎn)流失防范關(guān)鍵環(huán)節(jié)可分為若干類、幾十個(gè)，應(yīng)根據(jù)具體模式具體把握，其中尤其應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。

4.1 明確PPP辦醫(yī)方式的原則底線 以醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步維護(hù)公立醫(yī)院的公益性、進(jìn)一步緩解老百姓反映較多的“看病難”和“看病貴”的問題、進(jìn)一步提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，確定PPP辦醫(yī)方式下國(guó)有股份占比、職工參股與否、設(shè)定指導(dǎo)價(jià)格等原則底線。確保PPP辦醫(yī)模式的初衷，防止過度追求經(jīng)濟(jì)效益而喪失提供公益服務(wù)的最終目的。

4.2 明確劃分公立醫(yī)院資產(chǎn)范疇 公立醫(yī)院資產(chǎn)是指由公立醫(yī)院過去經(jīng)營(yíng)交易或各項(xiàng)事項(xiàng)形成的，由公立醫(yī)院擁有或控制的，預(yù)期會(huì)給公立醫(yī)院帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源。2010年，財(cái)政部發(fā)布《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》，明確醫(yī)院資產(chǎn)包括流動(dòng)資產(chǎn)和非流動(dòng)資產(chǎn)，常見的有銀行存款、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)［5］等，但未明確商譽(yù)、醫(yī)療技術(shù)、人力資源［6］等新興資產(chǎn)的國(guó)有資產(chǎn)范疇，而醫(yī)院商譽(yù)、醫(yī)療技術(shù)與醫(yī)療人才恰恰是一個(gè)公立醫(yī)院的靈魂所在。建議在PPP辦醫(yī)方式轉(zhuǎn)換過程中合理評(píng)估，將新興資產(chǎn)的價(jià)值納入公立醫(yī)院資產(chǎn)整體范疇。

4.3 合理進(jìn)行公立醫(yī)院資產(chǎn)評(píng)估 通過合理合法程序，必要時(shí)通過招投標(biāo)方式，確定具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)情況進(jìn)行合理評(píng)估［7］、正確衡量，積極參照2016年7月已通過的，即將于2016年12月施行的《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》，提升資產(chǎn)整合過程質(zhì)量。

4.4 提升PPP辦醫(yī)的流程規(guī)范性 明確重大事項(xiàng)集體決策機(jī)制和流程、明確招投標(biāo)流程和具體方式方法、充分披露公立醫(yī)院資產(chǎn)交易信息、建立相對(duì)科學(xué)的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格定價(jià)機(jī)制、構(gòu)建PPP合作辦醫(yī)的法人治理結(jié)構(gòu)、提升監(jiān)管層的整體素質(zhì)與能力、完善操作環(huán)節(jié)內(nèi)部控制、完善醫(yī)務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制、明確責(zé)任追究制度［8］、建立并執(zhí)行公立醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管考核體系、進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)制約機(jī)制。

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Research on the Prevention of the Loss of State Owned Assets in the Way of PPP for Medical Institutions

LI Lebo，GAO Yanbing

This article analyzes and determines the main mode of PPP and defines the category of state-owned assets in hospitals.By refining the key links of preventing the loss of state-owned assets in the reform of state-owned enterprises and combining with the characteristics of public hospital，the article defines the key links to prevent the loss of state-owned assets under the PPP mode in hospitals.On this basis，the article also puts forward some suggestions and opinions，which can provide reference for the relevant managers and decision makers.

Public-Private Partnership;Public Hospitals;State-owned Assets;Loss;Prevent

Shaoxing People's Hospital(Shaoxing Hospital of Zhejiang University);Shaoxing City Maternal and Child Health Hospital，Shaoxing312000，China

R19-0;R197.322

:Bdoi:10.3969/j.issn.1671-332X.2016.12.028

浙江省醫(yī)藥衛(wèi)生科技計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào):2016KYB312);浙江省衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)資助課題;浙江省醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展華潤(rùn)三九研究基金項(xiàng)目(編號(hào):2014ZHA-HRSJ211);浙江省醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展華潤(rùn)三九研究基金項(xiàng)目(編號(hào):2015ZHA-HRSJ208);浙江省康恩貝醫(yī)院管理軟科學(xué)研究項(xiàng)目一類課題(編號(hào):2016ZHA-KEB105)

李樂波:紹興市人民醫(yī)院//浙江大學(xué)紹興醫(yī)院;紹興市婦幼保健院浙江紹興 312000

高彥兵:承德醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院 河北承德 067000