分析與展望

分析與展望

草原保護(hù)和生態(tài)建設(shè)取得重大突破和積極進(jìn)展

“十二五”以來的幾年，是我國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度最大的時期，是草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展最快的時期，也是牧民收入增加最多的時期?！罢吆?、人努力、天幫忙”，牧區(qū)生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活發(fā)生可喜變化，全國草原牧區(qū)呈現(xiàn)欣欣向榮的景象。

一是政策法規(guī)不斷完善。2011年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，召開全國牧區(qū)工作會議，明確了新時期牧區(qū)發(fā)展“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，為做好草原工作定下了基調(diào)?！笆濉逼陂g，國家啟動實施了以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策為核心的一系列草原新政策。2012年，《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》頒布施行，明確了破壞草原資源犯罪行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了《草原法》與《刑法》的有效銜接，為依法追究破壞草原資源犯罪行為的刑事責(zé)任提供了重要依據(jù)。目前，我國已初步形成了由1部法律、1部司法解釋、1部行政法規(guī)、13部省級地方性法規(guī)、5部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和十余部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系。

二是嚴(yán)格實施草原各項制度?！笆濉逼陂g，主要草原牧區(qū)實施草原補(bǔ)獎?wù)撸菰列菽?、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度不斷落實，人工種草面積逐年增加。5年來，草原補(bǔ)獎?wù)咂骄磕暧?39.3億元資金直補(bǔ)到牧戶，積極推動了牧民收入的穩(wěn)定增長。在草原新政的推動下，草原承包工作扎實推進(jìn)。草原承包到戶后，廣大農(nóng)牧民實行禁牧和草畜平衡制度，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的熱情高漲。同時，牧區(qū)各地加快推進(jìn)基本草原劃定和保護(hù)工作，為劃定草原生態(tài)紅線奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三是重大工程順利推進(jìn)?！笆濉逼陂g，國家大力實施草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)重大工程，退牧還草工程重點(diǎn)治理退化嚴(yán)重的草原，京津風(fēng)沙源草原治理工程重點(diǎn)治理沙化草原，巖溶地區(qū)草地治理工程重點(diǎn)治理石漠化草地，新一輪退耕還林還草工程重點(diǎn)治理生態(tài)脆弱的陡坡地，四大工程指向明確，綜合治理，與補(bǔ)獎?wù)呦嗷ヅ涮祝菰鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)成效更加顯著?！笆濉逼陂g，全國天然草原鮮草產(chǎn)量連續(xù)5年超過10億噸，草原綜合植被蓋度呈增加趨勢，處于進(jìn)入新世紀(jì)以來草原生態(tài)較好的時期。

四是畜牧業(yè)生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變?！笆濉逼陂g，“振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動”“南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進(jìn)行動”“草牧業(yè)試驗試點(diǎn)”等政策陸續(xù)出臺，牧區(qū)各地按照“以草定畜、增草增畜，舍飼圈養(yǎng)、依靠科技，加快出欄、保障供給”的思路，在保護(hù)草原生態(tài)的前提下，積極推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)。隨著人工飼草地種植規(guī)模的擴(kuò)大和舍飼半舍飼圈養(yǎng)的推行，牧區(qū)適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖快速發(fā)展。2014年，牧區(qū)牲畜改良率和舍飼比例超過50%，出欄50頭牛和100只羊的規(guī)?；戎爻^30%，13省區(qū)牛肉、羊肉和奶類總產(chǎn)量分別占全國總產(chǎn)量的58.3%、69.1%和69.5%，為保障全國草食畜產(chǎn)品生產(chǎn)供給做出了突出貢獻(xiàn)。

五是草原防災(zāi)能力不斷增強(qiáng)?！笆濉逼陂g，草原火災(zāi)和草原雪災(zāi)均納入農(nóng)牧業(yè)重大自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理，衛(wèi)星監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警制度普遍建立。政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、專家出謀劃策、救援隊伍積極參與的應(yīng)急救援機(jī)制初步形成。5年來，國家草原防火基本建設(shè)投資5.04億元，中央財政投入9500萬元，每年建設(shè)邊境草原防火隔離帶約3000千米。主要牧區(qū)依托退牧還草等重大生態(tài)工程，開展圍欄草場、牲畜暖棚、人工飼草基地等工程建設(shè)，草原防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，防災(zāi)減災(zāi)能力不斷增強(qiáng)。

草原保護(hù)和生態(tài)建設(shè)迎來新的挑戰(zhàn)

黨的十八大提出了五位一體的總體布局，黨的十八屆五中全會提出將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，表明了我國政府將堅定不移地走綠色發(fā)展的道路。這為草原生態(tài)保護(hù)工作提供了的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。

一是國家有新要求。2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，“到2020年，全國草原綜合植被覆蓋度達(dá)到56%。加快推進(jìn)基本草原劃定和保護(hù)工作，科學(xué)劃定草原生態(tài)紅線，修訂《草原法》。嚴(yán)格落實禁牧休牧和草畜平衡制度，穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，對草原等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任，加快推進(jìn)草原等的統(tǒng)計監(jiān)測核算能力建設(shè)等?！币凇笆濉逼陂g，完成這些工作，可以說時間緊、任務(wù)重、壓力大。

二是人民有新期待。草原的多功能性決定了其具有強(qiáng)大生態(tài)功能的同時，還具有重要的生產(chǎn)功能。草原畜牧業(yè)不僅作為牧民增收的主要來源，還要滿足人民對畜產(chǎn)品的需求。一方面，全面建成小康社會是我國努力實現(xiàn)的第一個百年奮斗目標(biāo)。小康不小康、關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。沒有草原地區(qū)脫貧致富，就沒有全面小康。草原地區(qū)分布著全國70%以上的少數(shù)民族、70%以上國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，牧民增收渠道狹窄，牧民人均年收入水平還不到農(nóng)民平均水平的80%。草原畜牧業(yè)作為牧民收入的主要來源，發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。另一方面，隨著人民群眾生活方式和消費(fèi)習(xí)慣的改變，牛羊肉逐漸成為肉類消費(fèi)的首選，人民對來自草原的綠色畜產(chǎn)品有了更多需求和期待。

三是行業(yè)有新需求。草原牧區(qū)面積大、底子薄、基礎(chǔ)差，生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放，發(fā)展水平落后，牧民增收始終沒有擺脫“人口增長—牲畜擴(kuò)增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的困境。因此，草原畜牧業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)已經(jīng)成為畜牧業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。如何在保護(hù)草原生態(tài)的前提下，發(fā)揮天然牧草最經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，以草定畜，科學(xué)利用，為生產(chǎn)綠色畜產(chǎn)品提供物質(zhì)保障，是整個行業(yè)都要面對的新課題。因此，草原畜牧業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)需要相關(guān)科研單位在技術(shù)上有新突破，需要為行業(yè)提供更強(qiáng)的科技支撐能力。

草原保護(hù)和生態(tài)建設(shè)任重道遠(yuǎn)

“十三五”是建設(shè)草原生態(tài)文明的關(guān)鍵五年，也是攻堅的五年。要認(rèn)真貫徹落實中央的決策部署，按照“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的要求，遵循“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，做好草原這篇大文章。

一是實施好新一輪草原補(bǔ)獎?wù)摺?011年以來，國家實施草原補(bǔ)獎?wù)撸〉昧肆己眯Ч?。目前，國?wù)院已決定在“十三五”繼續(xù)實施草原補(bǔ)獎?wù)?。我們將進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳指導(dǎo)，制定印發(fā)新一輪政策實施指導(dǎo)意見，推進(jìn)建立健全禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、草畜平衡等各項保護(hù)制度，引導(dǎo)牧區(qū)草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加大政策實施督導(dǎo)調(diào)研，組織指導(dǎo)各有關(guān)省區(qū)扎實做好政策落實工作，加強(qiáng)政策落實績效管理。

二是組織實施好重大生態(tài)工程。加強(qiáng)退牧還草、京津風(fēng)沙源草原治理和新一輪退耕還林還草等重大生態(tài)工程建設(shè)，推動實施農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理等工程，堅持工程措施與自然修復(fù)相結(jié)合，加快草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。實施重大草原生態(tài)治理工程要與國家其他強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、精準(zhǔn)扶貧政策等有效銜接，妥善解決好生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的問題，切實把重大草原生態(tài)治理工程打造成生態(tài)文明建設(shè)的精品工程。

三是大力發(fā)展草牧業(yè)。2014年10月，汪洋副總理主持召開專題會議研究促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的政策措施，2015年中央1號文件又對加快發(fā)展草牧業(yè)提出明確要求。我們要以糧改飼試點(diǎn)、基礎(chǔ)母畜擴(kuò)群增量項目、牛羊大縣獎勵、草牧業(yè)發(fā)展試驗試點(diǎn)、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)項目、現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進(jìn)行動、秸稈養(yǎng)畜等為抓手，全面推廣種養(yǎng)結(jié)合、草畜配套的發(fā)展模式，加大工作力度，開創(chuàng)草牧業(yè)發(fā)展新局面。

四是推進(jìn)建立草原管護(hù)長效機(jī)制。加快草原確權(quán)承包登記，依法賦予廣大牧民長期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。加強(qiáng)草原法治建設(shè)，推進(jìn)《草原法》修訂和《基本草原保護(hù)條例》立法進(jìn)程，抓緊開展基本草原劃定，嚴(yán)守草原生態(tài)紅線。編制草原自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度，健全草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，夯實牧區(qū)改革發(fā)展的基礎(chǔ)。