亞太地區(qū)氣候移民的動因剖析與應對策略*

蔣 潔，衛(wèi)承霏，鈕 敏

(1.南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院，江蘇南京210044；2.南京信息工程大學馬克思主義學院,江蘇南京210044)

隨著緩進式生態(tài)環(huán)境惡化日益加劇與極端天氣事件頻繁發(fā)生，亞太地區(qū)源于氣候要因的大規(guī)模遷徙活動引起學界關注。絕大多數學者側重遷徙狀況描繪與類型剖析[1]24，卻未闡明本區(qū)域氣候移民的深層動因并提出可行的應對策略。

一、亞太地區(qū)氣候移民的現狀分析

氣候移民的現象古已有之[2]，近期常與“氣候難民”、“環(huán)境難民”等混用。事實上，氣候移民并非難民。《關于難民地位的公約》規(guī)定難民是指“因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”①該定義通過1967年的議定書及非洲和拉美的區(qū)域性國際公約拓展至包括逃避母國戰(zhàn)爭或其他暴力的居民。?！霸饽竾群Α笔请y民的核心要素，因氣候變化引起環(huán)境破壞而離開家鄉(xiāng)的移民普遍缺乏迫害因素且有可能回歸來源國。同時，氣候變化導致的危機狀態(tài)是來源國居民均必須面對的共性困難。最保守的估計至2050年全球氣候移民數將達1 500萬人，甚至有機構預測將超過1億，遠超傳統(tǒng)的基于政治迫害尋求庇護的遷徙人口數[3]。新西蘭司法部移民與保護特別法庭針對一位基里巴斯共和國居民基于母國氣候變化導致的惡劣狀況要求庇護之申訴的判決，展示了國際社會對氣候移民的主流認知，“雖然低海拔島嶼面臨嚴重的生存危機，申訴人基于難民公約體系的訴求仍不能成立。因為漸進的生態(tài)環(huán)境惡化與突發(fā)的極端天氣事件對生活水平的負面影響是基里巴斯共和國人民普遍面臨的問題?！盵4]其他國家和地區(qū)應當通過臨時保護決定或長期援助協(xié)議幫助受災國提高就地安置能力，并提供必要的移民援助。但毫無原則地盲目接納氣候移民有可能對經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定造成毀滅性打擊。

聯合國難民署和國際移民組織亦建議避免使用“氣候難民”，以免破壞對傳統(tǒng)難民有序保護，并有助于合理救助氣候移民[5]。簡而言之，氣候移民是基于氣候變化引起的突然或漸進的環(huán)境破壞而暫時或永久遷移(包括國內遷徙與跨國遷徙)的社會主體。

溫室效應使得亞太區(qū)域冰川不斷消融、海平面日益上升，干旱、沙漠化、土壤侵蝕、水資源短缺及其衍生的動植物大面積減產等漸進的生存環(huán)境退化與洪水、颶風、沙塵暴等極端天氣事件以多種方式改變資源獲取與分配格局，導致氣候移民不斷增多，引發(fā)地區(qū)性就業(yè)困難、住房緊張、交通擁堵等。例如，熱帶風暴“艾拉”過后，大量孟加拉國非法移民無視印度頻繁的罷工抗議，冒險越過高聳的邊境隔離墻。又如，屢次印度洋大地震和海嘯迫使印度尼西亞、泰國和斯里蘭卡居民瘋狂偷渡澳大利亞，導致一系列社會問題。再如，巴基斯坦氣候變化導致土地退化、糧食減產、鄉(xiāng)村貧困和城市動亂，迫使大量居民逃往周邊地區(qū)。不斷增加的非法移民帶來巨大壓力[6]，救濟營內外頻發(fā)暴力糾紛[7]，嚴重影響地方經濟穩(wěn)定與社會安全。

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，氣溫持續(xù)上升形成愈加嚴重的“南澇北旱”，境內生態(tài)敏感地帶的大規(guī)模人口遷徙是對中國災害應變管理能力的重大考驗。未來數十年間，周邊國家和地區(qū)洶涌而至的氣候移民潮可能會加重中國的經濟負擔。亟待深入剖析亞太地區(qū)氣候移民的主要動因，提出有利于可持續(xù)發(fā)展的應對策略體系。

二、亞太地區(qū)氣候移民的動因剖析

亞洲太平洋沿海地帶是全球人口最稠密的氣候災害高發(fā)區(qū)域?！皽?、熱帶地區(qū)對極端天氣有極高的暴露程度……打破了山地、高原地區(qū)原有的生態(tài)平衡……加劇冰川融化……海平面上升會導致整個海岸洪災泛濫……紅樹林和珊瑚礁的生態(tài)平衡也會陷入危險?！盵8]不斷增加的溫室氣體排放量與日益減少的森林面積等導致亞太地區(qū)自然環(huán)境耐受力臨近零容忍程度，源自氣候災害適應能力較差區(qū)域的移民威脅與日俱增。

(一)自然環(huán)境動因

1.氣溫上升威脅生態(tài)平衡

亞太地區(qū)近年來高溫天氣日益頻繁。氣候變化導致的溫度上升，嚴重威脅生態(tài)平衡，造成農林業(yè)減產、居民生活不穩(wěn)定與地區(qū)秩序混亂。例如，氣溫上升不僅增加孟加拉國眾多山區(qū)的瘧疾發(fā)病率與森林火災風險，測算還顯示該國氣溫每上升1-2攝氏度，將有3 500萬人失去家園[9]。

2.降水變化增加生存成本

極端降水烈度隨著溫度升高急劇增加(溫度每上升1度，降水烈度增加7%)[10]，逐漸增多的氣旋活動增加降水量。降水激增在給少數常年干旱地區(qū)帶來一定積極效用的同時，使得諸多發(fā)展中國家面臨洪災頻發(fā)的風險。亞太地區(qū)自然排水不暢與海拔過低等綜合因素作用之下爆發(fā)的洪澇災害帶來巨額損失(如斯里蘭卡洪災導致的水土流失使得這個多山國頻繁出現崩塌)，引發(fā)大規(guī)模氣候移民潮。如孟加拉國波拉島的一半被永久淹沒，致使50萬人無家可歸；印度洋海嘯迫使40萬人逃離家園。亞太地區(qū)的廣袤耕地在洪水摧殘后或將淹沒水下或被裹挾殆盡，可用耕地數量會急劇減少，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，大幅提升居民生存成本。

3.冰川融化與海平面上升影響駐地安全

氣候變化加速喜馬拉雅山地區(qū)的冰川融化，造成短期內流入恒河和布拉馬普特拉河的水量激增，加大冰川湖潰決頻率，不斷引發(fā)大規(guī)模山洪爆發(fā)和水土流失[11]。亞太地區(qū)諸多發(fā)展中國家擁有眾多人口、漫長海岸線以及大量低海拔的遠離海岸的島嶼。冰川融化與降雨激增使得廣闊海平面“至2100年至少將上升40厘米”，海岸線上有大量定居者的地區(qū)(如“低地海岸”)可能會被淹沒，至少有8 000萬受災居民[12]。例如，孟加拉國的海平面預計至2050年將上升45厘米，大量咸水侵入導致耕地減少10%—15%，該國領土上近3 500萬受災人群將被迫遷徙。又如，圖瓦盧、斯里蘭卡、馬爾代夫等國眾多海岸地區(qū)的海拔極低，在很大程度上將隨著海平面上升而淹沒。再如，越南在紅河三角洲和湄公河三角洲將損失數萬公頃土地，致使大約1 000萬人口遷徙。

(二)社會條件動因

氣候變化不是人口遷徙的充要條件。降水量緩慢增加、海平面穩(wěn)定上升或干旱逐步加重的風險地區(qū)擁有足夠時間加強基礎設施建設、改變經濟運作模式，并完善社會調整規(guī)則以適應異化的生態(tài)環(huán)境。眾多發(fā)展中國家被迫開展遷徙的深層動因在于人口負擔沉重、經濟基礎薄弱、技術水平落后與管理機制混亂等非自然力對居民健康與安全的負面影響。

1.人口負擔沉重

亞太地區(qū)的人口總數與生存質量形成巨大反差。海平面上升、淡水減少與土壤鹽堿化等嚴重破壞人口密集地區(qū)的基本生存狀態(tài)。例如，基里巴斯共和國比托島的人口密度超過香港，64%的家庭沒有衛(wèi)浴設施，污水處理系統(tǒng)破舊不堪[13]。眾多聚居人群面對水資源嚴重匱乏，只得被迫食用污染水并用于喂養(yǎng)牲畜和農林業(yè)生產，進一步加大傳染病擴散風險，影響第一產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，迫使當地居民有秩序地撤離家園。

2.經濟基礎薄弱

氣候變化在不同程度上影響著居民生活。嚴重依賴農林業(yè)生產且缺少阻止環(huán)境危機能力的窮困地區(qū)承受的氣候壓力遠超其他區(qū)域。漸進的生態(tài)環(huán)境惡化與突發(fā)天氣事件中受到最大影響的群體，往往是生活在最易受災的脆弱地區(qū)的貧病居民。經濟來源單一化進一步擴大氣候變化的負面影響。例如，“居住在阿拉斯加的尤皮克愛斯基摩人以海象為主食與收入來源。迅速融化的冰層迫使大量海象爬上陸地而亡……意味著當地居民難以存活?！盵14]

缺乏話語權的發(fā)展中國家過低的農業(yè)產值、不穩(wěn)定的出口狀況以及對外國援助的過度依賴持續(xù)減損受災地區(qū)的應對能力。例如，基里巴斯共和國總統(tǒng)曾提出通過實施浮島計劃(成本2億美元)與修建海堤(成本1億美元)實現有效自救，卻由于該國全年國民生產總值僅為1.51億美元而擱淺[15]。薄弱的經濟基礎致使大量受災居民的生存空間日漸萎縮，陸續(xù)成片遷徙至相對發(fā)達的國家和地區(qū)。

3.技術水平落后

科學技術是應對氣候變化的重要利器。氣候移民來源國的技術水平普遍較低，導致一些旨在應對氣候變化的工具應用反而加劇生態(tài)環(huán)境惡化。例如，這些地區(qū)使用減少溫室氣體排放的生物燃料的結果是單一作物化和影響食品安全。又如，基建水平有限的圖瓦盧無力完成環(huán)狀珊瑚島上大規(guī)模的道路建設，不僅嚴重阻礙經濟發(fā)展，亦難以對抗反復潮汐淹沒大面積國土，并對食品供應與水源安全造成巨大威脅。

4.監(jiān)管機制混亂

氣候變化與地區(qū)安全之間有著千絲萬縷的關系，各級各地政府部門監(jiān)管混亂刺激氣候移民增長。例如，蘇丹政府對于達爾福爾原住民與阿拉伯部落牧場爭議的消極處理，激化了生態(tài)環(huán)境退化中的區(qū)域沖突。相反，從尼日爾和乍得進入尼日利亞的大量移民對帶入牲畜的過度放牧引發(fā)當地居民不滿，氣候變化導致的水源枯竭進一步激化雙方矛盾。但當地政府建立了德高望眾的仲裁者依據有利于資源可持續(xù)應用的原則裁判各類糾紛的有序管理機制，取得良好成效[16]。

三、應對策略

亞太地區(qū)不同國家之間應對氣候變化的能力差異與人口遷徙的無序性等嚴重威脅區(qū)域安全。避免未來氣候變化影響下大規(guī)模移民，亟待迅速轉變經濟增長方式，全面提高來源國、遷徙路徑國和接收國的移民應對能力，統(tǒng)一制定并切實執(zhí)行污染國、受害國、地緣國及其他國家之間有差別的防救與支援策略等。

(一)合力構建亞太區(qū)域低碳運轉模式

經濟發(fā)展較好的國家不僅應當基于自身地理情況、技術實力、經濟發(fā)展水平與政策執(zhí)行狀況等，改善本國的農業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、交通及廢棄物處理等；還應當在條件允許的情況下援助其他國家和地區(qū)轉變經濟增長方式，重新構建整個區(qū)域的低碳運轉模式，從根本上減緩氣候變化，改善生態(tài)環(huán)境。

健全的清潔發(fā)展機制與新技術和可再生能源的廣泛使用，有利于改變高污染的化石能源消耗模式，減少溫室氣體排放，保護森林、海洋等天然碳儲備，逐步解決全球變暖、冰川消融、海平面上升及極端天氣事件等帶來的不利影響。例如，森林毀壞與退化大幅增加溫室氣體排放量。有必要制定穩(wěn)定的國內外協(xié)作政策并健全市場秩序以吸引森林衍生產品投資，最大限度地避免轉變牧場用途與破壞性砍伐等消極影響。又如，應當積極宣傳避免不必要地使用私人交通工具、推廣高效清潔燃料并大力建設智能城市。再如，必須增加環(huán)保處理投入資金，發(fā)展涵蓋從收集到循環(huán)再利用成堆廢棄物的回收再利用行業(yè)，這樣做既有助于減緩氣候變化，又可以帶來更多的就業(yè)與商貿機會。

(二)明確氣候移民的保障范圍

氣候移民保障范圍的明確化與規(guī)范化，是有效開展移民安置與后續(xù)援助的重要前提。有必要基于“公平保障全球居民氣候權益”[17]的基本精神，制定有關氣候移民權益保障與國際救助的條約或協(xié)定，解除“少數發(fā)展中國家的貧困人口為發(fā)達國家長期錯誤買單”的尷尬局面。例如，由數座環(huán)狀珊瑚島組成的卡特利特群島完全沒有碳排放，卻由于氣候變化導致的海平面上升而頻繁遭受風暴侵襲，島上數千居民被迫撤離家園。那些迄今仍未積極采取有效手段減少溫室氣體排放的主要責任國[1]28數百年來排放的大量污染物，是釀成當前環(huán)境問題的要因，他們有義務采取一系列有效措施援助來源國建立綠色經濟增長模式、高效災害防控機制，并依據具體情況收留暫時性和長期移民?；诘鼐壘戎膰H慣例，鄰近國家亦有義務接納與協(xié)助來源國的遷徙活動，盡可能維系移民群體的語言特征、傳統(tǒng)文化與價值體系等。有必要制定《氣候移民專項公約》，明確全球各國和國際組織在不危害自身安全、經濟發(fā)展和管理秩序的情況下，有義務幫助困于氣候災害的發(fā)展中國家提高災害救助能力、延長居住時間，并有計劃地將受災群眾遷往他處①例如，2008年5月發(fā)生的強熱帶風暴共造成緬甸14萬人死亡、240萬人無家可歸。國際移民組織共為當地超過40萬受災民眾提供了住房、衛(wèi)生以及心理方面的援助。。

(三)提高來源國的就地安置能力

氣候變化與人口遷徙之間并非簡單的直接因果關系。遷徙抉擇既受到洪水暴雨、耕地沙化、淡水減少等因素影響，又是人口增長、區(qū)域災害應對能力低下與管理機制混亂等綜合作用的結果，“移民決策常常兼具多重目標，例如尋求安全、更高的收入、更好的居住環(huán)境等等”[18]。一定規(guī)模的氣候移民有利于緩和來源國潛在的糧食、飲水及其他各類危險，且僑匯對經濟復蘇大有裨益。但過度移民可能造成來源國政治經濟體系全面崩潰。亟待有效確認、評估和監(jiān)測災害風險并提前預警，借助氣候災害知識宣傳和技術教育構建抗災文化，幫助居民掌握極端情況下的應對與逃離途徑，盡可能預備與受氣候變化影響人數一致的災害預備資金和備用撤離地點等，建立由能夠在氣候災害中迅速作出正確反應的諸多專家組成的緊急救助與災害管理隊伍，以便能夠高效應對突發(fā)災害，減少居民遷徙需求，改善過度移民的現狀。例如，通過改善基礎設施建構標準，著重提高普通住宅樓的抗災能力，減少占據大量空間的別墅群。次如，通過提前確立災時食品與現金互換機制，有效防止災后貧困和饑餓。又如，通過創(chuàng)造新盈利模式，充抵環(huán)境變化造成的農林業(yè)減產及其他負面影響。再如，通過補助災害保險投保人，鼓勵居民采取穩(wěn)健方式規(guī)避風險并有利于災后恢復重建。

同時，國際社會有必要大力支持受災國與極端氣候的博弈實踐，幫助發(fā)展中國家提高應對氣候變化的綜合實力。孟加拉國曾將水淹稻田改造成蝦蟹池塘，發(fā)展水上種植業(yè)。其他國家和地區(qū)援助此類易受氣候變化影響的發(fā)展中國家改變經濟增長模式的自救活動，既有利于減少氣候移民，又有利于推動全球應對氣候變化機制的發(fā)展[19]。

(四)鼓勵來源國境內移民

雖然近年來數億人因氣候變化遭受直接或間接損失，學者對于數千萬氣候移民穿越國界的行為預測只是依據未來可能受災地區(qū)狀況的估算。根深蒂固的土地附著感、文化認同感與價值理念等，使得很多受災群眾不愿意離開故土家園，亦無力負擔長期旅行的高昂成本與其他風險，且難以在接收國獲得穩(wěn)定生活。與氣候變化有關的移民大多發(fā)生在一國境內，尤其是極端天氣事件導致臨時遷徙的居民在致災因素消失后往往返回家鄉(xiāng)。過度強調跨國移民可能導致周邊國家和地區(qū)的恐慌與過激反應，影響對于真正需要穿越國境災民的有效庇護。國際社會應當積極為來源國的境內移民提供物質支援與技術幫助，提高相應區(qū)域的氣候災害承受能力，使得受災群眾能夠在國內重新安家，既符合人道主義“依據實質需要”進行援助的基本精神，又減少了跨境氣候移民對遷徙路徑國和接收國秩序、安全與發(fā)展的負面影響。例如，新西蘭與周邊大量低海拔的島嶼國簽署了改善水源安全的伙伴協(xié)議[20]，從物質支援與技術支持方面幫助這些國家提高抗災能力，減少氣候變化對太平洋居民的生存安全與發(fā)展機遇的嚴重威脅。

(五)提升遷徙路徑國和接收國的移民應對能力

基于氣候變化的移民在遷徙過程中及遷入他國后，往往居住在車站、工地、貧民窟等人口高度密集、水供給有限、秩序混亂且缺少醫(yī)療保障的地段。氣候移民遷徙路徑國和接收國需要建立完備的移民計劃體系，長期持續(xù)地提高移民應對能力。例如，新西蘭、澳大利亞等國在承諾接納圖瓦盧、基里巴斯的氣候移民時，不僅嚴格限定每年遷入人口，亦將年齡圈定在18—45周歲并要求能夠熟練使用英語和具備一定職業(yè)技能，從而確保遷入人口不會成為政府負擔。通過全球或地區(qū)一體化的國際規(guī)約建立嚴謹的遷徙程序與后續(xù)監(jiān)管制度，在確保可持續(xù)的人道主義援助的基礎上避免由氣候移民導致的動亂和緊張局面。尤其是接收國應當通過建設基礎設施與公共服務機制、發(fā)展信息技術、完善法規(guī)政策及儲備相應建設性資源等，提供高密度人口維系基本生活條件的生態(tài)環(huán)境[21]，全方位提高災害救助能力，充分發(fā)揮遷入的人力資源推進國民經濟發(fā)展的積極效用。

同時，國際社會有必要給予遷徙路徑國和接收國一定數目的補償，以降低安置災民的負擔，維持其可持續(xù)發(fā)展；并幫助氣候移民來源國開展教育與培訓計劃，以提高移民群體的就業(yè)能力，避免其移民后成為社會不穩(wěn)定因素。

(六)區(qū)別對待“無法維持生活”與“無法維持傳統(tǒng)”

基于人道主義傳統(tǒng)、共有地球精神與污染者付費原則，各國均有義務在一定條件下允許氣候移民遷至本國定居。但大量涌入的移民有可能造成接收國在政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展與社會安全等諸多方面的暫時性甚至長期困難，有必要區(qū)別對待“無法維持生活”與“無法維持傳統(tǒng)”。在生態(tài)環(huán)境退化的主權國家尚無義務確保本國居民的傳統(tǒng)生活方式長期維系的情況下，其他國家和地區(qū)對移民的接納和援助應限于維持生活的基本需要，而不能包括確保某種特殊生活方式得以幸存甚至繁榮。除非兩國之間存在專項協(xié)議，基于各國自身生存權與發(fā)展權的基本考慮，均不應承擔為避免他國由氣候變化導致的傳統(tǒng)生活方式消亡而允許進入本國的義務。但基于人道主義精神的基本要求，其他國家和地區(qū)必須接納和幫助受氣候變化影響難以維持生活的赤貧的發(fā)展中國家無法維持生活的遷徙人口[22]。尤其是在颶風、地震或洪水等暫時性自然災害的情況下，具有強烈回遷愿望的移民一般在故鄉(xiāng)恢復正常后即會回轉，接收國必須給予因環(huán)境問題被迫離家的移民暫時性保護。

四、結 語

氣候移民是在其他措施無力解決氣候變化的毀滅性打擊之下的無奈之舉。隨著與氣候變化有關的旱災、沙漠化、沿海洪災與海平面上升等日益加劇，亞太地區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步惡化催發(fā)的大規(guī)模人口遷徙嚴重影響來源國、遷徙路徑國和接收國的經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。亟待迅速平衡氣候移民來源國、遷徙路徑國與接收國各方利益關系，尋求整個亞太地區(qū)和諧共進的可持續(xù)發(fā)展路徑。