開(kāi)放小區(qū)的現(xiàn)行法徑路

高圣平

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開(kāi)放小區(qū)的現(xiàn)行法徑路

高圣平

摘要:開(kāi)放小區(qū)將改變現(xiàn)行法之下的業(yè)主權(quán)利結(jié)構(gòu)。小區(qū)中的道路、綠地以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等不再屬于業(yè)主的共有部分，這些地上附著物所占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也將不再是業(yè)主共有，供地模式將由有期限的出讓轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)期限的劃撥。已建成的住宅小區(qū)逐步推行街區(qū)制，可以采行征收的方法，公共地役權(quán)路徑在現(xiàn)行法上無(wú)法展開(kāi)?！段餀?quán)法》和《征收與補(bǔ)償條例》的征收規(guī)定可資參照。在具體的實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)注意開(kāi)放小區(qū)中征收條件上的一些特殊性，并采行補(bǔ)償措施的多元化與市場(chǎng)化。

關(guān)鍵詞:開(kāi)放小區(qū)； 業(yè)主共有； 建設(shè)用地使用權(quán)； 征收補(bǔ)償

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)提出要“推廣街區(qū)制”，意在“實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。這一嶄新的提法引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛討論。正如最高人民法院民一庭庭長(zhǎng)程新文答記者問(wèn)時(shí)所說(shuō)，“這一意見(jiàn)屬于黨和國(guó)家政策的層面”*羅書(shū)臻：《最高人民法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)公布物權(quán)法司法解釋詳解不動(dòng)產(chǎn)登記等焦點(diǎn)回應(yīng)“開(kāi)放小區(qū)”中的物權(quán)法問(wèn)題》，載《人民法院報(bào)》2016年2月24日，第001版。。那么該政策如何在現(xiàn)行法律規(guī)范層面得以實(shí)施呢？

一、 開(kāi)放客體的范圍及其權(quán)利屬性的變動(dòng)

所謂街區(qū)，是被街道包圍、構(gòu)成城市的基本單元，是一個(gè)城市街道格局中的建筑空間；而所謂街區(qū)制，則是有關(guān)街區(qū)的規(guī)則、原則、規(guī)范的表達(dá)，對(duì)應(yīng)于小區(qū)制，可以理解為要求建筑沿城市干道布局，形成小規(guī)模圍合空間的規(guī)劃方式*李武英：《“街區(qū)制”不只是“拆圍墻”——解讀“進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作若干意見(jiàn)”第十六條》，載《建筑時(shí)報(bào)》2016年3月14日，第005版。。就新建住宅而言，推行街區(qū)制就意味著不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，這涉及城市規(guī)劃方法和手段的調(diào)整，“針對(duì)未建小區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，必須先修改現(xiàn)有規(guī)劃，再適用于新規(guī)劃小區(qū)”*師安寧：《從法律視角正確解讀街區(qū)制改革方向》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2016年3月3日，第007版。。就已建成的住宅小區(qū)和單位大院而言，推行街區(qū)制就是要逐步打開(kāi)，這就存在先開(kāi)放哪部分，具體開(kāi)放到什么程度，開(kāi)放哪些部分的問(wèn)題*《住建部長(zhǎng)談“推廣街區(qū)制”：不是簡(jiǎn)單的“拆圍墻”》，載人民網(wǎng)，http://finance.people.com.cn/n1/2016/0305/c1004-28173485.html，2016-03-30。。

在我國(guó)實(shí)定法之下，住宅小區(qū)由業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)共同構(gòu)成，其中，業(yè)主對(duì)小區(qū)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共有權(quán)和共同管理的權(quán)利；小區(qū)所占有的土地屬于國(guó)家所有，業(yè)主僅僅取得國(guó)有土地之上的建設(shè)用地使用權(quán)，而且業(yè)主一般并不就某具體地塊享有建設(shè)用地使用權(quán)，而是按份共有小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)*梅夏英、高圣平：《物權(quán)法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年，第96頁(yè)。。小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)多以出讓方式取得，但也存在歷史上形成的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。就出讓建設(shè)用地使用權(quán)而言，在城市建設(shè)實(shí)踐中，均由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)與國(guó)土資源管理部門(mén)簽訂國(guó)有建設(shè)用地出讓合同，并經(jīng)建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立登記而取得。在解釋上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將小區(qū)建筑物單元銷(xiāo)售給業(yè)主之時(shí)，小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)即由業(yè)主與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共有；在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將小區(qū)建筑物單元全部銷(xiāo)售完畢之后，小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)即全部轉(zhuǎn)由業(yè)主共有，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商即喪失建設(shè)用地使用權(quán)。

單位大院的權(quán)利構(gòu)成與住宅小區(qū)相似，公安局、軍分區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等單位的用地，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地以及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，在現(xiàn)行法之下，這些單位的建設(shè)用地使用權(quán)多以劃撥方式無(wú)償取得，且無(wú)期間限制*胡康生：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年，第311頁(yè)。，其處分受到嚴(yán)格限制*《城市房地產(chǎn)管理法》第40條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金?！?第1款)“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報(bào)批時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國(guó)家或者作其他處理。”(第2款)?？梢?jiàn)，出讓建設(shè)用地使用權(quán)具有很強(qiáng)的私權(quán)色彩，而劃撥建設(shè)用地使用權(quán)具有濃重的公益性質(zhì)。這就導(dǎo)致了單位大院先行開(kāi)放的動(dòng)議。

小區(qū)內(nèi)的道路、綠地以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等屬于構(gòu)筑物、建筑物或其他地上附著物。按照物權(quán)法的規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路(屬于城鎮(zhèn)公共的道路除外)、綠地(屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外)、其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等屬于業(yè)主共有，而這些地上附著物所占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)由業(yè)主共有。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第36條規(guī)定：“辦理房屋所有權(quán)首次登記時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)將建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房及其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)，一并申請(qǐng)登記為業(yè)主共有。”這一規(guī)定為小區(qū)內(nèi)的道路、綠地以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等的權(quán)利歸屬提供了技術(shù)上的支撐。小區(qū)的開(kāi)放就直接導(dǎo)致業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施等可由社會(huì)公眾使用，一種路徑是在地上附著物及其占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)之上設(shè)立公共地役權(quán)*公共地役權(quán)是為了公眾利益的需要，公眾或公共事業(yè)部門(mén)享有的在相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)上施加負(fù)擔(dān)或不利益，權(quán)利人負(fù)有容忍義務(wù)的一種權(quán)利。參見(jiàn)陳耀東、羅瑞芳:《我國(guó)空間權(quán)制度法治化歷程與問(wèn)題探究》，載《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期；耿卓：《地役權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展及其影響》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第6期；肖澤晟:《公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——公共地役權(quán)及其設(shè)立的視角》，載《浙江學(xué)刊》2008年第4期。；另一種路徑基于公共利益征收業(yè)主共有的地上附著物，地上附著物所占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也將由業(yè)主共有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。由于公共地役權(quán)(尤其是其中的公眾地役權(quán))的設(shè)立依據(jù)、設(shè)立方式、設(shè)立程序、對(duì)價(jià)支付、權(quán)利行使等規(guī)則均僅存在于學(xué)說(shuō)討論，而未見(jiàn)于實(shí)定法*耿卓：《地役權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展及其影響》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第6期。，公共地役權(quán)路徑目前就開(kāi)發(fā)小區(qū)而言無(wú)法展開(kāi)，以下僅以后一路徑為分析基礎(chǔ)。

就新建小區(qū)而言，由于新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，在開(kāi)放小區(qū)，道路、綠地、其他公共場(chǎng)所以及公用設(shè)施等的用地性質(zhì)即為城鎮(zhèn)公共的基礎(chǔ)設(shè)施用地，應(yīng)以劃撥方式取得，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和業(yè)主即無(wú)須就此支付地價(jià)(土地出讓金)，這些劃撥建設(shè)用地使用權(quán)也就不屬于業(yè)主共有的范疇。就已經(jīng)建成的封閉小區(qū)而言，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商取得出讓建設(shè)用地使用權(quán)后，在國(guó)有土地上通過(guò)建造建筑物、構(gòu)筑物和其他地上附著物，如小區(qū)內(nèi)的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施等，從而取得這些地上附著物的所有權(quán)*依據(jù)《物權(quán)法》第30條關(guān)于“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力”的規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)開(kāi)發(fā)建造的事實(shí)行為取得地上附著物的所有權(quán)。。業(yè)主通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋以及分?jǐn)偨ㄖ^(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所以及公用設(shè)施而取得所有權(quán)，同時(shí)共有建設(shè)用地使用權(quán)。小區(qū)的開(kāi)放也會(huì)直接導(dǎo)致業(yè)主共有的建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所以及公用設(shè)施所有權(quán)消滅，性質(zhì)上從共有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?；這些地上附著物所占有范圍內(nèi)的出讓建設(shè)用地使用權(quán)也將轉(zhuǎn)變?yōu)閯潛芙ㄔO(shè)用地使用權(quán)，業(yè)主共有部分對(duì)專(zhuān)有部分的從屬性*陳華彬：《論建筑物區(qū)分所有權(quán)的構(gòu)成——兼議〈物權(quán)法〉第70條的規(guī)定》，載《清華法學(xué)》2008年第2期。也會(huì)發(fā)生變化。同理，由業(yè)主所共有車(chē)位在性質(zhì)上由共同所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，?chē)位占有范圍內(nèi)的出讓建設(shè)用地使用權(quán)也將轉(zhuǎn)變?yōu)閯潛芙ㄔO(shè)用地使用權(quán)。

按照《若干意見(jiàn)》在解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題和建設(shè)街區(qū)制之間的時(shí)間規(guī)劃，近期需要解決前一問(wèn)題，然后再進(jìn)一步考慮建設(shè)街區(qū)制*參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》：“到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8公里/平方公里，道路面積率達(dá)到15%。積極采用單行道路方式組織交通?！薄Ｔ趯?shí)現(xiàn)解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題政策目標(biāo)過(guò)程中無(wú)須一刀切。在開(kāi)放小區(qū)的評(píng)估和聽(tīng)證過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)民眾要求當(dāng)下只開(kāi)放妨礙交通的小區(qū)，暫不開(kāi)放無(wú)礙交通的小區(qū)。同樣是小區(qū)，同為業(yè)主所享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)卻存在開(kāi)放與不開(kāi)放差異的抗辯，需要決策者和執(zhí)行者充分論證是否構(gòu)成妨礙交通。同理，并不是所有具備妨礙交通事由的單位大院都應(yīng)當(dāng)開(kāi)放，例如中小學(xué)校園、軍區(qū)、公安局等等，這些單位的“圍墻”是其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素之一。

二、 開(kāi)放小區(qū)的條件、程序和補(bǔ)償

我國(guó)現(xiàn)行法上無(wú)僅依據(jù)政策就能導(dǎo)致上述地上附著物及建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生變動(dòng)的規(guī)定，但現(xiàn)行法上關(guān)于征收的規(guī)定可資采用。根據(jù)《物權(quán)法》第28條的規(guī)定，可以通過(guò)征收來(lái)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放小區(qū)和單位大院的政策目標(biāo)。在土地公有制之下，小區(qū)和單位大院的適法土地權(quán)源都是建設(shè)用地使用權(quán)，依據(jù)《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，可以“因公共利益的需要提前收回該土地”，但開(kāi)放小區(qū)和單位大院會(huì)涉及地上附著物的征收，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》第42條的規(guī)定。政府啟動(dòng)征收權(quán)一般需滿(mǎn)足三個(gè)條件：第一，因公共利益的需要；第二，政府依法律規(guī)定的權(quán)限和正當(dāng)程序進(jìn)行；第三，依法進(jìn)行補(bǔ)償*王利明：《物權(quán)法研究》上卷，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年，第422～426頁(yè)。。

在私法上引入公共利益概念，主要是為了解決現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人權(quán)利、自由與國(guó)家利益、社會(huì)利益可能出現(xiàn)的矛盾和沖突。據(jù)此，“在國(guó)家、社會(huì)因安全、秩序、發(fā)展等需要而必須適度限制或損害個(gè)人權(quán)利時(shí),個(gè)人在國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)償后必須能夠容忍這種適度的限制或損害”*姚輝：《單雙號(hào)限行中的所有權(quán)限制》，載《法學(xué)家》2008年第5期。。在現(xiàn)實(shí)生活和法律話(huà)語(yǔ)中，公共利益是一個(gè)比較難以具體明確界定且易被濫用的概念。對(duì)于征收中的公共利益，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收與補(bǔ)償條例》)第8條進(jìn)行了比較詳細(xì)的列舉式規(guī)定。但是，《征收與補(bǔ)償條例》第8條在列舉具體公共利益類(lèi)型時(shí)，設(shè)置的前提條件是“確需征收房屋的”，這和開(kāi)放小區(qū)只需征收屬于業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所和公用設(shè)施等地上附著物不一致。依據(jù)“舉重以明輕”的類(lèi)推方法，《征收與補(bǔ)償條例》第8條所列舉的公共利益類(lèi)型可以滿(mǎn)足征收房屋的公共利益條件，那么也能夠滿(mǎn)足征收道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施的公共利益條件。當(dāng)然，還需論證“舉重以明輕”類(lèi)推方法適用的前提，即與道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施等相比，房屋的價(jià)值要重，不能是輕或同等重要。

此外，即使在公共利益條件適用上，可以準(zhǔn)用《征收與補(bǔ)償條例》第8條，在具體依據(jù)何種公共利益上，也需論證所依據(jù)的公共利益類(lèi)型相對(duì)于業(yè)主所認(rèn)可的公共利益是一致的。全國(guó)業(yè)主眾多，直接導(dǎo)致利益傾向的多元化，有的主張開(kāi)放，有的主張不開(kāi)放，即使在同一個(gè)小區(qū)都會(huì)有不同的主張。這要求在公共利益條件適用上除了依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第8條所規(guī)定的一般公共利益類(lèi)型外，還需結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況。比如，開(kāi)放小區(qū)后可能帶來(lái)的汽車(chē)尾氣污染小區(qū)、汽車(chē)噪音影響生活、生命財(cái)產(chǎn)安全系數(shù)降低以及開(kāi)放后小區(qū)攤販增加加劇道路擁堵等問(wèn)題，這些是否也屬于公共利益范疇？

在解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題上的征收實(shí)施中，可以依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第8條第2項(xiàng)“由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要”并結(jié)合具體情況來(lái)滿(mǎn)足公共利益條件。但在實(shí)現(xiàn)街區(qū)制上，存在滿(mǎn)足公共利益條件上的困境，難以經(jīng)由解釋而納入《征收與補(bǔ)償條例》第8條列舉的5種公共利益類(lèi)型之中。另外，從《若干意見(jiàn)》和住建部部長(zhǎng)答記者問(wèn)內(nèi)容來(lái)看，類(lèi)似“與國(guó)際接軌”和“推廣街區(qū)制是對(duì)中外城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的借鑒，它符合城市發(fā)展方向”*《住建部長(zhǎng)談“推廣街區(qū)制”：不是簡(jiǎn)單的“拆圍墻”》，載人民網(wǎng)，http://finance.people.com.cn/n1/2016/0305/c1004-28173485.html，2016-03-30?！按龠M(jìn)土地節(jié)約利用”等比較含糊的理由，并不足以支撐街區(qū)制的實(shí)行和推廣。實(shí)行街區(qū)制，涉及城市規(guī)劃問(wèn)題，更適合通過(guò)修正《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來(lái)對(duì)其實(shí)施的實(shí)體條件(如公共利益條件)和程序條件(聽(tīng)證、補(bǔ)償?shù)?進(jìn)行具體規(guī)定。

在《物權(quán)法》之下，征收應(yīng)當(dāng)“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”進(jìn)行。這就意味著征收權(quán)限和程序必須由法律進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)實(shí)行法定化，而不能由行政法規(guī)規(guī)定*王利明：《物權(quán)法研究》上卷，第425頁(yè)。。開(kāi)放小區(qū)實(shí)施的征收準(zhǔn)用《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，行使征收權(quán)主體和遵循的程序也適用或者準(zhǔn)用一般征收的規(guī)定。根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第4條的規(guī)定，開(kāi)放小區(qū)征收權(quán)行使主體應(yīng)為市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)。該條例還確定了“征收的公眾參與和公開(kāi)透明的正當(dāng)法律程序”，比如確定公共利益的程序、征收決定的形成程序、補(bǔ)償方案制定程序、爭(zhēng)議解決機(jī)制以及救濟(jì)程序等。這些在開(kāi)放小區(qū)過(guò)程中都可以參照適用，以保障業(yè)主的參與、聽(tīng)證等權(quán)利，充分保護(hù)業(yè)主的權(quán)益，限制政府征收權(quán)的濫用。

實(shí)現(xiàn)“解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題”政策目標(biāo)，初步開(kāi)放小區(qū)，應(yīng)以做好補(bǔ)償工作為前提。補(bǔ)償不一定局限于貨幣形式，還可以是實(shí)物、先進(jìn)服務(wù)設(shè)施或技術(shù)等形式。在開(kāi)放小區(qū)，對(duì)業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施等進(jìn)行征收過(guò)程中，應(yīng)注意幾個(gè)問(wèn)題：第一，借鑒《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的“先補(bǔ)償后搬遷原則”*《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條第1款規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷?！庇袑W(xué)者稱(chēng)為“先補(bǔ)償后搬遷原則”。參見(jiàn)王利明：《物權(quán)法研究》上卷，第430頁(yè)。的解決問(wèn)題思路，完善公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)治安，發(fā)展和推行高科技指紋識(shí)別或臉部識(shí)別的門(mén)禁制度。開(kāi)放小區(qū)，實(shí)行街區(qū)制，就意味著支付了較高房?jī)r(jià)和物業(yè)服務(wù)費(fèi)的高檔小區(qū)業(yè)主與一般小區(qū)業(yè)主享受同等高質(zhì)量服務(wù)設(shè)施。如欲使業(yè)主接受街區(qū)制，必須無(wú)償?shù)赝晟菩^(qū)周邊的公共服務(wù)設(shè)施、高科技門(mén)禁制度和良好的社區(qū)治安管理，這是政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。第二，在征收正式開(kāi)始前，政府應(yīng)采用協(xié)商手段，緩和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障和征收權(quán)強(qiáng)制力之間的沖突，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)平等等價(jià)交換的方式來(lái)購(gòu)買(mǎi)業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施。政府取得他人財(cái)產(chǎn)應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)自愿交易行為，而不應(yīng)以強(qiáng)制力為后盾、公共利益為矛頭進(jìn)行強(qiáng)迫*房紹坤：《國(guó)有土地上房屋征收的法律問(wèn)題與對(duì)策》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期。。依據(jù)市場(chǎng)行情，征收權(quán)主體能夠更好地確定補(bǔ)償金額，遵循不同地域的土地價(jià)格和市場(chǎng)平等交易的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。第三，補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)注重實(shí)質(zhì)公平。在征收補(bǔ)償過(guò)程中，應(yīng)注意區(qū)別對(duì)待已經(jīng)為業(yè)主私人所有和業(yè)主共有的、設(shè)立在業(yè)主共有道路上的車(chē)庫(kù)車(chē)位以及對(duì)原不臨街、開(kāi)放小區(qū)后臨街導(dǎo)致生活質(zhì)量降低的業(yè)主和一般業(yè)主。此外，還應(yīng)妥善處理已取得建設(shè)用地使用權(quán)但未建成的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商權(quán)益問(wèn)題。此時(shí)，原先的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)部分修改，比如加寬道路、不建圍墻等，這一定程度上影響著小區(qū)未來(lái)銷(xiāo)售前景。對(duì)此，政府應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。

開(kāi)放小區(qū)也帶來(lái)了不少挑戰(zhàn)，例如物業(yè)服務(wù)企業(yè)是否還提供小區(qū)配套服務(wù)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的問(wèn)題。國(guó)家相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施沒(méi)有相應(yīng)地跟進(jìn)，必然會(huì)導(dǎo)致小區(qū)開(kāi)放后公共服務(wù)設(shè)施分配不均，而這種不均是由之前小區(qū)通過(guò)保留圍墻以及享受不同物業(yè)服務(wù)導(dǎo)致的。這樣，高價(jià)享受優(yōu)質(zhì)物業(yè)服務(wù)的業(yè)主未得到相應(yīng)補(bǔ)償，會(huì)選擇與物業(yè)服務(wù)企業(yè)解除物業(yè)服務(wù)合同。

三、 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)放小區(qū)和單位大院的目的是“為了實(shí)現(xiàn)物和有關(guān)資源效益的最大化，這是一個(gè)非常具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念”*羅書(shū)臻：《最高人民法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)公布物權(quán)法司法解釋詳解不動(dòng)產(chǎn)登記等焦點(diǎn)回應(yīng)“開(kāi)放小區(qū)”中的物權(quán)法問(wèn)題》，載《人民法院報(bào)》2016年2月24日，第001版。。從改變交通路網(wǎng)布局到街區(qū)制的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程，并非一蹴而就，相反意味著法律規(guī)范、法律文化的逐步變遷以及公共服務(wù)的全面改善。在現(xiàn)行法下，建設(shè)開(kāi)放式的小區(qū)，尚需在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)劃體系下依法展開(kāi)，同時(shí)就擬開(kāi)放的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施等用地采取劃撥供地模式；開(kāi)放已建設(shè)的小區(qū)直接導(dǎo)致由業(yè)主共有的地上附著物轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，由業(yè)主共同行使的有期限限制的出讓建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)期限限制的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)，其實(shí)施路徑可參照適用《物權(quán)法》和《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)城市房屋征收的規(guī)定。在具體的實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)注意開(kāi)放小區(qū)中的征收條件上的一些特殊性，比如公共利益條件的特殊考量、補(bǔ)償措施的多元化與市場(chǎng)化。當(dāng)下，仍需要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)積攢經(jīng)驗(yàn)和修改相關(guān)法律，以逐步實(shí)現(xiàn)從解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題到街區(qū)制的政策目標(biāo)。

●作者地址：高圣平，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院；北京 100872。

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基金項(xiàng)目：●國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(14ZDC018)

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.03.004