中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨的問(wèn)題與對(duì)策探討

夏　欣，王　智，徐網(wǎng)谷，張昊楠，周大慶，蔣明康

(環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京　210042)

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中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)面臨的問(wèn)題與對(duì)策探討

夏欣，王智①，徐網(wǎng)谷，張昊楠，周大慶，蔣明康

(環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京210042)

摘要：由于現(xiàn)行管理體制不健全以及相關(guān)法規(guī)制度的缺失，目前自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置很不統(tǒng)一，不同自然保護(hù)區(qū)級(jí)別、不同主管部門(mén)以及不同地區(qū)之間保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)存在較為明顯的差異。通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和分析，針對(duì)機(jī)構(gòu)存在的設(shè)置不規(guī)范、性質(zhì)不明確和經(jīng)費(fèi)無(wú)保障等問(wèn)題進(jìn)行探討并提出相關(guān)建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；管理機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)類(lèi)型；現(xiàn)狀

自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)作為自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展資源保護(hù)、科學(xué)研究以及日常管理的常設(shè)機(jī)構(gòu),近年來(lái)逐步得到重視和完善[1-2]。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合監(jiān)管和分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由相關(guān)保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)設(shè)立,并配備專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。隨著自然保護(hù)區(qū)規(guī)模的迅速擴(kuò)大,現(xiàn)行分類(lèi)型、分級(jí)別、分部門(mén)且重疊交叉的管理體制所帶來(lái)的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),管理機(jī)構(gòu)在建設(shè)過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。在當(dāng)前形勢(shì)下,保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)面對(duì)外界壓力干擾的挑戰(zhàn),如何提高管護(hù)能力,適應(yīng)當(dāng)前保護(hù)區(qū)發(fā)展需求,對(duì)于實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)有效管理尤為重要。筆者在系統(tǒng)分析我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀、運(yùn)行特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,就存在的問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策進(jìn)行探討。

1自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)類(lèi)型

基于環(huán)境保護(hù)部2009年啟動(dòng)的“全國(guó)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)”專(zhuān)項(xiàng),對(duì)全國(guó)不同級(jí)別、不同地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理人員及經(jīng)費(fèi)投入等情況展開(kāi)調(diào)查。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)、歷年研究收集到的相關(guān)資料以及對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐的分析來(lái)看,目前我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有以下幾種類(lèi)型:

(1)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。指專(zhuān)門(mén)為自然保護(hù)區(qū)成立的獨(dú)立法人單位,設(shè)立管理局或管理處,并配備一定數(shù)量的管理人員。目前大多數(shù)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)已建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu),也有部分省級(jí)保護(hù)區(qū)建立了獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。這類(lèi)管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理,獨(dú)立性強(qiáng),便于開(kāi)展各項(xiàng)管理工作。

(2)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。多為“多塊牌子,一套人馬”,具備自然保護(hù)區(qū)管理等多項(xiàng)職能,設(shè)有能夠?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)直接實(shí)施日常管理的機(jī)構(gòu)。主要為一些從林場(chǎng)中劃出一定區(qū)域建立的森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型或野生動(dòng)植物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū),以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、國(guó)土資源等部門(mén)建立的具有雙重功能的自然保護(hù)區(qū)。這些保護(hù)區(qū)和原來(lái)林場(chǎng)等機(jī)構(gòu)人員編制合一,因而人員相對(duì)較多。

(3)代管機(jī)構(gòu)。指未設(shè)有專(zhuān)門(mén)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu),代管機(jī)構(gòu)兼有自然保護(hù)區(qū)管理職能,能夠直接實(shí)施日常管理。目前,我國(guó)自然保護(hù)區(qū)已建的管理機(jī)構(gòu)中,仍有部分屬于代管性質(zhì),以市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)居多。這類(lèi)機(jī)構(gòu)主要有3種:(a)如林場(chǎng)、水庫(kù)、地質(zhì)公園、森林公園和風(fēng)景區(qū)等基層單位,或是下設(shè)有基層保護(hù)站的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府的直屬機(jī)構(gòu),可兼有自然保護(hù)區(qū)管理職能,人員不固定;(b)多個(gè)自然保護(hù)區(qū)由1個(gè)機(jī)構(gòu)管理。一般為同一行政區(qū)域內(nèi)并且隸屬于同一部門(mén)的若干個(gè)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)[3],面積相對(duì)較小,沒(méi)有必要都單獨(dú)成立管理機(jī)構(gòu),而以行政區(qū)域?yàn)閱卧?個(gè)聯(lián)合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,并由固定人員專(zhuān)職管理,如木里藏族自治縣自然保護(hù)中心統(tǒng)一管轄區(qū)內(nèi)的鴨咀省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、恰郎多吉市級(jí)自然保護(hù)區(qū)和巴丁拉姆市級(jí)自然保護(hù)區(qū);(c)1個(gè)級(jí)別較高的自然保護(hù)區(qū)兼管1個(gè)或幾個(gè)級(jí)別較低的自然保護(hù)區(qū),如甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局代管東大山和龍首山等自然保護(hù)區(qū),寧夏賀蘭山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局代管寧夏賀蘭山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

2自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀分析

2.1總體情況

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)及歷年研究收集到的相關(guān)資料,對(duì)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。結(jié)果表明,至2014年底,全國(guó)2 729個(gè)自然保護(hù)區(qū)中有1 854個(gè)建立了管理機(jī)構(gòu),占總數(shù)的67.9%。自然保護(hù)區(qū)共有管理人員44 565人,其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員12 668人,占管理人員總數(shù)的28.4%。已建立管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)區(qū)中,獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)和代管機(jī)構(gòu)占比分別為40%、31%和29%?？傮w上,自然保護(hù)區(qū)代管機(jī)構(gòu)仍占有一定比例。不同自然保護(hù)區(qū)級(jí)別、不同主管部門(mén)、不同規(guī)模大小以及不同地區(qū)之間,管理機(jī)構(gòu)建設(shè)存在較為明顯的差異。

2.2不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員配置狀況見(jiàn)表1。

表1不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員配置情況

Table 1Construction and staffing of management agency for nature in different levels

級(jí)別自然保護(hù)區(qū)管理人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員總數(shù) 已建管理機(jī)構(gòu)數(shù)占比1)/%總?cè)藬?shù)平均人數(shù)總?cè)藬?shù)平均人數(shù)占比2)/%國(guó)家級(jí)428428100.0250045872291728.9省級(jí)85874486.716008194438527.7市級(jí)41424859.916604517131.1縣級(jí)102943442.218932484125.6總計(jì)2729185467.9445651612668528.4

數(shù)據(jù)截至2014年底。1)已建管理機(jī)構(gòu)保護(hù)區(qū)占保護(hù)區(qū)總數(shù)的比例；2)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員數(shù)占管理人員總數(shù)的比例。

由表1可知，428個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)均已建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu);省級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有744個(gè)建立管理機(jī)構(gòu),占86.7%;市級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有248個(gè)建立管理機(jī)構(gòu),占59.9%;縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有434個(gè)建立管理機(jī)構(gòu),占42.2%。總體上,自然保護(hù)區(qū)級(jí)別越高,管理機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況越好,管理人員配備也相對(duì)充足。但專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員所占比例總體偏低,即使是人員配置狀況較好的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員仍較缺乏,不利于自然保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量的提高。

2.3不同主管部門(mén)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

不同主管部門(mén)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及人員配置狀況見(jiàn)表2。各主管部門(mén)開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)時(shí)間先后不一,建設(shè)和管理水平參差不齊。林業(yè)部門(mén)建設(shè)和管理保護(hù)區(qū)最早,目前主管的保護(hù)區(qū)也最多,部分自然保護(hù)區(qū)由林場(chǎng)改建或是從林場(chǎng)中劃出一定區(qū)域建設(shè)而成,保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一般也由原有機(jī)構(gòu)改建而成,實(shí)行“多塊牌子,一套人馬”,因而人員配置較多且相對(duì)較為固定,管理機(jī)構(gòu)建設(shè)較好。環(huán)境保護(hù)部門(mén)作為我國(guó)保護(hù)區(qū)綜合管理部門(mén),主管的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)大多由省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳(局)派出機(jī)構(gòu)管理,地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)由縣市環(huán)境保護(hù)局或下屬機(jī)構(gòu)管理,其歸口管理的235個(gè)自然保護(hù)區(qū)中有154個(gè)建立了管理機(jī)構(gòu),占65.5%。農(nóng)業(yè)部門(mén)是我國(guó)草地資源、水產(chǎn)資源以及水生野生動(dòng)物資源的主管部門(mén),自然保護(hù)區(qū)大多由畜牧管理站、牧場(chǎng)、水庫(kù)、水產(chǎn)站和漁政管理所等基層機(jī)構(gòu)兼職管理,已建立管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)區(qū)比例為75.0%。此外,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、國(guó)土資源、海洋及中國(guó)科學(xué)院等其他部門(mén)所建立的保護(hù)區(qū)數(shù)量相對(duì)較少。其中,水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)主管的自然保護(hù)區(qū)總體上管理機(jī)構(gòu)建設(shè)比例較高,大多未設(shè)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu),而是由水庫(kù)和風(fēng)景區(qū)等基層單位兼職管理,多為代管性質(zhì),管理人員相對(duì)不固定;海洋部門(mén)主管的自然保護(hù)區(qū)大多由海監(jiān)機(jī)構(gòu)、漁政單位和海洋局下屬機(jī)構(gòu)管理;國(guó)土資源部門(mén)主管的自然保護(hù)區(qū)大多由國(guó)土資源局和地質(zhì)遺跡保護(hù)站等管理。

表2不同部門(mén)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員配置狀況

Table 2Construction and staffing of management agency for nature reserves under different administration departments

部門(mén)自然保護(hù)區(qū)管理人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員總數(shù)已建管理機(jī)構(gòu)數(shù)占比1)/%總?cè)藬?shù)平均人數(shù)總?cè)藬?shù)平均人數(shù)占比2)/%林業(yè)2049142069.3401852011185527.8環(huán)境保護(hù)23515465.520229690334.1農(nóng)業(yè)1168775.05985240240.1海洋934144.13284133140.5國(guó)土資源734663.05067152230.0水利383489.5267746117.2住房和城鄉(xiāng)建設(shè)131184.62329139.1其他1126154.56366213233.5總計(jì)2729185467.9445651612668528.4

數(shù)據(jù)截至2014年底。1)已建管理機(jī)構(gòu)保護(hù)區(qū)占保護(hù)區(qū)總數(shù)的比例；2)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員數(shù)占管理人員總數(shù)的比例。

2.4不同面積規(guī)模自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的面積規(guī)模進(jìn)行劃分,將其劃分為小型(≤100 hm2)、中小型(>100~1 000 hm2)、中型(>1 000~1萬(wàn)hm2)、中大型(>1萬(wàn)~10萬(wàn)hm2)、大型(>10萬(wàn)~100萬(wàn)hm2)、特大型(>100萬(wàn)hm2)6個(gè)等級(jí)。不同面積規(guī)模自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員配置狀況見(jiàn)圖1。

數(shù)據(jù)截至2014年底。

圖1不同規(guī)模自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員配置狀況

Fig.1Construction and staffing of management agency of

nature reserves in different size

總體來(lái)看,自然保護(hù)區(qū)規(guī)模越大,機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況越好。目前我國(guó)已建自然保護(hù)區(qū)中,面積>10萬(wàn)hm2的保護(hù)區(qū)共140個(gè),多數(shù)建有管理機(jī)構(gòu),其中16個(gè)特大型自然保護(hù)區(qū)均已建立管理機(jī)構(gòu)。而面積≤1 000 hm2的保護(hù)區(qū)有569個(gè),數(shù)量較多,但已建管理機(jī)構(gòu)比例低于50%,這部分保護(hù)區(qū)大多為市縣級(jí),規(guī)模相對(duì)較小,沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。而管理人員配置狀況總體上呈規(guī)模越大、管理人員數(shù)量越高的趨勢(shì),這主要與自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況、管理需求以及面積大小有關(guān)。一般情況下,自然保護(hù)區(qū)面積較大,需要的管理人員也相對(duì)較多。但特大型保護(hù)區(qū)大多位于人煙稀少地區(qū),相對(duì)偏遠(yuǎn),地方財(cái)政比較緊張,管理人員相對(duì)較少。

2.5不同地區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

各地區(qū)之間自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)差異也非常明顯。從統(tǒng)計(jì)資料(圖2，不包括港澳臺(tái)數(shù)據(jù))來(lái)看,天津、上海和青海的自然保護(hù)區(qū)均已建立管理機(jī)構(gòu);已建管理機(jī)構(gòu)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量占保護(hù)區(qū)總數(shù)比例超過(guò)80%的有甘肅(98.33%)、河南(96.97%)、山西(95.65%)、新疆(93.55%)、寧夏(92.86%)、陜西(91.67%)、河北(88.64%)、四川(85.12%)、浙江(84.85%)、廣西(84.42%)和重慶(80.70%)11個(gè)省級(jí)行政區(qū);低于50%的則有安徽、貴州和西藏3個(gè)省級(jí)行政區(qū)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度關(guān)聯(lián)性不明顯,而是反映了各地對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)范程度。

從各地區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員配備情況來(lái)看,寧夏、河南、甘肅、陜西、廣西、吉林、河北、山西、湖北、山東、青海、上海、四川、內(nèi)蒙古、天津和新疆16個(gè)省級(jí)行政區(qū)的自然保護(hù)區(qū)管理人員平均人數(shù)超過(guò)全國(guó)平均值;寧夏、河南、陜西、甘肅、上海、河北、山西、山東、天津、吉林、新疆、青海、內(nèi)蒙古和浙江14個(gè)省級(jí)行政區(qū)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員平均人數(shù)超過(guò)全國(guó)平均值;從專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占管理人員總數(shù)的比例來(lái)看,上海、江蘇、遼寧、浙江、陜西、天津、廣東、新疆、安徽、福建、山東、河北、貴州、江西、黑龍江、湖南和內(nèi)蒙古17個(gè)省級(jí)行政區(qū)超出全國(guó)平均值。

數(shù)據(jù)截至2014年底，不包括港澳臺(tái)數(shù)據(jù)。

圖2不同地區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況

Fig.2Construction of management agency for nature reserves in different provinces

3自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)存在的問(wèn)題

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)在數(shù)量、面積快速增長(zhǎng)的同時(shí),自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理工作相對(duì)滯后[4],重?cái)?shù)量而輕管護(hù),管理機(jī)構(gòu)不健全,專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏,目前仍有約30%的保護(hù)區(qū)未建立管理機(jī)構(gòu),現(xiàn)行管理體制以及相關(guān)法規(guī)制度存在缺失,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置還很不統(tǒng)一。這些都制約了我國(guó)保護(hù)區(qū)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。主要問(wèn)題可歸納為以下幾點(diǎn)。

3.1“批而不建，建而不管”,機(jī)構(gòu)不健全

根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由有關(guān)保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)設(shè)立,并配備專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。但由于現(xiàn)行保護(hù)區(qū)管理體制存在部門(mén)交叉、上下級(jí)權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題,導(dǎo)致主管部門(mén)責(zé)任不明確。目前仍存在“批而不建，建而不管”的現(xiàn)象,全國(guó)有約30%的保護(hù)區(qū)未建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。部分保護(hù)區(qū)甚至有名無(wú)實(shí),僅由政府文件批準(zhǔn)建立,但實(shí)際上為無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)人員、無(wú)邊界的“三無(wú)”自然保護(hù)區(qū)[5]。而已建機(jī)構(gòu)中,審批重形式、輕實(shí)質(zhì),人員編制無(wú)法落實(shí)。此外,大部分市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)為代管機(jī)構(gòu),人員配置不固定,難以實(shí)施有效管護(hù)。

3.2機(jī)制不健全,經(jīng)費(fèi)無(wú)保障

現(xiàn)行保護(hù)區(qū)資金投入機(jī)制尚不健全,存在著資金使用不合理,重設(shè)施建設(shè)投資、輕管護(hù)投入,管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺乏保障等問(wèn)題,制約了保護(hù)區(qū)職能的發(fā)揮。尤其是地方級(jí)保護(hù)區(qū)資金投入嚴(yán)重缺乏,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不健全,日常工作難以開(kāi)展。

一般來(lái)說(shuō),國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)由省級(jí)以上財(cái)政負(fù)擔(dān),部分省級(jí)自然保護(hù)區(qū)也能得到省級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持,其機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配置等能得到保障。據(jù)“全國(guó)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)”專(zhuān)項(xiàng)中針對(duì)保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)投入情況的調(diào)查,對(duì)于國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)共收集722份完整有效的調(diào)查數(shù)據(jù),統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,722個(gè)自然保護(hù)區(qū)的年管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為12.58億元,按保護(hù)區(qū)編制人員數(shù)量計(jì),每人每年的管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為4.34萬(wàn)元。

而絕大多數(shù)市縣級(jí)保護(hù)區(qū)沒(méi)有持續(xù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持,多數(shù)保護(hù)區(qū)都是代管,人員較少或不固定,不能實(shí)施有效管理,導(dǎo)致保護(hù)目標(biāo)不能達(dá)成。

3.3機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確,重經(jīng)營(yíng)而輕管理

保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由政府相關(guān)部門(mén)設(shè)立,但它到底是屬于政府的派出機(jī)構(gòu)還是獨(dú)立法人,是否具有執(zhí)法主體資格等沒(méi)有明確規(guī)定。保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)往往沒(méi)有權(quán)力做出處罰,難以有效履行管理者的職責(zé)[6]。在實(shí)際管理中,由于部分保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬不清,導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)區(qū)內(nèi)資源進(jìn)行有效管理,甚至無(wú)力或無(wú)權(quán)對(duì)區(qū)內(nèi)的資源開(kāi)發(fā)或建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)[4]。保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)影響其使用權(quán)的獲得,目前許多保護(hù)區(qū)并未獲得核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體土地使用權(quán),無(wú)法按照《條例》要求進(jìn)行管理。部分保護(hù)區(qū)邊界范圍和土地權(quán)屬不清,矛盾突出,侵占或改變保護(hù)區(qū)土地現(xiàn)狀的情況日趨嚴(yán)重,影響保護(hù)區(qū)管理工作的順利開(kāi)展。

此外,由于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)無(wú)章可循,部分自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)性質(zhì)于一體,具有執(zhí)法、管理和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等多項(xiàng)職責(zé)[7]。根據(jù)“全國(guó)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)”專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料,目前自然保護(hù)區(qū)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行主要有4種性質(zhì),即行政單位、參公單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位。但多數(shù)屬于行政與事業(yè)單位的自然保護(hù)區(qū),幾乎都逐步建立起自我創(chuàng)收機(jī)制,實(shí)行差額事業(yè)單位或事業(yè)單位企業(yè)化管理與經(jīng)營(yíng)混為一體的運(yùn)行機(jī)制[8]。以管理機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位或行政單位的國(guó)家級(jí)和省級(jí)保護(hù)區(qū)為例,對(duì)旅游活動(dòng)的開(kāi)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì),這部分保護(hù)區(qū)目前已開(kāi)展旅游活動(dòng)的比例達(dá)60%以上。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)將管理與經(jīng)營(yíng)混為一體,易導(dǎo)致管理職能減弱,主要職能偏離。同時(shí)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)常常表現(xiàn)為資源的保護(hù)者與經(jīng)營(yíng)者的雙重身份,大多數(shù)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接參與經(jīng)營(yíng),又不同程度排斥社區(qū)利益。這種既是執(zhí)法者又是執(zhí)法對(duì)象的體制上的混亂,勢(shì)必造成管理上的混亂,易加劇與社區(qū)的矛盾,也易加重對(duì)自然資源的壓力[5]。

4建議

目前自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置很不統(tǒng)一,總體上保護(hù)區(qū)“管而不力”的現(xiàn)象未得到根本解決。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),如果不能從根本上予以解決,很難擺脫自然保護(hù)區(qū)管理工作落后的局面,勢(shì)必影響我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的全面發(fā)展。針對(duì)存在的問(wèn)題,建議從以下幾個(gè)方面入手:

(1)規(guī)范機(jī)構(gòu)建設(shè),自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)相對(duì)獨(dú)立,或配備專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施直接的日常管理。對(duì)“多塊牌子,一套人馬”的管理方式應(yīng)明確專(zhuān)職的管理人員。同時(shí)建議各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)將自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)列入生態(tài)省、生態(tài)市等考核指標(biāo)體系,明確管理職責(zé)。

(2)明確機(jī)構(gòu)定位,保護(hù)區(qū)資源經(jīng)營(yíng)應(yīng)該由政府特許經(jīng)營(yíng),杜絕自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)關(guān)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象,管理機(jī)構(gòu)不再直接參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng),實(shí)行政企分離。對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理人員,應(yīng)根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)定編定額,將自然保護(hù)區(qū)管理人員的職能從根本上轉(zhuǎn)到保護(hù)上來(lái),將自然保護(hù)區(qū)管理與資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)完全分開(kāi),以提高自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法能力和保護(hù)能力。

(3)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)建設(shè),提高管理水平?！稐l例》賦予自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展資源保護(hù)與環(huán)境監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究、環(huán)境教育和參觀旅游等職能,這些職能的充分發(fā)揮必須有扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和充足的資金作為支撐。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員作為自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)管理、科研和監(jiān)測(cè)的骨干力量,其配備狀況直接影響到自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)管理的水平。投入資金的使用應(yīng)從滿足自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能需求的角度出發(fā),合理設(shè)置資金使用結(jié)構(gòu)。政府的經(jīng)費(fèi)機(jī)制(如經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、管理監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)等)應(yīng)使更高比例的經(jīng)費(fèi)用于提高保護(hù)區(qū)管理人員素質(zhì)、進(jìn)行生物多樣性監(jiān)測(cè)和執(zhí)法[9]。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)資助機(jī)構(gòu)和能力建設(shè),保障人才隊(duì)伍發(fā)展,培養(yǎng)和吸引人才,通過(guò)人事激勵(lì)和人員培訓(xùn)不斷提高人員素質(zhì)[10],一方面可通過(guò)提高科技人員待遇、改善科研工作條件等措施,鼓勵(lì)和吸引科技人員到自然保護(hù)區(qū)工作;另一方面,對(duì)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行培訓(xùn),采取“送出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái),邊講授、邊調(diào)查,邊實(shí)習(xí)、邊提高”的辦法,不斷提高資源保護(hù)管理水平和科研監(jiān)測(cè)工作能力。

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(責(zé)任編輯： 許素)

Problems in Construction of Management System of Nature Reserves in China and Countermeasures.

XIAXin,WANGZhi,XUWang-gu,ZHANGHao-nan,ZHOUDa-qing，JIANGMing-kang

(Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China)

Abstract:The current management agency of nature reserves in China were not uniform in construction for the country and do not have sound and complete set of management systems or relevant laws or regulations. Nature reserve at different levels, under different administrations or in different regions, vary sharply in the construction of their management structures. Countermeasures to the problems, such as unstandardized construction, undefined attributes and unguaranteed funds in management of nature reserves, have been put forward based on investigations and analysis of the status quo of the management of the nature reserves.

Key words:nature reserve;management agency;management pattern;current status

作者簡(jiǎn)介：夏欣(1987—),女,江蘇連云港人,助理研究員,碩士,主要研究方向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)與生物多樣性保護(hù)。E-mail: xiaxin2613@163.com

通信作者①E-mail: wangzhi@nies.org

基金項(xiàng)目：環(huán)境保護(hù)部專(zhuān)項(xiàng)(HBSY0915)

收稿日期：2015-09-10

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.01.006

中圖分類(lèi)號(hào)：X36

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-4831(2016)01-0030-05