2015年全國草原違法案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告

文│農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

2015年全國草原違法案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告

文│農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

概要

2015年，全國草原違法案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積雙雙下降。全年發(fā)案17020起，立案16427起，結(jié)案16066起，立案率為96.5%，結(jié)案率為97.8%。發(fā)案數(shù)量比上年減少1978起，減少了10.4%；破壞草原面積18.04萬畝，比上年減少13.33萬畝，減少了42.5%。全年共向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件569起，比上年減少52起。

從各類草原違法案件的具體情況看，2015年發(fā)案數(shù)量較上年減少的案件類型有5類。其中，非法開墾草原案件發(fā)案1663起，破壞草原面積16.12萬畝，分別比上年減少了12.9%和43.5%，此類案件發(fā)生區(qū)域比較集中，主要發(fā)生在內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江四省區(qū)；非法征收征用使用草原案件發(fā)案96起，破壞草原面積1.41萬畝，分別比上年減少了18.6%和32.4%；非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案163起，破壞草原面積0.51萬畝，分別比上年減少了14.7%和33.8%；違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量12822起，比上年減少了13.9%，但仍是發(fā)案數(shù)量最多的案件類型；違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量149 起，比上年減少了44.8%。發(fā)案數(shù)量較上年增加的案件類型有3類。其中，違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案1181起，比上年增加了16.6%；非法采集草原野生植物案件發(fā)案794起，比上年增加了50.4%；買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案28起，比上年增加了7.7%。

從各省區(qū)的情況看，內(nèi)蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數(shù)量最多的省區(qū)，2015年共立案查處各類草原違法案件14400起，占全國立案查處案件總數(shù)的87.7%。四川全年立案查處草原違法案件數(shù)量大幅增加，達(dá)到596起，居全國第二。吉林全年共立案查處草原違法案件427起，位居第三。

“十二五”期間，各類草原違法案件發(fā)案總數(shù)比“十一五”增加了4.3%，但破壞草原面積大幅度減少，下降了48.7%。從具體案件類型看，“十二五”期間，只有違反禁牧休牧規(guī)定和草畜平衡規(guī)定案件數(shù)量比“十一五”增加了14.4%，其他類型案件數(shù)量較“十一五”均有不同幅度減少。同時(shí)，“十二五”期間草原違法案件查處效率進(jìn)一步提高，平均立案率和結(jié)案率分別比“十一五”提高了3個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)。

2016年是“十三五”的開局之年，各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取以下對(duì)策措施，進(jìn)一步強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督工作：一是推進(jìn)草原立法進(jìn)程，進(jìn)一步健全和完善草原執(zhí)法依據(jù)；二是創(chuàng)新草原執(zhí)法方式，嚴(yán)厲打擊破壞草原違法犯罪行為；三是強(qiáng)化草原執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高草原執(zhí)法人員素質(zhì)和能力；四是加強(qiáng)草原普法宣傳，營造草原執(zhí)法監(jiān)督工作良好氛圍。

一、2015年草原違法案件基本情況

2015年，全國各類草原違法案件發(fā)案17020起，立案16427起，結(jié)案16066起，立案率96.5%，結(jié)案率97.8%，發(fā)案數(shù)量比上年減少1978起，減少了10.4%。非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件共破壞草原面積18.04萬畝，比上年減少13.33萬畝，減少了42.5%。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積2.75萬畝，比上年增加0.92萬畝，增長(zhǎng)了50.3%。涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)的案件569起，比上年減少52起，減少了8.4%。被提起行政復(fù)議或行政訴訟的案件僅有3起，比上年減少22起（表1）。

從各類草原違法案件的發(fā)案數(shù)量看，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案12822起，占發(fā)案總數(shù)的75.3%，位居第一；非法開墾草原案件發(fā)案1663起，占9.8%，位居第二；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案1181起，占6.9%，位居第三（圖1）。

◎圖1 2015年各類草原違法案件發(fā)案數(shù)量的比例

從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件共破壞草原18.04萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積16.12萬畝，占被破壞草原總面積的89.4%；非法征收征用使用破壞草原面積1.41萬畝，占7.8%；非法臨時(shí)占用破壞草原面積0.51萬畝，占2.8%。

從移送司法機(jī)關(guān)的案件數(shù)量看，2015年，各地共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原資源涉嫌犯罪案件569起，案件類型涉及非法開墾草原、非法征收征用使用草原和買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原三類案件。其中，非法開墾草原案件移送數(shù)量最多，達(dá)535起，占移送案件總數(shù)的94.0%?！笆濉逼陂g，各地共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原資源涉嫌犯罪案件1670起，前四年呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，特別是2012年11月《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》出臺(tái)后，2013年和2014年移送案件數(shù)量較上年成倍增加。2015年移送案件數(shù)量較2014年略有減少，但較“十二五”前三年仍有較大幅度增加（圖2）。

從各省區(qū)查處草原違法案件的數(shù)量看，內(nèi)蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數(shù)量最多的省區(qū)，2015年共立案查處草原違法案件14400起，占全國立案查處案件總數(shù)的87.7%；四川全年共立案查處草原違法案件596起，較上年大幅增加，居全國第二；吉林全年共立案查處草原違法案件427起，位居第三。各省區(qū)2015年草原違法案件發(fā)生和查處情況見表2。

◎圖2 “十二五”移送涉嫌犯罪案件數(shù)量變化情況

表1 2015年各類草原違法案件發(fā)案和查處情況 起、萬畝

表2 2015年各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況 起、畝

二、“十二五”各類草原違法案件的變化情況

（一）總體變化情況

“十二五”期間，全國各類草原違法案件發(fā)案91099起，比“十一五”增加3755起，增加了4.3%；破壞草原面積102.57萬畝，比“十一五”減少97.28萬畝，減少了48.7%。（圖3）。

◎圖3 “十一五”和“十二五”草原違法案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積比較

從各類案件的具體情況看，“十二五”期間，除違反禁牧休牧規(guī)定和違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量比“十一五”增加了14.4%外，其他類型案件數(shù)量較“十一五”均有不同幅度的減少，下降幅度從14.9%到58.5%（表3）。

“十二五”期間，草原違法案件的查處效率進(jìn)一步提高，平均立案率為96.2%，平均結(jié)案率為97.9%，分別比“十一五”提高了3個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)（圖4）。

◎圖4 “十一五”和“十二五”草原違法案件立案率和結(jié)案率比較

（二）非法開墾草原案件的變化情況

2015年，非法開墾草原案件發(fā)案1663起，比上年減少247起，減少了12.9%；非法開墾草原面積16.12萬畝，比上年減少12.42萬畝，減少了43.5%。

“十二五”期間，非法開墾草原案件發(fā)案9144起，比 “十一五”減少1602起，減少了14.9%。“十二五”期間，此類案件呈現(xiàn)出破壞草原面積大、案發(fā)區(qū)域相對(duì)集中的特點(diǎn)。從破壞草原面積看，非法開墾草原面積占被破壞草原總面積的83.8%，是破壞草原性質(zhì)最嚴(yán)重的案件類型。從案發(fā)區(qū)域看，內(nèi)蒙古、新疆、吉林、黑龍江是此類案件的高發(fā)區(qū)，“十二五”期間，四省區(qū)非法開墾草原案件發(fā)案8518起，占全國該類案件發(fā)案總數(shù)的93.2%（圖5），非法開墾草原面積占全國的79.8%（圖6）。

（三）非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件的變化情況

2015年，非法征收征用使用草原案件發(fā)案96起，比上年減少22起，減少了18.6%；破壞草原面積1.41萬畝，比上年減少0.66萬畝，減少了32.4%。非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案163起，比上年減少了28起，減少了14.7%；破壞草原面積0.51萬畝，比上年減少了0.26萬畝，減少了33.8%。這兩類案件“十二五”期間的變化情況見圖7和圖8。

◎圖5 “十二五”各省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量（起）及比例

◎圖6 “十二五”各省區(qū)非法開墾草原面積（萬畝）及比例

◎圖7 “十二五”非法征收征用使用草原案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積

圖8 “十二五”非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積

表3 “十二五”與“十一五”各類草原違法案件發(fā)案數(shù)量比較

與“十一五”相比，“十二五”期間，這兩類案件發(fā)案數(shù)量大幅減少，立案率明顯提高。其中，非法征收征用使用草原案件發(fā)案491起，比“十一五”減少691起，減少了58.5%；五年平均立案率達(dá)到90.8%，比“十一五”提高了39.2個(gè)百分點(diǎn)。非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案1157起，比“十一五”減少1929起，減少了62.5%；五年平均立案率達(dá)到92.3%，比“十一五”提高了22.5個(gè)百分點(diǎn)。

（四）違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件的變化情況

2015年，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量12822起，比上年減少2077起，減少了13.9%；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量1181起，比上年增加168起，增長(zhǎng)了16.6%?！笆濉逼陂g，違反禁牧休牧規(guī)定案件呈現(xiàn)出先升后降的變化趨勢(shì)，2013年達(dá)到高峰，近兩年開始持續(xù)下降；違反草畜平衡規(guī)定案件總體上呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

“十二五”期間，這兩類案件共發(fā)案76515起，比“十一五”增加9515起，增幅為14.4%。自2011年國家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，各地對(duì)禁牧和草畜平衡制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查更加嚴(yán)格，依法查處違反禁牧和草畜平衡規(guī)定案件的力度不斷加大，是這兩類案件數(shù)量較“十一五”增加的主要原因?？傮w來看，這兩類案件發(fā)案數(shù)量雖然較多，但立案率和結(jié)案率較高，查處效果相對(duì)較好。

（五）非法采集草原野生植物案件的變化情況

2015年，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量794起，比上年增加266起，增長(zhǎng)了50.4%?！笆濉逼陂g，此類案件呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì)（圖9）。

◎圖9 “十二五”非法采集草原野生植物案件變化情況

“十二五”期間，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量2318起，比“十一五”減少2726起，減少了54%；平均立案率也比“十一五”提高了7.2個(gè)百分點(diǎn)。

（六）買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件的變化情況

2015年，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案28起，比上年增加2起，增長(zhǎng)了7.7%；涉及草原面積2.75萬畝，比上年增加0.92萬畝，增長(zhǎng)了50.3%。

“十二五”期間，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量133起，比“十一五”減少95起，減少了41.7%。此類案件具有不易被發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，一般只有在非法買賣或者流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生利益糾紛的情況下才能被發(fā)現(xiàn)。但此類案件涉及草原面積較大，并直接涉及農(nóng)牧民利益，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理。

（七）違反草原防火法規(guī)案件的變化情況

2015年，違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量149 起，比上年減少121起，減少了44.8%。“十二五”前兩年，此類案件發(fā)案數(shù)量較少，后三年數(shù)量較多，但呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)（圖10）。

◎圖10 “十二五”違反草原防火法規(guī)案件變化情況

“十二五”期間，全國共發(fā)生違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量838起，大部分是在草原防火期內(nèi)，違反草原防火法規(guī)規(guī)定野外用火、上墳燒紙、亂扔煙頭、機(jī)動(dòng)車跑火、燃燒秸稈及生活用火不慎引發(fā)草原火災(zāi)等行為。

三、對(duì)策措施

“十三五”草原執(zhí)法監(jiān)督工作總體思路：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中和五中全會(huì)精神，按照黨中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、深化生態(tài)文明體制改革和全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，以推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)和查處草原違法案件為重點(diǎn)，以強(qiáng)化草原普法宣傳和草原執(zhí)法培訓(xùn)為手段，全面提升草原執(zhí)法監(jiān)督工作水平，為依法保護(hù)草原資源和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。

2016年是“十三五”的開局之年，各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取以下對(duì)策措施，進(jìn)一步強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督工作：

（一）推進(jìn)草原立法進(jìn)程，進(jìn)一步健全和完善草原執(zhí)法依據(jù)。積極推進(jìn)《草原法》修訂和《基本草原保護(hù)條例》制定工作，從立法層面進(jìn)一步完善基本草原保護(hù)、草原征占用審核審批等制度，推動(dòng)建立草原生態(tài)紅線保護(hù)、草原資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、草原資源資產(chǎn)離任審計(jì)、草原資源損害責(zé)任追究、草原生態(tài)環(huán)境損害賠償和草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?。各地要積極推進(jìn)地方性配套法規(guī)規(guī)章的制修訂工作，進(jìn)一步細(xì)化和完善草原執(zhí)法依據(jù)。

（二）創(chuàng)新草原執(zhí)法方式，嚴(yán)厲打擊破壞草原違法犯罪行為。加大草原執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，發(fā)現(xiàn)破壞草原的違法行為要堅(jiān)決予以查處，違法行為涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。積極創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督方式，采取與公安、環(huán)保、國土等部門開展聯(lián)合執(zhí)法等形式，進(jìn)一步提高草原執(zhí)法威懾力。不斷完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，暢通涉嫌犯罪案件移送渠道，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)打擊草原犯罪行為的作用。

（三）強(qiáng)化草原執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高草原執(zhí)法人員素質(zhì)和能力。

推進(jìn)草原執(zhí)法培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化。根據(jù)各地草原執(zhí)法工作實(shí)際情況，舉辦不同層次、不同類型的執(zhí)法培訓(xùn)班，進(jìn)一步提高執(zhí)法培訓(xùn)的針對(duì)性。重點(diǎn)加強(qiáng)縣級(jí)草原執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高一線執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極創(chuàng)新培訓(xùn)形式，采取模擬執(zhí)法、以案說法、視頻教學(xué)等方式，提高執(zhí)法培訓(xùn)效果。積極開展草原執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，不斷提高執(zhí)法案卷制作水平。

（四）加強(qiáng)草原普法宣傳，營造草原執(zhí)法監(jiān)督工作良好氛圍。

認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，深入開展“草原普法宣傳月”、“送法入戶”等活動(dòng)，向社會(huì)各界全方位、多角度宣傳草原法律法規(guī)知識(shí)。積極創(chuàng)新普法宣傳方式，在利用報(bào)刊、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體進(jìn)行宣傳的同時(shí)，還要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體開展普法宣傳，不斷擴(kuò)大宣傳覆蓋面，提高普法宣傳效果，為草原執(zhí)法監(jiān)督工作營造良好氛圍。