淺談瑞安市城中村改造存在的問(wèn)題及建議

文/ 張順利、阮露鋒 瑞安市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局　浙江瑞安　325200

淺談瑞安市城中村改造存在的問(wèn)題及建議

文/ 張順利、阮露鋒 瑞安市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局浙江瑞安325200

隨著城市化步伐的不斷加快，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了土地資源供應(yīng)與開(kāi)發(fā)建設(shè)需求相背離，以及城市建設(shè)與城中村改造的融合矛盾。為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局，更好的推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，改善居住環(huán)境，解決土地資源供應(yīng)不足，必須加快推進(jìn)城中村改造步伐。本文針對(duì)瑞安市城中村改造存在的問(wèn)題，結(jié)合瑞安市個(gè)別城中村改造實(shí)例，分析了該類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

城市化；城中村改造；存在問(wèn)題；相應(yīng)對(duì)策

一、瑞安市城中村改造基本情況

1.瑞安市的城市概況

瑞安市位于浙江省境東南部，北與溫州市區(qū)接壤，東瀕東海，南連平陽(yáng)縣，西與文成、青田縣為界。瑞安市是浙南地區(qū)重要的工業(yè)、商貿(mào)城市，溫州市南翼中心城市，具有山水特色的浙江省歷史文化名城和“溫州模式"的重要發(fā)祥地。下轄12個(gè)街道、9鎮(zhèn)2鄉(xiāng)、114個(gè)社區(qū)（其中城市社區(qū)21個(gè)、城郊社區(qū)7個(gè)、農(nóng)村社區(qū)86個(gè)）、37個(gè)居民區(qū)、910個(gè)行政村，總陸域面積約1271平方千米。

2.瑞安市城中村改造情況

瑞安市城中村改造堅(jiān)持以城市規(guī)劃為指導(dǎo)，以政府主導(dǎo)、村（居）民自愿、規(guī)范運(yùn)作、統(tǒng)籌推進(jìn)為原則，按照統(tǒng)一主體、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆除、統(tǒng)一建設(shè)的要求，采用主體工程與配套項(xiàng)目同步建設(shè)，整體改造與分期實(shí)施相結(jié)合的團(tuán)塊改造方式，鼓勵(lì)整村、連村成片改造。目前大約已有46個(gè)村申請(qǐng)城中村改造，其中大約11村已完成了改造，大約16個(gè)正處于改造中，其余的正在辦理相關(guān)手續(xù)。

3.瑞安市城中村改造取得的成績(jī)

（1）嚴(yán)格控制零星建設(shè)，對(duì)改造范圍用地面積下限進(jìn)行控制，打破以往村民集資的獨(dú)棟聯(lián)建，地塊統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（2）將集體土地統(tǒng)一征為國(guó)有土地，產(chǎn)權(quán)價(jià)值倍增，對(duì)于后期產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)；

（3）將落地式民房轉(zhuǎn)換為水平式住宅，不僅提升了居住品質(zhì)，同時(shí)也提高了居住空間利用率，更符合住宅發(fā)展趨勢(shì)。另外，打破傳統(tǒng)的單間式商業(yè)用房布局，進(jìn)行集中布置，提升了檔次，更合乎現(xiàn)代商業(yè)經(jīng)營(yíng)理念。

（4）按照城市治堵的統(tǒng)一要求配建地下停車(chē)庫(kù)，大大緩解城市停車(chē)難問(wèn)題。

（5）解決了城中村的融合矛盾，完善了城市道路及空間布局，提升了車(chē)輛通行能力，大大改善了城市環(huán)境。

二、瑞安市城中村改造存在的問(wèn)題

1.城市規(guī)劃－控制性詳細(xì)規(guī)劃的不適性

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城中村改造項(xiàng)目的基本審批依據(jù)，居于指導(dǎo)地位。但由于城中村改造項(xiàng)目相對(duì)比較復(fù)雜、客觀矛盾較多，而控規(guī)的覆蓋程度無(wú)法達(dá)到面面俱到。

2.城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的不適性

城中村存在存量建筑密度大，土地屬性混雜，改造范圍呈不規(guī)則形狀的特征，由此造成項(xiàng)目土地使用效率的降低，進(jìn)而出現(xiàn)地塊內(nèi)建筑退讓用地界線(xiàn)不足，與地塊周邊現(xiàn)狀建筑的間距不足，且因高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)建設(shè)的原因給周邊建筑帶來(lái)日照影響。因此，城中村改造項(xiàng)目無(wú)法全面滿(mǎn)足城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的要求。

3.建設(shè)資金籌措難度大

雖然城中村改造項(xiàng)目在政策上獲得政府大力支持，在相關(guān)規(guī)費(fèi)收取方面也已獲得優(yōu)惠措施，但對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程而言只是杯水車(chē)薪，項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源還是村集體經(jīng)濟(jì)和村民自籌資金。由于城中村改造所需資金量大，籌措難題亟待解決。

4.建設(shè)周期長(zhǎng)

由于村集體組織對(duì)項(xiàng)目審批流程、相關(guān)政策的不了解，以及村集體內(nèi)部政策處理問(wèn)題，建筑方案往往要經(jīng)過(guò)多番調(diào)整，城中村改造項(xiàng)目建設(shè)周期往往是一般房開(kāi)項(xiàng)目建設(shè)周期的2至3倍。

三、瑞安市莘塍街道董六村B、C、D地塊城中村改造實(shí)例

1.舊村概況：莘塍街道董六村位于莘塍街道最北側(cè)，北與汀田街道毗鄰。舊村建筑較為密集，以二層建筑為主，少量五至六層住宅建筑分布于振興路沿線(xiàn)，建筑質(zhì)量較好。舊村范圍內(nèi)建筑密度高、配套設(shè)施缺乏，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，除了外圍的振興路、青年路基本成型外，內(nèi)部道路等級(jí)低，沿路停車(chē)亂象比較嚴(yán)重，存在較大的安全隱患，村民對(duì)城中村改造呼聲強(qiáng)烈，改造迫在眉睫。

2.項(xiàng)目拆遷范圍及安置總量的確定： 2009 年7月，董六村委托設(shè)計(jì)院編制了項(xiàng)目策劃書(shū)。經(jīng)過(guò)前期摸底，統(tǒng)計(jì)拆遷量，測(cè)算安置量，初步確定改造范圍用地面積約51229平方米，安置面積116048平方米，改造地塊被道路、河流分為B、C、D三個(gè)團(tuán)塊。由于地塊安置量等相關(guān)指標(biāo)突破控規(guī)控制指標(biāo)，在獲得市政府同意后，市住建局委托規(guī)劃設(shè)計(jì)院著手進(jìn)行控規(guī)調(diào)整論證，于 2010年2月完成控規(guī)調(diào)整程序。2010 年11月，項(xiàng)目經(jīng)瑞安市舊村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為市農(nóng)住建辦）批復(fù)，確定拆遷用地面積6.14公頃，共拆遷房屋467.25間，非住宅6間，計(jì)拆遷建筑面積50845.76平方米，安置建筑面積總量為114324.13平方米。

3.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的難題：該項(xiàng)目于2011年5月取得了建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件書(shū)，經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)方案的比較、論證，以及村內(nèi)部的討論、各部門(mén)的銜接，初步確定了建筑方案。隨著村內(nèi)部政策處理工作的深入，部分村民對(duì)分配、安置標(biāo)準(zhǔn)提出異議，三個(gè)團(tuán)塊均出現(xiàn)了部分村民要求保留民房、不參與改造的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011 年3月三個(gè)團(tuán)塊共計(jì)22戶(hù)要求保留25.5間房屋，2011年10月，B團(tuán)塊2戶(hù)要求保留2.75間房屋，2014年9月，D團(tuán)塊1戶(hù)要求保留1間房屋，2015年11月，B地塊1戶(hù)要求保留2間房屋。這些保留房屋與原確定的建筑方案存在較大沖突，擬建建筑與保留房屋存在重疊、建筑間距不足等問(wèn)題，且三個(gè)團(tuán)塊實(shí)施的成熟度各不相同，一起實(shí)施存在很大難度，這對(duì)項(xiàng)目整體實(shí)施提出了挑戰(zhàn)。

4.深入?yún)f(xié)調(diào)，為項(xiàng)目實(shí)施提供對(duì)策：市農(nóng)住建辦先后召集相關(guān)部門(mén)、街道、設(shè)計(jì)院進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)，在取得統(tǒng)一意見(jiàn)后后，最終將三個(gè)團(tuán)塊安置總量調(diào)整為106225.8平方米，并進(jìn)行分團(tuán)塊實(shí)施。市住建局在征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后，只對(duì)日照、消防間距進(jìn)行控制，對(duì)建筑間距不再作具體要求，并根據(jù)三個(gè)團(tuán)塊的成熟度，依次對(duì)C團(tuán)塊、D團(tuán)塊、B團(tuán)塊總平方案進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)要求做好現(xiàn)狀房屋正常使用的安全措施。C團(tuán)塊于2014年10月進(jìn)入施工，D團(tuán)塊于2015年6月進(jìn)入施工，目前B團(tuán)塊也已做好施工前期準(zhǔn)備。

四、瑞安市城中村改造的建議及對(duì)策

城中村改造工作任重而道遠(yuǎn)。城中村改造是一項(xiàng)艱難、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅是城市規(guī)劃建設(shè)管理方面的重頭戲，還涉及宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)因素，以及微觀的村民意愿問(wèn)題。因此，只有政府部門(mén)、村集體及廣大村民共同努力，才能正確引導(dǎo)城中村改造，不斷攻堅(jiān)破難，促進(jìn)瑞安城市化建設(shè)的健康發(fā)展。

1.對(duì)控規(guī)調(diào)整的可行性進(jìn)行論證。在城中村改造項(xiàng)目策劃書(shū)初步確定后，對(duì)相關(guān)指標(biāo)的科學(xué)性及可行性進(jìn)行論證，并按程序?qū)匾?guī)進(jìn)行局部調(diào)整，為項(xiàng)目實(shí)施提供完善的設(shè)計(jì)要求。

2.對(duì)城中村改造項(xiàng)目適當(dāng)放寬規(guī)定。在確定項(xiàng)目日照、消防符合要求的前提下，適當(dāng)降低建筑間距、建筑退讓要求。

3.多渠道引入資金、籌集資金。一是通過(guò)房開(kāi)代建或合作開(kāi)發(fā)的方式，將安置后多余面積出讓給房開(kāi)公司，引入房開(kāi)公司資金，減少村民資金壓力；二是先行引入銀行貸款資金，啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，建成后由村民認(rèn)購(gòu)償還銀行貸款。

4.統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、分期實(shí)施。制定詳細(xì)分期實(shí)施方案，對(duì)于成熟的團(tuán)塊先予實(shí)施，讓部分人先期享受改造帶來(lái)的紅利，增強(qiáng)村民信心，提高改造積極性，全面推進(jìn)城中村改造工作。

5.取消部分前置審批，交叉辦理相關(guān)手續(xù)，縮短建設(shè)周期。在控規(guī)論證調(diào)整階段，住建部門(mén)按控規(guī)調(diào)整方案先行出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件草案，在此期間確定初步設(shè)計(jì)方案，完成樁基施工圖設(shè)計(jì)及審查，并先行辦理樁基施工手續(xù)；在完成控規(guī)調(diào)整后，再行辦理各項(xiàng)行政許可手續(xù)，實(shí)現(xiàn)交叉辦理各項(xiàng)手續(xù)，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期。

結(jié)語(yǔ)：

隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城中村，成為了重點(diǎn)改造建設(shè)區(qū)域，

［1］《城中要村改造的問(wèn)題》李志生，城市建設(shè).2012年，第5期.

［2］《城中村改造的難點(diǎn)及破解對(duì)策》曾學(xué)龍、孫林等，城市建設(shè)與發(fā)展（城市問(wèn)題）2011第2期.

［3］《瑞安市城中村改造管理辦法》瑞政發(fā)〔2012〕164號(hào).