關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)之探討與研究

文/許克軍 遼寧省錦州市松山新區(qū)國(guó)有土地上房屋征收辦公室 遼寧錦州 121013

關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)之探討與研究

文/許克軍 遼寧省錦州市松山新區(qū)國(guó)有土地上房屋征收辦公室 遼寧錦州 121013

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)的城市化進(jìn)程逐步加快，舊城改造及城市建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就。在我國(guó)城市化不斷推進(jìn)過(guò)程中，城市房屋征收成為了阻礙城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的瓶頸。為了能夠更好的推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須要對(duì)房屋征收工作進(jìn)行深入的研究，改進(jìn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定中所存在的不合理的地方，通過(guò)合理的補(bǔ)償來(lái)減少各種矛盾的發(fā)生。為此，在文中分析了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定中房屋征收補(bǔ)償內(nèi)容不合理的地方，探討了土地附屬的空間資源是否應(yīng)該給予被征收人補(bǔ)償，并就公平、公正補(bǔ)償提出了幾點(diǎn)建議。

房屋征收；城市建設(shè)；補(bǔ)償

在城市房屋征收中仍然存在著打砸搶等方式的暴力拆遷，集體上訪、自焚、自殺或者暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，阻礙了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。筆者認(rèn)為，由于房屋征收條例有關(guān)補(bǔ)償方面的法制觀念滯后，沒(méi)有真正從房屋拆遷轉(zhuǎn)變到房屋征收上來(lái)，導(dǎo)致房屋征收條例規(guī)定補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容不合理，致使房屋征收補(bǔ)償額度低，這是房屋征收過(guò)程中產(chǎn)生矛盾和沖突的根本原因?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比較，雖然房屋征收條例規(guī)定用縣級(jí)以上政府作為征收主體來(lái)取代了開(kāi)發(fā)企業(yè)作為拆遷人的拆遷主體，把房屋拆遷的企業(yè)行為改革成政府的行政行為，從制度上完全消除了開(kāi)發(fā)企業(yè)與被征收人之間直接的利益的矛盾和沖突，但是，由于征收條例沒(méi)有解決補(bǔ)償額度低這一根本性的問(wèn)題，因此在房屋征收中矛盾仍然比較激化。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在征收補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上規(guī)定了應(yīng)該遵循公平補(bǔ)償、決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則外，沒(méi)有根本性、實(shí)質(zhì)性的突破，規(guī)定的征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒(méi)有任何變化，實(shí)行的仍然是：產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償，且產(chǎn)權(quán)調(diào)換是貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N特殊形式；補(bǔ)償對(duì)象是所征收的房屋，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為補(bǔ)償價(jià)格；評(píng)估時(shí)點(diǎn)都是房屋改造開(kāi)始時(shí)的時(shí)點(diǎn)，即房屋拆遷許可證取得時(shí)間或者是政府房屋征收決定公告時(shí)間。房屋征收條例和房屋拆遷條例都沒(méi)有對(duì)土地使用權(quán)、土地附著的空間作為一種資源及其可能產(chǎn)生的效益給予充分的肯定和考慮，致使《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）規(guī)定的房屋征收補(bǔ)償具體內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確、不科學(xué)，造成征收補(bǔ)償額度不到位。

一、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）實(shí)施的征收補(bǔ)償辦法

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?！钡谑邨l規(guī)定：“做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?！钡谑艞l規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！钡诙粭l規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。”

我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》都規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)包括房產(chǎn)進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）及以前實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，對(duì)房屋如何征收與補(bǔ)償都進(jìn)行了具體的規(guī)定。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）完全延續(xù)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)行的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法，即房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償。房屋征收條例本意是，在補(bǔ)償額度上產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償是相等的，規(guī)定被征收人如果實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的“應(yīng)當(dāng)與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)?！币簿褪钦f(shuō)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換是貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N實(shí)物補(bǔ)償方式。貨幣補(bǔ)償是以被征收房屋的評(píng)估價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，評(píng)估時(shí)點(diǎn)是房屋征收決定公告之日，這樣被征收人所得到的補(bǔ)償金額，實(shí)際上就是房屋征收前的市場(chǎng)價(jià)格，與房屋改造成果沒(méi)有任何關(guān)系。被征收人所得到的貨幣補(bǔ)償金額，在所征收房屋的地段上，改造后購(gòu)買(mǎi)不到同樣大小的房屋，更不可能通過(guò)房屋改造來(lái)改善居住條件了。如果有改造居住條件的意愿，就必須實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換也有兩種方式，一是先進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，之后放棄原居住地較好的生活地段，再到生活條件相對(duì)較差的地段，可以購(gòu)買(mǎi)到與原房屋大小相當(dāng)?shù)姆课?；二是在原地段?shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，在原房屋補(bǔ)償價(jià)格基礎(chǔ)上，還要以房屋改造后的商品價(jià)格增加出資。

因此，雖然原居住地段的生活環(huán)境即使得到改善，但是與被征收人沒(méi)有任何關(guān)系。也就是說(shuō)，被征收人在征收前房屋的市場(chǎng)價(jià)格就是你的補(bǔ)償價(jià)格，開(kāi)發(fā)改造的成果與你無(wú)關(guān)；被征收人所使用的土地是國(guó)家的，由土地所帶來(lái)的利好仍然與你無(wú)關(guān)。被征收人只有老老實(shí)實(shí)的搬家騰地方，否則就違反了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，違反法律法規(guī)的結(jié)果就是被強(qiáng)制拆遷。

二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的房屋征收補(bǔ)償內(nèi)容不合理

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償額度是否全面、準(zhǔn)確、科學(xué)，決定著補(bǔ)償?shù)念~度是否合理，直接決定或影響著房屋征收工作能否公平、公正，能否依法有序順利進(jìn)行。房屋征收補(bǔ)償額度不合理，其根本原因就是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容所造成的，它是如何征收補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)的理論依據(jù)。如果相關(guān)法律規(guī)定的征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確、不科學(xué)，那么征收補(bǔ)償?shù)念~度就一定很低，這是必然的。我們首先來(lái)分析下面幾個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是房屋作為補(bǔ)償對(duì)象的評(píng)估價(jià)值如何構(gòu)成，一個(gè)是補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)該如何確定，還有關(guān)于土地使用權(quán)是否應(yīng)該補(bǔ)償?shù)取?/p>

1.房屋征收補(bǔ)償具體內(nèi)容法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?！钡谑邨l規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容：“做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?！?第十九條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！狈课菡魇諚l例的第十七條規(guī)定了征收補(bǔ)償?shù)娜?xiàng)具體內(nèi)容，其中第（一）項(xiàng)房屋補(bǔ)償是補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容，而第（二）、（三）只是過(guò)渡時(shí)期的補(bǔ)償，這項(xiàng)補(bǔ)償是天經(jīng)地義的，用人家的地方攆人家搬走，造成很多麻煩，過(guò)渡時(shí)期的費(fèi)用能不給人家補(bǔ)償嗎？事實(shí)上，房屋征收條例只給了房屋補(bǔ)償，而房屋的補(bǔ)償也只是房屋改造前的市場(chǎng)價(jià)值。應(yīng)該說(shuō)，這樣規(guī)定補(bǔ)償數(shù)量，好像符合邏輯和情理，實(shí)際上這種規(guī)定具有一定的蒙蔽性。因此，所征收房屋的價(jià)值有可探討的地方。

2.作為補(bǔ)償對(duì)象被征收房屋評(píng)估價(jià)值的構(gòu)成與分析

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）對(duì)被征收房屋的補(bǔ)償價(jià)格只有原則性的規(guī)定，而在建設(shè)部《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十四條是這樣規(guī)定的：“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素?！?按照這一條規(guī)定，我們來(lái)分析一下所征收的房屋價(jià)值的構(gòu)成。也就是說(shuō)，被征收房屋的價(jià)值主要是由四類(lèi)因素構(gòu)成：第一類(lèi)因素是位置（區(qū)位、占地位置）；第二類(lèi)因素是用途（房屋用途、土地使用權(quán)用途）；第三類(lèi)因素是房屋狀況（建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度）；第四類(lèi)因素是數(shù)量大?。ǚ课萁ㄖ娣e、占地面積）?！秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》規(guī)定的房屋評(píng)估價(jià)值是由這四類(lèi)因素組成的。在這里，我們只需進(jìn)行計(jì)算比較征收補(bǔ)償單位價(jià)格的高低，不必計(jì)算征收補(bǔ)償總的補(bǔ)償數(shù)量，那么就完全可以不考慮第四類(lèi)數(shù)量大小的因素；第三類(lèi)因素是房屋本身的建筑結(jié)構(gòu)和新舊程度，我們可以假設(shè)完全是同一建筑結(jié)構(gòu)十成新的新建房屋，充其量也就是建筑成本而已，而且由于現(xiàn)代物流的發(fā)達(dá)，各地建筑成本單位價(jià)格并無(wú)太大差距，事實(shí)上它在房屋評(píng)估價(jià)格中所占比例不大；第二類(lèi)因素是用途，房屋和土地的用途有兩種，一個(gè)是規(guī)定的用途，一個(gè)是所使用的用途，在現(xiàn)實(shí)生活中，即使房屋產(chǎn)權(quán)證所登記的用途是住宅，但用于商服等其它用途的也不在少數(shù)，所以，實(shí)際上房屋和土地的用途是由房屋產(chǎn)權(quán)人如何使用所決定的，一般來(lái)講用途因素在改造前后一致，并不影響房屋評(píng)估的單位價(jià)格；現(xiàn)在，只剩下第一類(lèi)因素是位置因素，在評(píng)估價(jià)格中房屋所在位置起著重要甚至是決定性的作用，換句話說(shuō)，只要擁有了土地和土地使用權(quán)，房屋的有無(wú)已不重要。經(jīng)過(guò)以上分析可以看出，第二、三、四類(lèi)因素，在房屋評(píng)估價(jià)格中所占比例不大，房屋的價(jià)值主要是由房屋所在的位置決定的。同樣的房屋由于位置不同而具有的價(jià)格卻是天壤之別。因此，之所以房屋的評(píng)估價(jià)格高是由于房屋位置重要而決定的。

因此，被征收房屋價(jià)值的高低主要是由房屋和土地所在位置決定的。從理論上講，在房屋位置一定而其它條件不變或者可以忽略不計(jì)的情況下，房屋征收前的價(jià)值和改造后房屋價(jià)值相比只是相差了房屋建造成本的差價(jià)，而且在一定條件下它應(yīng)該是一個(gè)常數(shù)。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，任何地段的房屋征收，改造后房屋單位價(jià)格與改造前的房屋單位價(jià)格的差價(jià)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于房屋建造成本本身的差價(jià)；而且隨著征收房屋所處的位置越好，評(píng)估的單位價(jià)格會(huì)越高，這個(gè)差價(jià)也隨之會(huì)越來(lái)越大。

3.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）及《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》規(guī)定的評(píng)估時(shí)點(diǎn)對(duì)征收補(bǔ)償?shù)挠?/p>

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！薄秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十條規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)一致?！?/p>

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了評(píng)估被征收房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，并且規(guī)定了被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償必須高于或等于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，但沒(méi)有規(guī)定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的評(píng)估時(shí)點(diǎn)；《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》規(guī)定了評(píng)估被征收房屋價(jià)值和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，實(shí)際上規(guī)定的都是房屋征收決定公告之日。

這樣規(guī)定貌似公平公正，實(shí)際上對(duì)被征收人是極其不公平的：

（1）評(píng)估時(shí)點(diǎn)規(guī)定本身已經(jīng)說(shuō)明，當(dāng)政府房屋征收決定公告之日，就是被征收人失去土地使用權(quán)之時(shí)，而且所得的補(bǔ)償只是房屋征收改造前房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，與房屋改造成果無(wú)關(guān)。房屋征收條例如此規(guī)定，就已經(jīng)把全國(guó)所有的被征收人排斥在享受公共利益之外，這樣規(guī)定本身就已經(jīng)失去公平、公正。以土地公有制的名義剝奪被征收人的土地使用權(quán)，用這一土地進(jìn)行改造，而改造成果與被征收人無(wú)關(guān)，這是赤裸裸的掠奪。如果改造成果為政府所有，政府有與被征收人爭(zhēng)利之嫌；如果改造成果被開(kāi)發(fā)商竊取，那就是巧取豪奪。

（2）事實(shí)已經(jīng)表明，房屋改造后要比改造前的商住條件、生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)功能強(qiáng)得多，起碼商住價(jià)值要得到很大的提高。把評(píng)估時(shí)點(diǎn)規(guī)定在改造前，即使規(guī)定房屋評(píng)估價(jià)值是當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值的最高值，也是不公平的。這實(shí)際是把失去土地使用權(quán)人與改造成果相分離，這與我們社會(huì)主義公有制和改善提高人民生活水平的目的是背道而馳的。

（3）產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋評(píng)估時(shí)點(diǎn)被規(guī)定與被征收人房屋評(píng)估時(shí)點(diǎn)一致，即房屋征收政府公告的日期，這項(xiàng)規(guī)定貌似公正，實(shí)際上卻是把房屋改造成果排除在外的一種做法，也是不公平的。

4.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的土地使用權(quán)是否補(bǔ)償?shù)母拍钅：?/p>

首先，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，第二條第四款又規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！?第五十八條規(guī)定“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！?在這里土地管理法原則性地規(guī)定了“對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

其次，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱(chēng)被征收人）給予公平補(bǔ)償。”在這里征收條例規(guī)定的征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t是“公平補(bǔ)償”。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條規(guī)定：“做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。”同時(shí)，征收條例第十三條又規(guī)定：“房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。”

從這里可以看出，雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)原則性地規(guī)定了給予適當(dāng)補(bǔ)償，但是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)土地使用權(quán)是否補(bǔ)償、如何“適當(dāng)”補(bǔ)償并沒(méi)有做出明確而具體的規(guī)定。

事實(shí)上，在實(shí)際工作中經(jīng)常遇到這個(gè)問(wèn)題，我們給予的解釋是：土地使用權(quán)已經(jīng)給予補(bǔ)償，這個(gè)補(bǔ)償包含在所征收房屋的評(píng)估價(jià)格之中，根據(jù)是中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十四條的規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素?！比欢?，事實(shí)上這是一個(gè)兜底的條款，這條規(guī)定也只是“考慮”了土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題，這是一個(gè)沒(méi)有量化的模糊解釋。我們已經(jīng)分析過(guò)，事實(shí)上土地和土地使用權(quán)在房屋評(píng)估價(jià)格中占有非常大的比例，是房屋評(píng)估單位價(jià)格的重要組成部分。因此，我們的解釋很難讓被征收人滿(mǎn)意和信服。

三、土地附屬的空間資源是否應(yīng)該給予被征收人補(bǔ)償

被征收房屋土地附屬的空間作為公共資源，可以帶來(lái)巨大的收益，應(yīng)該給予被征收人補(bǔ)償，但是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）完全回避了這個(gè)問(wèn)題。政府進(jìn)行房屋征收目的是，通過(guò)房屋征收收回土地使用權(quán)，重新分配和利用該土地及相應(yīng)的空間資源，從而進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)。這個(gè)土地附屬的空間資源實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的公共資源，它帶來(lái)的利益是隱性的、潛在的、巨大的，是房屋征收與改造的前提條件和動(dòng)力，否則進(jìn)行房屋改造是不可想象的。它具體表現(xiàn)形式是，利用房屋征收獲得的土地及空間資源增加建筑容積率，政府通過(guò)增加建筑容積率來(lái)達(dá)到房屋改造的目的，而建筑容積率是由政府在自然規(guī)律許可的情況下可以任意規(guī)定的。

我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，這些資源從理論上講是公共資源，應(yīng)該是全民所共有。因此說(shuō)，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)該考慮給予被征收人補(bǔ)償，即原土地使用權(quán)人有權(quán)享受或者部分享受房屋改造的成果。

實(shí)施《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》時(shí)，在“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)受益”的思想影響下，開(kāi)發(fā)商因占有貨幣資源而獲取了這個(gè)隱性的、潛在的、巨大的空間資源，獨(dú)自占有了這個(gè)資源帶來(lái)的暴利。

由于相關(guān)的法律法規(guī)尤其是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）沒(méi)有考慮空間資源帶來(lái)的巨大利益，致使房屋征收補(bǔ)償規(guī)定的具體內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確、不科學(xué)，損害了被征收人的利益，被征收人得到的補(bǔ)償被壓得不能再低。

四、進(jìn)行公平、公正補(bǔ)償幾點(diǎn)建議

1.修正《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)令）的征收補(bǔ)償思路

應(yīng)該說(shuō)，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在拆遷條例的基礎(chǔ)上已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，第二條就已經(jīng)明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人要給予公平補(bǔ)償。但是，在補(bǔ)償這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上，習(xí)慣性地延續(xù)了房屋拆遷條例的補(bǔ)償思路，沒(méi)有真正完成從房屋拆遷條例到房屋征收條例的轉(zhuǎn)變。房屋拆遷條例包括了所有公益與非公益城市建設(shè)項(xiàng)目的改造，而房屋征收條例規(guī)定只有在為了公共利益需要的情況下，才能征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，這就決定了房屋征收條例仍然沿用原來(lái)的房屋拆遷條例的補(bǔ)償思路是錯(cuò)誤的。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，征收補(bǔ)償是否做到真正公平、公正，是解決房屋征收補(bǔ)償工作中利益沖突的最好辦法，而房屋征收條例有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定正確與否，是房屋征收工作能否做好的前提和基礎(chǔ)。

2.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)該修改完善關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容

（1）明確增加對(duì)土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收補(bǔ)償是被征收房屋補(bǔ)償和其它一些過(guò)渡性的補(bǔ)償，修改后的房屋征收條例應(yīng)該明確增加對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，而不是所謂的把土地使用權(quán)的補(bǔ)償包括在房屋的評(píng)估價(jià)格之中。

（2）房屋征收評(píng)估時(shí)點(diǎn)以房屋改造完成后的日期為評(píng)估時(shí)點(diǎn)

房屋征收條例規(guī)定的評(píng)估時(shí)點(diǎn)是政府征收決定公告的日期，應(yīng)該改為該建設(shè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)完成的日期。開(kāi)發(fā)商售房時(shí)，就是以建設(shè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)完成的遠(yuǎn)景規(guī)劃為售房條件的。只有把房屋評(píng)估時(shí)點(diǎn)改為該建設(shè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)完成的日期，才能保證被征收房屋的補(bǔ)償價(jià)格趨向合理。

（3）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)該明確規(guī)定被征收人有權(quán)享受該房屋改造成果

土地附屬的空間作為資源，可以為政府帶來(lái)巨大的利益。這些土地資源是政府由于被征收人不得不放棄土地使用權(quán)而獲得的，被征收人有權(quán)享受房屋改造成果，這是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，具體如何操作有待深入探討和研究。比如，目前房屋征收工作中，由于工作阻力太大，有的地方在實(shí)際工作中對(duì)原房屋采取了“拆一還二”的補(bǔ)償方式，事實(shí)上這就是被征收人提前享受了房屋改造成果的一種形式。

3.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)該明確規(guī)定不許開(kāi)發(fā)企業(yè)以任何形式參與房屋征收活動(dòng)

在房屋征收過(guò)程中，不確定將來(lái)的土地使用人，明確規(guī)定不許開(kāi)發(fā)企業(yè)以任何形式參與房屋征收活動(dòng)，真正做到房屋征收主體從開(kāi)發(fā)企業(yè)到政府的轉(zhuǎn)變。從制度上杜絕開(kāi)發(fā)商幕后操縱房屋征收活動(dòng)和圈地占地的行為。

4.加強(qiáng)宣傳解釋工作

在房屋征收的法律法規(guī)相當(dāng)完善的條件下，工作人員要加強(qiáng)宣傳力度，作好被征收人的思想工作，要耐心講解相關(guān)的法律法規(guī)，講清利弊關(guān)系，仔細(xì)算賬，讓被征收人做到心中有底有數(shù)。工作人員必須多次反復(fù)宣講，徹底講清講透。解決問(wèn)題要講究策略、方式、方法，先易后難，“分化瓦解，各個(gè)擊破”，足一解決，對(duì)要求超越法律法規(guī)的極少數(shù)被征收人，也不要姑息遷就，一律公平對(duì)待，要讓先搬家的不吃虧、后搬家的也占不到便宜，以免造成征收補(bǔ)償?shù)牟还?，還要發(fā)動(dòng)被征收人協(xié)助工作，形成輿論壓力，必要時(shí)依法訴訟。

5.加強(qiáng)法律法規(guī)的監(jiān)督管理及完善司法救助

無(wú)論法律法規(guī)有多么完善，不真正認(rèn)真執(zhí)行都會(huì)出問(wèn)題。必須建立一套完整的行之有效的房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)征收工作人員的監(jiān)督管理，必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕征收工作中的腐敗行為，真正做到?jīng)Q策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)，做到公平補(bǔ)償。積極鼓勵(lì)所有被征收人充分發(fā)表意見(jiàn)和建議，進(jìn)行全程、全方位的參與和監(jiān)督，以保證征收工作依法、有序、有效地順利進(jìn)行。同時(shí)，保障被征收人行政和法律的司法救助權(quán)力，為被征收人進(jìn)行申訴和訴訟提供一切便利條件，最大限度地保證被征收人的利益不受侵害，以減少征收工作中矛盾與沖突。

結(jié)語(yǔ)：

我們必須承認(rèn)，任何法律法規(guī)的完善都是經(jīng)過(guò)很多人艱苦努力，堅(jiān)持實(shí)踐，不斷思考、探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的結(jié)果，都是大家集體智慧的結(jié)晶。房屋征收條例也是如此。即使征收條例再完善，由于人們認(rèn)知的不同，也會(huì)存在利益的矛盾和沖突，但是終究會(huì)得到絕大多數(shù)被征收人的理解和支持，使房屋征收工作順利進(jìn)行。以上是本人根據(jù)多年來(lái)從事拆遷工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)房屋拆遷條例和國(guó)有土地上房屋征收條例關(guān)鍵而敏感的問(wèn)題，提出自己個(gè)人不成熟的思考和建議，為我國(guó)的房屋征收工作能夠依法依規(guī)順利有序進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，加快我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，來(lái)貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

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