農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的困難及建議

郭美會　鄧　紅　周孝良

（貴州省六枝特區(qū)農(nóng)業(yè)局，貴州　六盤水　553400）

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農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的困難及建議

郭美會鄧紅周孝良

（貴州省六枝特區(qū)農(nóng)業(yè)局，貴州六盤水553400）

［摘要］農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是保護農(nóng)民的切身利益，維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定的重要舉措。在落實農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的過程中，存在眾多問題阻礙土地確權(quán)工作的開展?；诖耍Y(jié)合工作實踐，分析工作中遇到的困難，并提出一些針對性的建議。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記頒證；困難；建議

2013年的中央1號文件明確提出，“用5年的時間，基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！?015年，六枝特區(qū)作為貴州省整縣試點推進確權(quán)工作。土地確權(quán)工作是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)“三變”改革發(fā)展和“兩權(quán)”抵押貸款試點工作的開展。六枝特區(qū)高度重視確權(quán)工作的開展，當前六枝特區(qū)確權(quán)工作已進入公示難點階段。

1　農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中遇到的困難

1.1地形地貌對確權(quán)工作的影響

六枝特區(qū)位于貴州省西部，距省會貴陽172 km，距六盤水市中心城區(qū)98 km，屬喀斯特山區(qū)，給航拍影像制作、實地調(diào)繪、現(xiàn)場指界等帶來了難度。特別是農(nóng)戶丟荒多年的承包地被荒草灌木覆蓋，影像圖上無法分清地界，實測又非常困難。

1.2土地所有權(quán)歷史遺留問題

此次農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要依據(jù)是第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、村與村之間，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關(guān)系錯綜復雜，權(quán)屬信息不明確，出現(xiàn)“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地”等現(xiàn)象，給當前確權(quán)工作增加了難度。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民思想觀念不到位

由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民對土地確權(quán)登記頒證工作的認識不夠，對國家政策理解不夠，對工作人員的安排持無所謂的態(tài)度。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對此次工作的理解片面，與測繪公司之間溝通、協(xié)調(diào)少，測繪公司單方面很難調(diào)動農(nóng)戶的參與積極性。此外，在遇到有爭議的土地權(quán)屬界線時，村民故意擴大事件影響范圍，拒絕沒有爭議的土地確權(quán)簽字，甚至不配合其他土地的再確認和測量工作［1］。

1.4工作程序不夠規(guī)范，給后續(xù)工作帶來一定難度

個別地方未完成二輪承包基礎(chǔ)資料核實準備的工作，就直接轉(zhuǎn)入開展入戶調(diào)查和地塊指認工作，部分村組依照土地二輪承包工作底冊直接填制入戶調(diào)查表，也沒有組織專業(yè)人員對村級調(diào)查結(jié)果進行集中審核認定把關(guān)，導致入戶調(diào)查結(jié)果不夠準確，導致公示資料存在大量漏登、錯登地塊、漏登共有人等情況出現(xiàn)。

1.5土地矛盾突出，處置進展緩慢

農(nóng)村部分土地多輪流轉(zhuǎn)，建設用地占用農(nóng)田，農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動，農(nóng)戶間互換田塊，地力肥瘦折扣面積，導致實際土地承包經(jīng)營狀況與1998年確權(quán)頒證的情況不相吻合。移民開荒耕地要求確權(quán)，需要確定“新增”土地的承包權(quán)屬對象等引發(fā)的土地糾紛問題相對突出，調(diào)解難度大。部分地方對土地二輪承包工作的實際情況核實不清，對需要完善土地二輪承包工作的村組沒有工作預案，對暫緩開展確權(quán)的村組農(nóng)戶承包地面積不能認定，導致土地確權(quán)工作難以推進。

1.6插花地、飛地給確權(quán)工作帶來了一定的難度

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的地塊位置交叉，給地塊指認帶來了難度；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地在其他縣域，需要借用影像資料或根本沒有影像資料，也給確權(quán)帶來了困難。

1.7確權(quán)工作量大，需要投入大量的人力、財力

二輪承包時基本都是靠竹竿和皮尺傳統(tǒng)方法丈量，確權(quán)登記頒證則要求測繪精準、程序規(guī)范，主要是采用航拍彩圖，投入大；調(diào)查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程，需要村民到場見證簽字，解決現(xiàn)實問題需要村民多輪開會協(xié)商，費時費力，村民和外出務工農(nóng)民參與積極性不高。

2　解決農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證困難的幾點建議

隨著土地承包制度的日益成熟，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，是時代發(fā)展的迫切需要。針對當前土地確權(quán)面臨的問題，通過完善土地政策，落實相應措施和對策，扎實推動土地確權(quán)工作的有序進行。

2.1按照依法依規(guī)、保持穩(wěn)定的原則開展工作

要以《物權(quán)法》《土地承包法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定為依據(jù)，按照農(nóng)業(yè)部相關(guān)規(guī)范和標準，依法開展權(quán)屬調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，確保登記成果真實、完整、準確［2］。此次土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固完善，不是推倒重來，要以二輪承包關(guān)系為基礎(chǔ)，嚴禁借機違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。要以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為主要依據(jù)確認承包地歸屬。

2.2針對矛盾糾紛采取民主協(xié)商的原則

對歷史遺留問題或群眾爭議較大的疑難問題，在不違背法規(guī)政策的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，通過民主協(xié)商妥善處理，不得強行推動。對局部性問題，可按照“一村一策”或“一事一議”的辦法通過實行差異化、區(qū)別性的措施，用群眾接受的辦法解決問題。權(quán)屬爭議未解決的，暫不進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。

2.3明確程序步驟，加強部門協(xié)作

堅持時間服從質(zhì)量，不圖省事簡化程序，不因麻煩減少環(huán)節(jié)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“前期準備、權(quán)屬調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記頒證和建檔入庫”的總體步驟，結(jié)合實際，協(xié)調(diào)各部門配合做好各個環(huán)節(jié)工作。特別是在公示環(huán)節(jié)，村組干部要配合測繪公司逐村、逐組、逐戶、逐地塊做好核查，對漏戶、漏人、漏地、四至等進行勘誤修正。

2.4加強培訓

為了順利推進土地確權(quán)工作，培訓的內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)與程序、地籍測量與登記業(yè)務操作規(guī)程以及糾紛調(diào)解等也應加強培訓，減少廣大干部對確權(quán)工作的畏難情緒。

2.5強化督查指導

特區(qū)督查組切實履行督查職責，根據(jù)作業(yè)公司時間表、任務圖跟蹤工作進度，在作好監(jiān)督員的同時，認真查找、梳理問題，分析原因，提出整改方案、建議和思路，快速及時地向政府反饋信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要作為督促、指導、服務的中堅力量，增強工作責任感，每一個包村干部要熟悉包保的村組工作開展情況，積極解決糾紛，及時反饋信息，在確保工作質(zhì)量前提下，保證工作進度。

2.6建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿

對二輪土地承包以來已經(jīng)建立登記簿的，要依據(jù)上述規(guī)定進一步健全、充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置；對還未建立登記簿的，要在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包合同、證書的基礎(chǔ)上，結(jié)合此次確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。根據(jù)需要適時開展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷等工作，并及時變更或者補換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

3　結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是確認和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，保障土地流轉(zhuǎn)交易安全，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的一項基礎(chǔ)性工作，對保護農(nóng)民土地的合法權(quán)益以及保障農(nóng)村社會的穩(wěn)定具有重要意義。在工作中堅持廣大農(nóng)民的利益為先，要切實按照省、市要求，各部門相互配合克服畏難情緒，解決好歷史遺留問題和土地糾紛，切實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

參考文獻

［1］伍振.“寸土必爭”農(nóng)村土地確權(quán)遇困［J］.國土資源導刊，2013（2）：34-36.

［2］趙巖.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的難點及其對策［J］.國土資源，2012（3）：56-57.

［中圖分類號］F321.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1674-7909（2016）02-77-2