我國服務業(yè)園區(qū)規(guī)劃檢討方法探索——以花橋國際商務城為例

文/高峰 江蘇省城市規(guī)劃設計研究院 江蘇南京 210036

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我國服務業(yè)園區(qū)規(guī)劃檢討方法探索——以花橋國際商務城為例

文/高峰 江蘇省城市規(guī)劃設計研究院 江蘇南京 210036

【摘要】規(guī)劃檢討日益成為指導規(guī)劃編制和評價實施效果的重要手段。本文從公共政策制定、發(fā)展模式分析、空間資源調配三個方面對花橋國際商務城的發(fā)展過程進行了評估，為園區(qū)后繼發(fā)展奠定良好基礎。

【關鍵詞】服務業(yè)園區(qū)；規(guī)劃檢討；花橋國際商務城

1、研究背景

花橋國際商務城（以下簡稱“花橋”）地處江蘇省與上海市的交界處，是昆山乃至江蘇接軌上海的“橋頭堡”與“中轉站”。作為江蘇省唯一的省級服務業(yè)經濟開發(fā)區(qū)，自2005年成立以來，已成長為與上海虹橋、深圳前海、大連軟件園比肩的國際知名現(xiàn)代服務業(yè)園區(qū)。

花橋成立之初，就被賦予了“融入上海、面向世界、服務江蘇”的重大責任，承擔著探索高速發(fā)展進程中“調結構、轉方式”的重要使命。經過近10年的高標準建設，花橋推動了昆山服務業(yè)經濟的高速發(fā)展，構筑了以服務外包為主的核心產業(yè)體系，形成了以總部辦公區(qū)、服務外包區(qū)和海峽兩岸合作區(qū)為主的“一城三區(qū)”空間結構，建成了全國唯一跨省級行政區(qū)的上海軌道11號線北延線。

花橋作為一個完全按照規(guī)劃意圖指導發(fā)展的服務業(yè)產業(yè)園區(qū)，從成立之初，社會各界對其發(fā)展模式的爭議就從未停歇。為實現(xiàn)當前的發(fā)展業(yè)績，占用了較高的公共財政資源、消耗了大量的土地空間資源、投入了大量的人力資源，即使綜合發(fā)展績效正在逐步顯現(xiàn)，但是各種疑問與焦慮仍然困擾著花橋發(fā)展的決策者、諫言者和實施者。因此，為了研究“花橋模式”是否可持續(xù)、是否可推廣，開展了“花橋國際商務城規(guī)劃檢討”工作。

2、規(guī)劃檢討思路與方法

以公共政策為出發(fā)點，審視花橋發(fā)展的價值觀、目標和政策手段的邏輯性和經濟性，以空間調控為落腳點，分析規(guī)模比例、布局結構、開發(fā)強度的合理性和可行性。

在花橋規(guī)劃檢討中嘗試建立服務業(yè)園區(qū)規(guī)劃檢討工作的新方法：以公共政策評價為基本切入點，探索規(guī)劃檢討理論，以求“真”；以發(fā)展模式研究為重要聚焦點，創(chuàng)新規(guī)劃檢討方法，以求“新”；以空間資源調控為根本落腳點，優(yōu)化規(guī)劃檢討內容，以求“深”。

2.1以公共政策評價為基本切入點

從技術成果檢討轉向公共政策評價，加強對過程的關注、模式的分析和政策的修正，并以此影響反饋發(fā)展目標和空間應對，對其實施進行評估，進而提出目標修正和空間調控策略。

2.2以發(fā)展模式研究為重要聚焦點

以“是否按照預定目標、是否符合一般規(guī)律、是否具有可持續(xù)性、是否滿足發(fā)展需求”為標準對花橋發(fā)展模式進行評估。將花橋從規(guī)劃引導、發(fā)展周期、政府運營、產業(yè)發(fā)展、空間開發(fā)、居住配套和設施支撐等七種模式分別進行系統(tǒng)細致的研究。

（1）基于動態(tài)修正的規(guī)劃引導模式研究

花橋順應發(fā)展形勢，把握發(fā)展機遇，及時修編各類規(guī)劃，持續(xù)修正規(guī)劃目標，優(yōu)化應對措施。本研究在梳理和總結商務城規(guī)劃與發(fā)展互動關系的基礎上，對其階段發(fā)展目標進行評判和修正，針對總量增長、結構調整、效益提升、崗位增加等主要發(fā)展目標構建評估框架，對既有目標評估其實現(xiàn)率，對未來目標評估其實現(xiàn)可能并提出修正或優(yōu)化措施，以保證發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，建立“及時檢討、超前引導、適時修正、優(yōu)化應對”的規(guī)劃引導模式。

（2）基于規(guī)律探討的發(fā)展周期模式研究

通過比較相關園區(qū)發(fā)展經驗，總結園區(qū)發(fā)展存在投入培育期、快速發(fā)展期和效益反饋期三個階段的一般規(guī)律；通過對商務城進駐企業(yè)時限、數(shù)量、產出與政策年限等要素的關聯(lián)分析，判斷其正由投入培育期向快速發(fā)展期轉變，符合園區(qū)發(fā)展一般規(guī)律。

（3）基于可持續(xù)性的政府運營模式研究

結合相關園區(qū)發(fā)展經驗，發(fā)現(xiàn)各類園區(qū)都存在投入產出與發(fā)展周期呈對應關系的特點；通過對商務城投資總量、強度、重點以及收入數(shù)量、來源、貢獻度等要素的整體研究，判斷服務業(yè)園區(qū)需要政府在投入培育期進行較高強度基礎設施投入，目前商務城政府收入少于支出，符合發(fā)展階段特點。

（4）基于路徑分析的產業(yè)發(fā)展模式研究

以預設核心產業(yè)門類為基礎，重點評估商務城七大預設產業(yè)發(fā)展路徑；通過歷年進駐企業(yè)數(shù)據(jù)調查分析，厘清實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展的重點路徑；結合發(fā)展背景條件變化，提出未來商務城重點采用的產業(yè)發(fā)展路徑建議。

（5）基于分類量化的商務空間開發(fā)模式研究

從開發(fā)主體入手，厘清花橋商務空間開發(fā)的模式特征?？偨Y花橋商務空間開發(fā)包括政府建、企業(yè)建、開發(fā)商建三種開發(fā)模式；深入探究各類開發(fā)主體建設商務空間對于核心產業(yè)的支持作用，引導未來花橋商務空間的合理開發(fā)模式。

以大數(shù)據(jù)為支撐，探尋花橋商務空間開發(fā)的各類數(shù)量構成，包括模式比重、搭配比例等，并以此為依據(jù)，提出優(yōu)化核心產業(yè)有償搭配居住用地的比例、鼓勵純商務用地的企業(yè)開發(fā)的對策建議。

（6）基于高端發(fā)展的設施支撐模式研究

基于服務業(yè)發(fā)展的設施保障評估。在對常規(guī)配套設施進行評估的基礎上，針對發(fā)展服務外包的重要通信設施、培訓機構與教育設施進行重點評估，優(yōu)化設施配套，加強設施保障。

基于高素質人才生活需求的設施保障評估。在對基本公共服務進行評估的基礎上，對滿足高素質人才生活需求的特色品質服務進行重點研究，明確花橋未來需要重點補充的品質服務設施內容。

2.3以空間資源調控為根本落腳點

（1）探索適合“外移外包”產業(yè)的空間布局結構

比較分析原有規(guī)劃的“一軸雙心”模式和去中心化的“雙軸多組團”模式兩種空間結構的利弊，建議采用適合“外移外包”產業(yè)發(fā)展的“去中心化”的空間結構；以提升空間活力、增加生活便利、有利低碳出行為目標，對“功能混合”進行深入研究，提出構建水平混合、垂直混合、生產與消費混合的街區(qū)建設模式。

（2）尋求土地資源可持續(xù)利用的空間調控方法

基于商務與居住用地開發(fā)模式的空間資源評估模型構建。在梳理詳實的基礎數(shù)據(jù)和建立基本假設的基礎上，構建兼顧商務與居住用地開發(fā)的空間資源評估模型。

建立基于現(xiàn)實發(fā)展要求的多情景分析路徑與調控要求。在服務業(yè)產出目標與空間資源約束的雙重要求下，運用評估模型，針對模式比例、開發(fā)強度、空間范圍三大可調控因素，提出“調整模式，不擴區(qū)”、“調整開發(fā)強度，不擴區(qū)”、“聯(lián)動擴區(qū)，退二進三”三種情景以及不同情景下相對應的約束條件和新增用地構成關系。

探索體現(xiàn)資源節(jié)約與財政可持續(xù)理念的空間政策調整。遵循資源節(jié)約與財政可持續(xù)理念，根據(jù)不同發(fā)展情景提出相應的空間應對措施，進一步提出政策調整建議，包括：調整核心產業(yè)招商政策、強化土地集約利用政策、推進“退二進三”政策、爭取花橋—陸家聯(lián)動政策等。