土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究
——基于“如何推進(jìn)土地市場領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研討會”的思考

王克強(qiáng)，鄭 旭，張冰松，劉紅梅，馮廣京，胡國俊

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海200433；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；4.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；5.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究
——基于“如何推進(jìn)土地市場領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研討會”的思考

王克強(qiáng)1，2，鄭 旭1，張冰松3，劉紅梅4，馮廣京3，胡國俊5

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海200433；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；4.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；5.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

研究目的：研究土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在問題及原因，提出土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策建議。研究方法：從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵出發(fā)，明確土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵和分類，通過總結(jié)浙江、深圳和上海土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在的問題及原因，從而提出土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策建議。研究結(jié)果：（1）政策供給的不足；（2）土地供應(yīng)的政府壟斷地位；（3）城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制限制農(nóng)村土地作為資產(chǎn)和資本的屬性；（4）土地市場供給機(jī)制的不完善。研究結(jié)論：（1）加大土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策供給力度；（2）打破政府壟斷供應(yīng)局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體多元化；（3）建立健全完整統(tǒng)一的土地市場；（4）多角度完善土地市場供給機(jī)制。

土地經(jīng)濟(jì)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地供應(yīng)；土地供給機(jī)制

1 引言

自2015年11月中央財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)小組會議習(xí)近平總書記首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念，中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵不斷豐富，進(jìn)程不斷推進(jìn)。從同年的國務(wù)院常務(wù)會議、“十三五”規(guī)劃綱要編制工作會議和APEC會議供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概念的多次強(qiáng)調(diào)，要求“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。到2016年1月18日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基礎(chǔ)、重點(diǎn)和本質(zhì)等的詳細(xì)解釋，7月8日習(xí)近平總書記主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢專家座談會上對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首次提出的“有力、有度、有效”新要求以及9月5日“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”首次寫入G20峰會公報(bào)。從具體落實(shí)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板5個(gè)方面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，到從宏觀和微觀層面理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用，著重從微觀層面的要素市場著手進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率。

土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和基本生產(chǎn)要素，與勞動(dòng)力要素、資本要素、技術(shù)要素、制度要素、配套要素等共同成為要素市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場[1]。由于土地資源的引致需求特征、土地利用規(guī)劃及其利用的計(jì)劃供給特征、經(jīng)營性土地市場的壟斷供應(yīng)特征，中國土地管理及其制度發(fā)展與改革，可以說一直體現(xiàn)著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路和邏輯[2]。因此進(jìn)一步對土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行分析，研究土地作為生產(chǎn)要素如何更加高效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級具有重要意義。

2 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵和分類

2.1 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

土地市場供給側(cè)涉及土地規(guī)劃、整治、儲備、流轉(zhuǎn)和利用等環(huán)節(jié)，以及其中所涉及的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地規(guī)劃制度、土地開發(fā)利用制度、用途管制及其他的土地管理制度[2]。土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是通過改革土地制度，創(chuàng)新土地供給方式，推進(jìn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正土地要素配置扭曲，通過供給端發(fā)力來進(jìn)一步釋放土地要素紅利，進(jìn)而推動(dòng)中國整體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。具體來說，土地市場領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)主要有三個(gè)方面：第一，發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的決定性作用，提高土地資源配置效率和土地節(jié)約集約利用水平。第二，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。第三，推動(dòng)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要分類

根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分類也各有不同。（1）根據(jù)市場體系分類。主要包括城市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其中，城市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要包括一級土地市場改革和二級土地市場改革。（2）根據(jù)土地用途分類。主要包括住宅用地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、工礦倉儲用地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和商服用地市場和其他用地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。（3）根據(jù)土地使用的環(huán)節(jié)分類。主要包括征地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、土地收儲市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、供地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和土地流轉(zhuǎn)市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地從征收到投放市場會經(jīng)歷較多環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)所對應(yīng)的土地市場都有必要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。征地市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革注重以市場的手段進(jìn)行征地和補(bǔ)償；收儲市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要去除政府壟斷性收儲地位；供地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是對一級土地市場中土地出讓的市場化改革；流轉(zhuǎn)市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以二級土地市場改革為重點(diǎn)。（4）根據(jù)土地市場交易客體分類。主要包括指標(biāo)市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)體市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地指標(biāo)交易市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是對土地指標(biāo)如用地整治挖潛指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)等進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范，建立土地指標(biāo)有形交易市場。實(shí)體市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是針對現(xiàn)階段的城市一二級土地市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

3 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論基礎(chǔ)

3.1 薩伊定律

根據(jù)薩伊定律“供給創(chuàng)造自身需求，而且是創(chuàng)造價(jià)值相等的需求。創(chuàng)造不同價(jià)值的產(chǎn)品以及創(chuàng)造更多高價(jià)值產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)”[3]的闡述，可知在市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過程中，不可能產(chǎn)生遍及國民經(jīng)濟(jì)所有部門的普遍性生產(chǎn)過剩，而只能在國民經(jīng)濟(jì)的個(gè)別部門出現(xiàn)供求失衡的現(xiàn)象。因此推動(dòng)土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是在推動(dòng)土地有償使用的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地、資金和勞動(dòng)的有效結(jié)合，推動(dòng)市場主體進(jìn)行創(chuàng)新，最終矯正土地要素配置扭曲，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 供給學(xué)派理論與新供給學(xué)派理論

供給學(xué)派理論是20世紀(jì)70年代在美國興起的一個(gè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主要被應(yīng)用于里根經(jīng)濟(jì)學(xué)供給側(cè)減稅等政策。供給學(xué)派理論以減稅為核心，包括減少福利開支和穩(wěn)定貨幣供給等政策措施[4]。這些政策主張對于當(dāng)前中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一補(bǔ)一降”具有一定的啟示作用。不同于傳統(tǒng)供給學(xué)派，中國提出的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所探討的內(nèi)容比里根經(jīng)濟(jì)學(xué)所依據(jù)的美國“供給學(xué)派”思路開闊得多[5]。新供給學(xué)派理論強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)學(xué)基本框架需要強(qiáng)化供給側(cè)的分析和認(rèn)知，認(rèn)為市場、政府、非營利組織應(yīng)各有作為并力求合作，不斷優(yōu)化資源配置。新供給學(xué)派理論是中國進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要理論依據(jù)，為中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明了方向，豐富了改革的內(nèi)容。

3.3 土地市場演變理論

根據(jù)Jude Wallace和Ian Williamso對土地市場演變階段的劃分，總共可以分為5個(gè)階段。第一個(gè)階段是個(gè)人或集體依靠非正式契約擁有土地的初級階段；第二個(gè)階段是法律確認(rèn)和保護(hù)土地權(quán)利的階段；第三個(gè)階段是土地確權(quán)后進(jìn)入市場交易的初級階段；第四個(gè)階段是土地資產(chǎn)權(quán)屬明確，形成自由化和規(guī)模化的市場交易的高級階段；第五個(gè)階段是土地的資本屬性已經(jīng)充分實(shí)現(xiàn)，土地市場進(jìn)一步升級為復(fù)雜綜合的土地商品市場階段[6]。中國土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須克服第二階段中土地權(quán)利不明確的缺點(diǎn)，完善第三階段的土地交易市場，最終實(shí)現(xiàn)第五階段的土地商品市場。

4 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗(yàn)

4.1 上海市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗(yàn)

上海市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景是土地環(huán)境的約束。在用地規(guī)模上，上海市建設(shè)用地總量超過3100 km2，逼近規(guī)劃“天花板”。在用地結(jié)構(gòu)上，生產(chǎn)用地總量偏大，現(xiàn)狀工業(yè)用地850 km2，占比27 %；生活用地結(jié)構(gòu)不合理，住宅用地占建設(shè)用地比重22%，農(nóng)村宅基地占到住宅用地總量的40.3%；生態(tài)用地總量不足，人均綠量與紐約、巴黎相差甚遠(yuǎn)。在空間布局上，城市建設(shè)擴(kuò)張速度較快，生態(tài)間隔系統(tǒng)亟需強(qiáng)化，農(nóng)村建設(shè)用地布局碎片化現(xiàn)象明顯，部分區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展有待加強(qiáng)；在用地績效上，2014年建設(shè)用地地均二三產(chǎn)GDP 為7.81億元/km2，僅為紐約的1/2（2002年）、香港的1/7（2005年）；2013年地均工業(yè)生產(chǎn)總值45億元/ km2，僅為紐約的1/2（2002年）、東京的1/4（2007年），與國際大都市存在較大差距[1]。

為進(jìn)行改革，上海市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)就是增加有效供給。通過“社會參與、利益共享”機(jī)制，優(yōu)化空間布局、推進(jìn)城市有機(jī)更新、優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)、差別化供地方式、建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才高地[7]等舉措，增加合理有效的供給，營造宜于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，提高土地市場供給的適應(yīng)性和有效性。

因此，上海市出臺了一系列相關(guān)配套措施促進(jìn)土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年2月6日，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)土局4部門《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化本市土地和住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)實(shí)施意見的通知》，該政策更加關(guān)注土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高土地供應(yīng)的精準(zhǔn)性，提出以公共交通為導(dǎo)向的社區(qū)開發(fā)模式。同時(shí)要建立供應(yīng)、使用、控制的監(jiān)測、評估、調(diào)查制度。2016年3月30日，上海市印發(fā)《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》。在支持具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)中，土地供給要更多地運(yùn)用城市有機(jī)更新機(jī)制，采用產(chǎn)城融合和盤活存量工業(yè)用地；更多地是消除包括研發(fā)、總部經(jīng)濟(jì)等機(jī)制體制上的管理障礙，降低新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻；更多運(yùn)用精準(zhǔn)、精細(xì)方式促進(jìn)區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和土地收儲利益平衡。2016年4月19日，市政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型的實(shí)施意見》。明確市級工業(yè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌，建立周轉(zhuǎn)指標(biāo)制度和工業(yè)用地儲備庫，發(fā)揮“104”、“195”和“198”區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)稅、環(huán)保、安全、信用等措施倒逼閑置土地消化。2016年7月29日，市政府印發(fā)《關(guān)于本市推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意見》，提出以制度創(chuàng)新為核心。土地供應(yīng)形成新増和減量掛鉤、規(guī)模和強(qiáng)度雙控、全生命和全要素周期、綜合和混合利用、與城市有機(jī)更新結(jié)合的制度。

4.2 深圳市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗(yàn)

深圳以改革創(chuàng)新為立身之本，積極推進(jìn)土地市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作，探索以高效供地保障城市化跨越式發(fā)展為主要導(dǎo)向的土地供應(yīng)模式，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。從取得的成就來看，2012年，深圳土地利用模式拐點(diǎn)出現(xiàn)，全年土地供應(yīng)1952 hm2，其中存量用地供應(yīng)897 hm2，占年度供地總量的56%，首次超過新增供地。截止2015年，這一比例已達(dá)到77.9%。

在土地市場領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，深圳市采取的主要措施有以下兩條。第一，完善土地供應(yīng)制度。（1）實(shí)行國有土地有償使用，不斷優(yōu)化建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資機(jī)制，確保封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)試行國有建設(shè)用地租賃制度，急需的公共設(shè)施、公益事業(yè)及市人民政府批準(zhǔn)的其他情形實(shí)行短期租賃；國家、省、市確定的重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以長期租賃方式供應(yīng)建設(shè)用地。（2）實(shí)行差別化土地供應(yīng)方式。以招拍掛方式供應(yīng)的，將相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展條件全部納入用地發(fā)展協(xié)議書，實(shí)行精準(zhǔn)供地。以租賃方式供應(yīng)的，長期租賃租期為10—20年，采取公告協(xié)議方式。先租后讓的租期為6—8年，期滿考核合格的再出讓。以公告出讓方式供應(yīng)的，明確出讓的所有內(nèi)容，公告期間如有同等條件的第三人書面提出競買申請，則以轉(zhuǎn)拍賣方式出讓。以“作價(jià)入股”方式供應(yīng)的，市政府指定部門將一定年期建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)為股權(quán)，投入到重點(diǎn)項(xiàng)目，并建立政府股退出或企業(yè)股強(qiáng)制回購機(jī)制。（3）推動(dòng)“農(nóng)地”入市。深圳市政府頒布《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（深府［2013］1號）及其6個(gè)配套文件，推動(dòng)原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市，使城市化過程中權(quán)屬不清、手續(xù)不全的歷史遺留用地得以入市交易，并將入市范圍擴(kuò)大到安居型商品房、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域。（4）實(shí)施海陸統(tǒng)籌以增加土地供應(yīng)。立足“海域+陸域”的全域空間資源整合，探索圍填海造地管理與用地管理在土地使用權(quán)出讓方式等方面的銜接機(jī)制，優(yōu)化海域資源市場化配置。

第二，建立以標(biāo)定地價(jià)為核心的地價(jià)體系，發(fā)揮好地價(jià)在土地資源配置中的作用。標(biāo)定地價(jià)體系主要從價(jià)值體現(xiàn)和引導(dǎo)體系兩個(gè)方面對政府產(chǎn)業(yè)政策起促進(jìn)作用。在價(jià)值體現(xiàn)方面，標(biāo)定地價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)宗地在現(xiàn)狀開發(fā)利用、正常市場條件下的土地權(quán)利價(jià)格，顯化了城市建設(shè)用地范圍內(nèi)各用地主體、各權(quán)屬類別的土地真實(shí)價(jià)值與價(jià)格，完善了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。在引導(dǎo)體系方面，標(biāo)定地價(jià)主要針對當(dāng)前地價(jià)測算中修正因素相互交叉、分類不清晰、導(dǎo)向不明朗等問題，區(qū)分技術(shù)修正、權(quán)屬屬性修正、政策導(dǎo)向修正，重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)升級和民生需求，構(gòu)建分類明確、導(dǎo)向清晰的統(tǒng)一的地價(jià)修正體系，引導(dǎo)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理發(fā)展[8]。

4.3 浙江省土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗(yàn)

浙江省土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路是破除政府壟斷供應(yīng)局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體的多元化，創(chuàng)造出真正負(fù)責(zé)任的市場交易主體，提升土地配置效率。2014年全年浙江省核減不合理用地6.46萬畝，其中耕地2.74萬畝；清理出批而未供土地1300萬畝和閑置土地100萬畝[9]。在具體實(shí)施過程中，以杭州市和永康市最為典型。

由于政府是土地市場的壟斷供應(yīng)者，因此兩市政府通過技術(shù)上的改革來模擬市場供應(yīng)情況下的土地供應(yīng)行為，通過對市場波動(dòng)的判斷來調(diào)整供應(yīng)的量與節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定市場價(jià)格的目標(biāo)。兩市政府進(jìn)行土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路是構(gòu)建精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)市場應(yīng)對新機(jī)制的模型。

通過構(gòu)建精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)市場應(yīng)對新機(jī)制模型所達(dá)到的土地一級市場供需平衡可以分為時(shí)序平衡和區(qū)域平衡。時(shí)間維度上，以時(shí)序供需平衡為準(zhǔn)則確定土地市場基礎(chǔ)供應(yīng)數(shù)量，并以保證房價(jià)與收入同步增長為標(biāo)準(zhǔn)，對房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)，確定當(dāng)前市場運(yùn)行狀況，根據(jù)評價(jià)結(jié)果在基礎(chǔ)供應(yīng)量的基礎(chǔ)上測算調(diào)節(jié)供應(yīng)量，由此確定土地供應(yīng)的年度安排。區(qū)域維度上，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場供需平衡為目標(biāo)，根據(jù)人口及收入情況確定房地產(chǎn)市場有效需求，并考慮開發(fā)時(shí)滯、房地產(chǎn)潛在供應(yīng)、交通條件及土地供應(yīng)潛力，對有效需求作各項(xiàng)修正，最終將房地產(chǎn)有效需求轉(zhuǎn)化為土地需求，并將各區(qū)域數(shù)據(jù)匯總與年度數(shù)據(jù)相對比，由此確定土地供給的區(qū)域安排[10]。

5 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)狀、問題及原因

5.1 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)狀

目前中國的城市土地市場主要是一級土地市場和二級土地市場，農(nóng)村土地市場尚未健全。因此，在供給側(cè)機(jī)制方面，一級土地市場主要是土地利用年度計(jì)劃機(jī)制、土地審批機(jī)制、土地收儲機(jī)制和土地供應(yīng)機(jī)制。二級土地市場主要是土地用途管制機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和土地稅費(fèi)及補(bǔ)償機(jī)制。在一級土地市場上，土地利用年度計(jì)劃機(jī)制對土地資源的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等進(jìn)行計(jì)劃，從而形成滿足土地利用目標(biāo)的一系列行動(dòng)方案[11]，是在土地利用計(jì)劃上的一種供給。土地審批機(jī)制是在現(xiàn)行法律法規(guī)和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）等政策的基礎(chǔ)上形成的，主要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和完善征地補(bǔ)償安置[12]。土地收儲機(jī)制是在土地未投入使用之前由政府提前進(jìn)行儲備，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配。土地供應(yīng)機(jī)制是土地一級市場通過招拍掛和協(xié)議出讓等手段投放土地的主要機(jī)制。在二級土地市場上，土地用途管制機(jī)制是對于之前確定用途的土地在轉(zhuǎn)變用途過程中的審核管理機(jī)制，對于嚴(yán)格控制土地用途、提高土地利用效率和城市發(fā)展規(guī)劃具有重要作用[13]。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是二級市場對轉(zhuǎn)變用途土地、閑置土地、違規(guī)用地等進(jìn)行二次投放利用的主要機(jī)制。目前中國已經(jīng)開始試點(diǎn)集體建設(shè)用地入市，但農(nóng)村土地市場仍舊不完善。

5.2 土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的問題

（1）土地市場供給側(cè)內(nèi)涵需要進(jìn)一步豐富。中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革始于2015年的11月中央財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)小組會議，土地要素市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亦是如此。由于時(shí)間較短，其改革的內(nèi)容和方向一直都在不斷的完善，相關(guān)的支持政策和法律法規(guī)都處于摸索階段，尚未形成完善的體系。因此對于土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要厘清改革的關(guān)鍵仍舊有很長的路要走。

（2）城市土地市場發(fā)展不對稱。中國二級土地市場目前發(fā)展程度較低，交易不夠活躍，流轉(zhuǎn)效率較低。不僅增加了一級市場的供地壓力，而且影響了存量用地的盤活和節(jié)約集約用地。從一線城市的轉(zhuǎn)讓與出讓土地的宗數(shù)與面積的比值來看，目前轉(zhuǎn)讓與出讓的交易宗數(shù)比值是2∶5，交易面積是1∶10[14]?？梢娭袊恋囟壥袌龅幕钴S度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于一級土地市場，反映了中國二級土地市場發(fā)展程度較低。同時(shí)，中國二級土地市場交易信息分散，交易具有較大的盲目性和自發(fā)性，不利于土地的價(jià)格發(fā)現(xiàn)，影響了土地資源的配置效率。

（3）農(nóng)村土地市場發(fā)展不健全。隸屬城市土地市場的城市用地和商業(yè)住宅用地具有雙重屬性，既有城市使用功能，也可進(jìn)行商品交易。經(jīng)過多年的市場化運(yùn)作，其商品屬性逐漸強(qiáng)化乃至異化，成為投資甚至投機(jī)的商品，而其本身具有的公共屬性卻逐漸模糊甚至缺失。相比于城市土地市場，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)制度使其與城市土地不同權(quán)不同價(jià)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地市場發(fā)展。

（4）土地市場供給機(jī)制運(yùn)行受限。土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)是土地市場供給機(jī)制的供給側(cè)的改革。高效的土地供給機(jī)制往往對土地市場的健康運(yùn)行具有促進(jìn)作用。一個(gè)高效的土地供給機(jī)制對土地的調(diào)控具有逆周期性、整體性和動(dòng)態(tài)性。但中國土地供給機(jī)制并不具備這些特征，導(dǎo)致中國的土地調(diào)控機(jī)制供給“遲鈍”。這個(gè)遲鈍主要表現(xiàn)在中國的一系列土地制度的不完善，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾向的土地供應(yīng)制度、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理制度以及限制公平競爭和公共利益保障的土地市場制度[15]。這些問題的存在導(dǎo)致中國土地調(diào)控區(qū)位的重復(fù)建設(shè)，加劇了中國在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和公共投資領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩。

5.3 原因分析

（1）政策供給的不足。土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策供給還未形成。在時(shí)間上，由于中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的時(shí)間仍然較短，完善的政策難以在短時(shí)間內(nèi)集中出臺。在體系上，目前中國對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵仍處于探索階段，土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是如此。因此要形成完善、針對性強(qiáng)的土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策供給具有較大難度。

（2）土地供應(yīng)的政府壟斷地位。從2004年開始，中國政府就掌控了城市土地市場的供給并對城市與農(nóng)村土地的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定[16]。中國的土地供應(yīng)是政府的壟斷供應(yīng)，這種供應(yīng)方式在很大程度上阻礙了土地市場供給側(cè)的改革。完善的土地市場具有的供給主體是多元化的，供給結(jié)構(gòu)是多層次的，供給手段是多類型的。可以最大限度反映市場的需求變化，及時(shí)對供給做出調(diào)整。而政府的壟斷供應(yīng)由于其自身能力的限制，往往不能對土地市場整體的運(yùn)行進(jìn)行及時(shí)、有效的把控，無法準(zhǔn)確的反映土地市場的需求，造成土地供應(yīng)的低效甚至無效。

（3）城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制限制農(nóng)村土地作為資產(chǎn)和資本的屬性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是阻礙中國土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程的重要因素。由于實(shí)行不同的資源配置機(jī)制，城市土地可以進(jìn)行自由交易，農(nóng)村土地?zé)o法進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)，極大限制了農(nóng)村土地作為資產(chǎn)和資本的屬性，阻礙了農(nóng)村土地市場建設(shè)和市場運(yùn)行機(jī)制的形成。在缺乏相應(yīng)的農(nóng)村土地市場和市場運(yùn)行機(jī)制的前提下，進(jìn)行土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難度大大增加。

（4）土地市場供給機(jī)制的不完善。土地市場供給機(jī)制包括土地供應(yīng)機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、土地收儲機(jī)制、土地用途管制機(jī)制和土地利用年度計(jì)劃機(jī)制等，這些機(jī)制的完善與否決定了中國進(jìn)行土地市場改革所能取得的成就?，F(xiàn)階段，中國的這些土地供給機(jī)制還不完善，土地流轉(zhuǎn)效率偏低、土地收儲范圍過大、土地用途變更缺乏彈性、土地利用混亂等現(xiàn)象都是土地供給機(jī)制不完善的直接后果。

6 推進(jìn)土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

（1）加大土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策供給力度。政策是土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要保障。由于土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尚處于探索期，因此制定全面、有針對性的政策是進(jìn)行土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要條件。政府首先應(yīng)著重在土地市場供給主體、供給結(jié)構(gòu)等方面出臺相關(guān)政策文件，明確土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主體和結(jié)構(gòu)。其次應(yīng)該在土地供給機(jī)制上出臺相關(guān)政策文件，規(guī)范土地市場供給的方式和運(yùn)行機(jī)制。最后是在土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障方面出臺相關(guān)政策，保證土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革后有較強(qiáng)的保障力度。

（2）打破政府壟斷供應(yīng)局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體多元化[10]。要?jiǎng)?chuàng)造出真正負(fù)責(zé)任的市場交易主體，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體的多元化，提升土地資源供應(yīng)效率，其實(shí)質(zhì)是讓土地產(chǎn)權(quán)交易的主體就是交易獲利的主體。由于公有制僅僅是所有權(quán)的一種設(shè)定，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，公有制不是使用權(quán)主體的唯一形式，而市場交易的恰恰又是使用權(quán)，所以土地交易主體的設(shè)定問題并不是什么障礙。實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格的市場化特征，用地行為就會大大被規(guī)范，土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也可以較為順利的推進(jìn)。

（3）建立健全完整統(tǒng)一的土地市場。推進(jìn)土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先要建立一個(gè)完整統(tǒng)一的土地市場。目前中國的土地市場還不健全，城市土地市場的分類雖然較多，但一二級土地市場的不規(guī)范，征地、用地制度的不健全對土地市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革造成了較大阻礙。同時(shí)，中國農(nóng)村土地市場尚未建全，現(xiàn)有的農(nóng)地交易市場的特征大都不成規(guī)模，存在隱性交易的風(fēng)險(xiǎn)。因此必須首先建立起規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場，推行宅基地有償使用制度使宅基地使用權(quán)具有收益的權(quán)能、允許宅基地使用權(quán)通過作價(jià)入股、抵押等多種方式流轉(zhuǎn)等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)、資本功能。其次要完善現(xiàn)有的城市土地市場，包括進(jìn)一步深化和完善實(shí)體交易土地市場，建立健全指標(biāo)交易市場。最后統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的土地交易市場，保證土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的市場可操作性。

（4）多角度完善土地市場供給機(jī)制。土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是土地供給機(jī)制改革。針對現(xiàn)階段不完善的土地供給機(jī)制，中國應(yīng)該多角度的進(jìn)行土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從建立新的資源配置體制機(jī)制入手，構(gòu)建市場起決定性作用、有利于提高資本回報(bào)率的土地資源配置體制機(jī)制，而不是單純著眼于滿足數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行“三去一降一補(bǔ)”[17]，如建立完整的包含多元化、穩(wěn)定性加強(qiáng)的土地財(cái)政機(jī)制；全覆蓋、調(diào)控性加強(qiáng)的土地儲備機(jī)制；全成本、退出性加強(qiáng)的土地征收制度等在內(nèi)的完善的土地供給體系。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Research on Supply-Side Reform in the Land Market: Based on the Seminar of How to Promote the Supply-Side Reform of Land Market

WANG Ke-qiang1，2, ZHEN Xu1, ZHANG Bing-song3, LIU Hong-mei4, FENG Guang-jing3, HU Guo-jun5
（1. School of Public Economics and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 2. Institute of Pubic Policy and Governance Research, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 4. Business School, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 5. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China）

The purpose of this paper is to do research on the problems and their causes of land market supply-side reform and to provide advice on how to promote the land market supply-side reform. The research methods are: We firstly clarify the connotation and types of supply-side reform of land market by analyzing the essence of supply-side reform. And thenby summarizing the experience of supply-side reform of land market in Zhejiang, Shenzhen and Shanghai, we analysis the problems and their causes of land market supply-side reform and finally give advice on how to promote the land market supply-side reform. The results indicate that 1）There are shortages of policy supply. 2）Government monopolizes land supply. 3）The urban-rural dual system restrains attributes of rural land i.e., asset and capital. 4）The supply mechanism of land market is incomplete. In conclusion, 1）The policy supply related to land market supply side reform should be enhanced. 2）The situation that government monopolizes land supply should be changed to achieve the diversification of land supply. 3）A complete and unified land market should be established and completed. 4）The land market supply mechanism should be improved.

land economy; supply-side reform; land supply; land supply mechanism

F301

A

1001-8158（2016）12-0003-07

10.11994/zgtdkx.20161219.132908

2016-10-01；

2016-11-01

國土資源事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目“土地學(xué)科進(jìn)展與土地科學(xué)前沿問題研究”（TD161602-01）；國家社科基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理模式從增量化向減量化轉(zhuǎn)軌機(jī)理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新項(xiàng)目“地方政府經(jīng)營土地政策對城鎮(zhèn)化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生態(tài)空間視角的中國全國和典型省份環(huán)境稅制度構(gòu)建和政策模擬研究”（15GJ017）；上海市曙光學(xué)者項(xiàng)目“中國農(nóng)業(yè)虛擬水資源戰(zhàn)略調(diào)整及影響模擬研究”（10SG42）；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授項(xiàng)目。

王克強(qiáng)（1969-），男，甘肅平?jīng)鋈耍┦?，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。E-mail: wkqlhm@163.com

張冰松（1986-），女，河南永城人，碩士。主要研究方向?yàn)橥恋毓芾怼-mail: yelin197216@163.com