提高宗教工作法治化水平是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)

馮玉軍

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872；甘肅政法學(xué)院 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

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提高宗教工作法治化水平是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)

馮玉軍

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872；甘肅政法學(xué)院 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

[摘要]本文從四個方面對習(xí)近平總書記在全國宗教工作會議上重要講話的精神意旨進(jìn)行了闡述?！吨v話》內(nèi)容博大精深，視野宏闊，其關(guān)于宗教法治的新論斷、新思想是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想的新發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]宗教；法制化；依法治國

習(xí)近平總書記近日出席全國宗教工作會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)做好宗教工作，必須堅(jiān)持黨的宗教工作基本方針，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。習(xí)近平總書記的重要講話，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，科學(xué)分析了宗教工作面臨的形勢和任務(wù)，深刻闡明了宗教工作的一系列重大理論和實(shí)踐問題，標(biāo)志著我們黨對宗教問題和宗教工作的認(rèn)識達(dá)到了新的高度，是指導(dǎo)我們做好新形勢下宗教工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。

《講話》內(nèi)容博大精深，視野宏闊，其關(guān)于宗教法治的新論斷、新思想是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想的新發(fā)展。從筆者的學(xué)習(xí)領(lǐng)會出發(fā)，概括其以下幾個方面的精神意旨。

第一，宗教工作形勢總體向好，宗教法治化明顯加強(qiáng)，宗教活動平穩(wěn)有序。法治，即依據(jù)法律的治理，是同人治相對立的治國方略，從其構(gòu)成來看，是指國家法律上層建筑的各個要素(法律規(guī)范、法律實(shí)踐、法律意識等)所組成的系統(tǒng)，從其目的來看，它關(guān)注法的規(guī)范性和有效性，要求嚴(yán)格依法辦事，確保實(shí)現(xiàn)立法者期望的法律秩序。宗教工作“法治化”意味著使宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所、公民從事宗教活動以及國家管理宗教的各項(xiàng)工作制度化、法律化，從而使宗教事務(wù)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性。

我國依法管理宗教事務(wù)肇端于改革開放之初。1982年發(fā)布了《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》(即“中央19號文件”)，同年頒布的現(xiàn)行《憲法》則以國家根本大法的形式規(guī)定了宗教信仰自由和選舉權(quán)；1991年，中共中央又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》(即“中央6號文件”)，明確要求“依法對宗教事務(wù)進(jìn)行管理”，全國范圍內(nèi)的宗教法制工作迅即開展起來。2004年，《宗教事務(wù)條例》由國務(wù)院頒布，這是第一部以綜合性行政法規(guī)的形式為依法管理宗教事務(wù)提供依據(jù)。經(jīng)過改革開放30多年來的大力發(fā)展，我國宗教事務(wù)實(shí)現(xiàn)了從政策主導(dǎo)向依法管理的轉(zhuǎn)變，初步形成了有關(guān)宗教事務(wù)管理的法規(guī)規(guī)章體系。與此同時，國家宗教管理機(jī)關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于宗教事務(wù)管理方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章也陸續(xù)出臺，我國宗教立法初具規(guī)模。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央對宗教工作提出了新思路新要求，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義宗教理論，為做好新形勢下的宗教工作指明了方向，提供了基本遵循。有關(guān)“全面貫徹黨的宗教工作基本方針”的表述分別載入黨的十八大報告和《黨章》，宗教工作作為專章，也寫入《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》，承續(xù)了中國共產(chǎn)黨對待宗教的科學(xué)態(tài)度，體現(xiàn)出黨的宗教工作方針政策的成熟自信。從第二次中央新疆工作座談會，到中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議，再到全國宗教工作會議，宗教都是重要內(nèi)容。整體上看，頂層設(shè)計(jì)縝密、政策統(tǒng)籌到位、工作部署穩(wěn)妥。

另據(jù)新華社綜述文章最新統(tǒng)計(jì)，截止目前，全國宗教團(tuán)體增加到5 500多個，宗教活動場所達(dá)到14萬處，全國宗教教職人員增加到36萬，基本形成了較為完善的宗教院校教育體系，各宗教的健康傳承有了更好的人才基礎(chǔ)，信教群眾的宗教需求也得到更好的滿足；全國共有1.7萬余名宗教界人士在各級人民代表大會、政治協(xié)商會議中擔(dān)任代表、委員，他們依法行使公民權(quán)利，代表宗教界參與國家大事和社會重要問題的討論，積極建言獻(xiàn)策，宗教信仰自由權(quán)利得到有效保障。國務(wù)院共取消、調(diào)整涉及宗教事務(wù)管理的20項(xiàng)行政審批，宗教事務(wù)方面的行政審批事項(xiàng)更加規(guī)范、透明。歷時3年，完成了對全國宗教教職人員認(rèn)定備案和宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理專項(xiàng)工作。2013年，國家發(fā)展改革委發(fā)文規(guī)定，宗教活動場所用電執(zhí)行居民生活用電價格，減輕了宗教活動場所的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2014年，國家宗教局與國家質(zhì)檢總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于宗教活動場所和宗教院校申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證的通知》，為宗教活動場所和宗教院校開展民事活動提供便利。截至2013年底，宗教教職人員在自愿基礎(chǔ)上醫(yī)療保險參保率達(dá)到96.5%，養(yǎng)老保險參保率達(dá)到89.6%，符合條件的全部納入低保，基本實(shí)現(xiàn)了社保體系全覆蓋。此外，各級各類宗教界人士從事慈善事業(yè)、生態(tài)環(huán)保和社會公益事業(yè)等活動，不僅次數(shù)頻繁，而且所費(fèi)資金較大。

第二，要堅(jiān)持黨對宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)黨的宗教工作基本方針，全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，正確對待和處理宗教問題，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則，保障公民宗教信仰自由，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。處理我國宗教關(guān)系，必須牢牢把握堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這個根本。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。宗教事務(wù)千頭萬緒，極端復(fù)雜，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)和宗教工作基本方針，容易偏離宗教工作的主航向，陷入官僚主義和經(jīng)驗(yàn)主義的窠臼。全面推進(jìn)依法治理宗教，必須牢牢把握堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這個根本。從另一個方面說，必須堅(jiān)持政教分離，堅(jiān)持宗教不得干預(yù)行政、司法、教育等國家職能實(shí)施，堅(jiān)持政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行管理；必須從我國國情和宗教具體實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，充分發(fā)揮宗教在實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧中的作用；必須依法保障公民宗教信仰自由，維護(hù)宗教和睦與社會和諧，引導(dǎo)信教群眾熱愛祖國、熱愛人民，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是要最大限度把廣大信教和不信教群眾團(tuán)結(jié)起來；必須維護(hù)祖國統(tǒng)一，維護(hù)中華民族大團(tuán)結(jié)，服從服務(wù)于國家最高利益和中華民族整體利益。

第三，要提高宗教工作法治化水平，堅(jiān)持立法先行，提高立法質(zhì)量，不斷完善宗教相關(guān)法律法規(guī)體系，優(yōu)化法律實(shí)施，依法加強(qiáng)對宗教事務(wù)的管理，堅(jiān)持政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行管理。就宗教法律法規(guī)體系的完善而言，當(dāng)務(wù)之急是修訂完成《宗教事務(wù)條例》，實(shí)現(xiàn)保障公民信仰自由和規(guī)范宗教事務(wù)管理二者的平衡，對宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動、宗教財產(chǎn)以及法律責(zé)任等予以全面規(guī)范。同時還需要制定和出臺《條例》的一系列配套法規(guī)規(guī)章。一般說來，像《宗教事務(wù)條例》這樣的高位階行政法規(guī)只能對宗教事務(wù)(管理)作出原則性規(guī)定，付諸實(shí)踐時還必須通過一系列規(guī)章、規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使之具有可操作性，從而形成“行政法規(guī)—規(guī)章規(guī)定”的法律實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)，否則《條例》的規(guī)定無法落實(shí)，會使之成為一紙空文。這方面的正面例證，如《條例》第11條規(guī)定，“信仰伊斯蘭教的中國公民前往國外朝覲，由伊斯蘭教全國性宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)組織”。本條屬于原則性規(guī)定，需要有更為具體的規(guī)定指導(dǎo)穆斯林的朝覲行為。對此，1995年就由國務(wù)院宗教事務(wù)局、國家外匯管理局、外交部、公安部、中國銀行、海關(guān)總署、民用航空總局等部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于自費(fèi)朝覲若干規(guī)定的通知》，該通知因合乎《條例》規(guī)定而繼續(xù)有效，起到了將《條例》中關(guān)于朝覲規(guī)定具體化的效果。反面的例證也不少，如《條例》第26條規(guī)定，“以宗教活動場所為主要游覽內(nèi)容的風(fēng)景名勝區(qū)，其所在地的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、處理宗教活動場所與園林、文物、旅游等方面的利益關(guān)系，維護(hù)宗教活動場所的合法權(quán)益”。但由于缺少由各個行政職能部門(如旅游、城建、文化、水利、園林、工商、民政等)聯(lián)合制定的具有執(zhí)行力的法律文件，加之各地宗教活動場所在歷史淵源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開發(fā)開放程度等方面情況各異，致使“宗教搭臺、經(jīng)濟(jì)唱戲”和“寺廟被承包”等現(xiàn)象屢見不鮮，造成實(shí)踐中的混亂與利益沖突。

第四，要牢固樹立法治思維和法治觀念，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)宗教工作，堅(jiān)持政教分離，宗教不得干預(yù)行政、司法、教育等國家職能實(shí)施，同時深入開展法治宣傳教育，確保宗教依法治理的整體效果。首先，要依照法治思維和法治方式調(diào)節(jié)、規(guī)范涉及宗教的各種社會關(guān)系，構(gòu)建積極健康的宗教關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好黨和政府與宗教、社會與宗教、國內(nèi)不同宗教、我國宗教與外國宗教、信教群眾與不信教群眾之間的關(guān)系，宗教內(nèi)部不同派別或組織之間的關(guān)系，促進(jìn)宗教關(guān)系和諧。其次，要提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)嚴(yán)格依法管理宗教事務(wù)的干部隊(duì)伍。宗教執(zhí)法是將宗教政策和法律規(guī)定付諸實(shí)施的過程，它直接關(guān)系到“紙面上的法”變成“行動中的法”的實(shí)際效果。執(zhí)法人員在管理宗教事務(wù)時的政策水平、宗教學(xué)識、工作態(tài)度及其自身素質(zhì)對宗教事務(wù)有重大影響。他們在執(zhí)法中必須了解宗教的特性、結(jié)合宗教的相應(yīng)特點(diǎn)，才能真正在信教群眾中樹立法律的權(quán)威，保證法律實(shí)現(xiàn)。如果宗教管理部門及其工作人員不了解、不熟悉宗教，不能有效維護(hù)宗教團(tuán)體的合法權(quán)益，“瞎指揮”“亂彈琴”，就會傷害信教群眾感情，敗壞宗教管理部門的聲譽(yù)。為此，必須加快提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的公務(wù)員隊(duì)伍，提高宗教管理績效，保持社會和諧穩(wěn)定。再次，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。應(yīng)該把宗教法治建設(shè)成效作為衡量宗教管理機(jī)關(guān)工作實(shí)績的重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察宗教干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。復(fù)次，宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動場所及宗教人士必須遵守國家法律法規(guī)，自覺接受國家依法管理優(yōu)化宗教事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)的依法善治。最后，要保護(hù)廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認(rèn)識和處理國法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念。一般說來，法律與宗教在產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)方式、制裁程序、規(guī)范形式和穩(wěn)定性上存在較大差異，宗教規(guī)范的內(nèi)容、形式、程序等應(yīng)隨著現(xiàn)代社會發(fā)展的需要而與時俱進(jìn)，并在對涉及國家利益和社會公共利益以外的法律調(diào)整范圍內(nèi)展開，二者沖突時法律具有優(yōu)先性。

第五，要依法妥善處理涉及宗教因素的社會問題，促進(jìn)宗教關(guān)系和諧，依法解決宗教工作的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾的積極作用，把他們的力量凝聚到實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的目標(biāo)上來。十八屆四中全會《決定》指出，要“高舉民族大團(tuán)結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧”。當(dāng)前，圍繞著宗教財產(chǎn)的法律保護(hù)、寺廟宮觀“被承包”的法律規(guī)制、宗教團(tuán)體和宗教活動場所的法律定位、教職人員合法權(quán)益保護(hù)、宗教慈善事業(yè)的依法治理與促進(jìn)、宗教事務(wù)立法的民主參與、反邪教治理體系與治理能力創(chuàng)新以及依法嚴(yán)厲打擊宗教極端主義、民族分裂主義和暴力恐怖主義等問題十分突出，需要依據(jù)黨的宗教工作基本方針和憲法法律認(rèn)真分析，深入研究，形成合乎社會發(fā)展需要的系統(tǒng)政策；要堅(jiān)決抵御境外利用宗教進(jìn)行滲透，防范宗教極端思想侵害，高度重視互聯(lián)網(wǎng)宗教問題，在互聯(lián)網(wǎng)上大力宣傳黨的宗教理論和方針政策，傳播正面聲音。完善優(yōu)化宗教工作的體制機(jī)制，制定出切實(shí)可行的法律對策，用中國特色社會主義理論體系教育宗教界人士和信教群眾，培養(yǎng)造就堅(jiān)持走中國特色社會主義道路的合法公民和宗教后備力量，促進(jìn)宗教關(guān)系總體和諧穩(wěn)定。

(責(zé)任編輯楊士宏責(zé)任校對張瑞珊)

[收稿日期]2016-06-22

[作者簡介]馮玉軍(1971—)，男，甘肅靖遠(yuǎn)人，教授，博士生導(dǎo)師，甘肅政法學(xué)院“飛天學(xué)者”特聘教授，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會民族宗教理論甘肅研究基地研究員，中央統(tǒng)戰(zhàn)部民族宗教研究甘肅基地特聘專家，主要從事法學(xué)理論、立法學(xué)、宗教法制、法經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究。

[中圖分類號]B91

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1001-5140(2016)04-0025-03