我國農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制的法律探究
——以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村征地補(bǔ)償為例

文│李金航（中國人民公安大學(xué)警務(wù)信息工程學(xué)院）

我國農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制的法律探究
——以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村征地補(bǔ)償為例

文│李金航（中國人民公安大學(xué)警務(wù)信息工程學(xué)院）

2015年12月25日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念，加快現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見（討論稿）》，對于此次會(huì)議的決議，文件聚焦了大部分“三農(nóng)”問題的重點(diǎn)?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的本質(zhì)是農(nóng)民權(quán)益問題。2016年3月5日在十二屆全國人大四次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理做政府工作報(bào)告時(shí)也說，繼續(xù)毫不放松抓好“三農(nóng)”工作，完善強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，深化農(nóng)村改革。這其中惠農(nóng)政策就包含關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村征地補(bǔ)償這一關(guān)鍵性問題。我國是農(nóng)業(yè)大國，有相當(dāng)大的農(nóng)村耕地總量和農(nóng)業(yè)家庭，所以在征地補(bǔ)償問題上保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，是具有十分重要的歷史意義的，也在一定程度上決定著我國在實(shí)現(xiàn)全面小康、共同富裕這一偉大時(shí)期的勝利成果。

一、我國現(xiàn)行的土地征收與補(bǔ)償制度及簡要情況

土地征收補(bǔ)償制度是我國一項(xiàng)基本土地制度。我國現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”除《憲法》外，《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》對中國現(xiàn)行征地制度及其內(nèi)容做了明確規(guī)定，我國現(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》對土地征收補(bǔ)償制度提供了依據(jù)。

《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位，個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用……”《土地管理法》第四十七條也做了相關(guān)規(guī)定，并對土地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用做了限制性規(guī)定。

征用土地勢必要給予失地農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)貼與補(bǔ)助，這是人權(quán)的體現(xiàn)。征地補(bǔ)償款額的合理制定體現(xiàn)了國家對失地農(nóng)民保障性工作的重視，在客觀上也決定著農(nóng)民在征地后的生活保障，在社會(huì)層面上也可以規(guī)避一些不必要的社會(huì)問題。但我國并無明確的“農(nóng)村土地征收法”，在城鎮(zhèn)化轟轟烈烈的進(jìn)行大潮中，也許真的需要一部專門的法律制度對征地補(bǔ)償這一與農(nóng)民切身利益相關(guān)的工作進(jìn)行規(guī)范。如此一來，才能體現(xiàn)我國依法治國、公平正義的改革舉措。

二、我國現(xiàn)行土地征收與補(bǔ)償制度所面臨的一些問題

土地是農(nóng)民賴以生存的最后保障，土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和安置的法律行為。既然國家將集體所有土地收歸國有，勢必要出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)償政策，但旋即可能會(huì)帶來一系列連帶性社會(huì)問題。

1.補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償范圍過窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。現(xiàn)行的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)土地類型、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位登記、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障而定的。補(bǔ)償方式目前應(yīng)用最多的就是發(fā)放補(bǔ)償款，但失地農(nóng)民失去土地后，勢必要由農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。在這一轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)民要經(jīng)過很多困難，但一般而言，對于征地后的情況，有關(guān)部門監(jiān)管甚少，農(nóng)民被征用土地后，往往不能很快轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)行征地補(bǔ)償構(gòu)成看，主要涉及了土地資料、地上投資、居住搬遷等方面，體現(xiàn)的是土地作為生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對土地本身固有用途變更等產(chǎn)生的增值，預(yù)期收益與土地被征用后產(chǎn)生的連帶損失等方面未有涉及，補(bǔ)償范圍過窄。

2.土地征收程序不夠透明，不夠合理。征收程序不合理，程序步驟上的缺失，剝奪了被征收人的知情權(quán)、征地參與權(quán)、征地行為的違法性監(jiān)督權(quán)，對違法征占農(nóng)民集體土地行為，法律上沒有設(shè)定救濟(jì)措施、救濟(jì)途徑和救濟(jì)渠道。在實(shí)踐中通過對北京朝陽區(qū)、江蘇吳中地區(qū)、四川、山東滕州地區(qū)有關(guān)征收的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在征地過程中農(nóng)民只有38%的人看到征地公告，37.2%的人看到過補(bǔ)償公告。政府在土地征收與補(bǔ)償?shù)墓_透明方面所做的確實(shí)有所欠缺，如此一來農(nóng)民的合法知情權(quán)受到一定的損害，權(quán)益也不能得到有效保障。

3.土地征收與補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度不夠完善。目前來看，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償糾紛的解決方式主要有兩種：行政和司法。從行政方式來看，主要的糾紛裁決機(jī)構(gòu)是地方人民政府，可是批準(zhǔn)征收農(nóng)用土地的是人民政府，最后解決由此帶來糾紛的也是人民政府，更何況有相當(dāng)一部分地方政府的政府收益來自于土地，故公正性容易受人詬病。從司法方式來看，按照《征用土地公告辦法》第15 條的規(guī)定，實(shí)施補(bǔ)償方案爭議的當(dāng)事人首先要由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，才由上一級地方人民政府裁決。如果當(dāng)事人對裁決不服，既可以向裁決機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，也可以向法院提起訴訟。如果選擇申請復(fù)議，復(fù)議決定做出后，當(dāng)事人還有可能不服，這時(shí)當(dāng)事人才能向法院尋求司法救濟(jì)。由此可見，如果被征地農(nóng)民要走司法救濟(jì)這條路可謂是困難重重，使司法的可行性與便民性大打折扣。

三、對完善現(xiàn)階段農(nóng)民征地補(bǔ)償制度的思考

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，征地規(guī)模呈逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)估計(jì)今后每年仍需征收農(nóng)地16.7萬到20萬公頃，預(yù)計(jì)每年新增失業(yè)農(nóng)民375萬到450萬人。所以農(nóng)村農(nóng)用地征地補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)逐步細(xì)化，準(zhǔn)確、合理制定相應(yīng)法律法規(guī)。

1.在補(bǔ)償方法方面應(yīng)該增加非貨幣方式。傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償方式有其一定的客觀可行性，也是各地區(qū)普遍采取的通行方法，但如果只有貨幣補(bǔ)償這一單一的補(bǔ)償方式，顯得過于單薄且不利于全方位保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對于失地農(nóng)民來說喪失家園是一部分損失，但他們往往也失去了其謀生的最基本手段，從此生活便沒有了保障?；诖朔N情況，地方政府應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：除現(xiàn)行《土地管理法》所規(guī)定的補(bǔ)償辦法外，應(yīng)改革補(bǔ)償機(jī)制，增加對土地本身價(jià)值的補(bǔ)償辦法，通過增加補(bǔ)償辦法使被征收土地人員恢復(fù)到?jīng)]有被征收發(fā)生一樣的狀態(tài)；由于我國集體產(chǎn)權(quán)混亂所造成的土地補(bǔ)償款分配不合理的問題，最佳方案是制定法律規(guī)范約束和管制，對所有權(quán)主體的認(rèn)定上切實(shí)加強(qiáng)管理，對于不合法爭當(dāng)所有權(quán)主體的承包商、多級基層政府，農(nóng)業(yè)主管部門、經(jīng)濟(jì)組織要予以調(diào)查，情況屬實(shí)，要予以懲處。切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民、集體的土地利益不受侵害。

2.在審批程序與通知公告方面的思考。土地征收補(bǔ)償?shù)膬煞街黧w是政府和農(nóng)民，對農(nóng)民來說政府是具有強(qiáng)制力和絕對執(zhí)行力的。通俗的說，農(nóng)民是處于弱勢地位的，農(nóng)民如果想維護(hù)自己的合法權(quán)益，一定要被給予一定的知情權(quán)。所以在程序的制定和修改上，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民參與的必要性原則；給予農(nóng)民絕對的請求、意愿表達(dá)方式，合理的訴求應(yīng)該得到政府或有關(guān)部門的重視，申訴權(quán)利一定要有所保障；同時(shí)，提高征地審批的效率，審批過程不應(yīng)久拖不決。對我國來說，征地審批的批準(zhǔn)權(quán)可以適當(dāng)下放至縣一級人民政府，但要由省級人民政府組成專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格督導(dǎo)。這樣不僅便捷了農(nóng)民申請和申訴的路徑，更提高了審批效率。

3.對農(nóng)用土地征收補(bǔ)償救濟(jì)制度的思考。我國《土地管理法》第25條規(guī)定：“對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。”由此看出，我國救濟(jì)的途徑及方式比較簡單，簡便可行性明顯不足。所以在這方面應(yīng)該有所完善：（1）對征地補(bǔ)償款的不合理發(fā)放等嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民合法權(quán)益的行政行為，要完善行政復(fù)議制度，行政復(fù)議是人民對政府行政行為方便、有效的質(zhì)疑方式，相比較訴訟制度而言可行性較高。（2）設(shè)立獨(dú)立的土地仲裁機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在的救濟(jì)程序里并沒有對土地的征收補(bǔ)償單獨(dú)設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，但應(yīng)該設(shè)立諸如土地仲裁特別法庭、土地仲裁特別機(jī)構(gòu)，可以有效地規(guī)范、管理土地補(bǔ)償糾紛等行政問題。而且最好這類土地仲裁機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于地方政府的管轄，以此來規(guī)避政府干預(yù)的弊端。

自實(shí)行《土地管理法》以來，我國對于土地征收與補(bǔ)償?shù)氖侄位疽源藶槁蓷l進(jìn)行決斷，從2004年8月修正以來，至今已經(jīng)近12年未有大的改動(dòng)，但隨著時(shí)間的推移，社會(huì)的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化的不斷深入，社會(huì)問題漸趨復(fù)雜，所以再次對其修正應(yīng)當(dāng)列入議程。豐富征地補(bǔ)償款的發(fā)放形式，完善救濟(jì)制度應(yīng)該是今后修正的重心所在。