從“操作規(guī)則”到“規(guī)則的規(guī)則”
——我國慈善組織治理結(jié)構(gòu)的演進

武靖國 毛壽龍

★武靖國：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；毛壽龍：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長

一、引言

“多中心”理論是20世紀(jì)后半葉公共管理領(lǐng)域的重大貢獻，其要義是通過建立各主體間的協(xié)商、協(xié)作、競爭和相互學(xué)習(xí)的機制，來化解彼此之間的沖突，以實現(xiàn)公共領(lǐng)域的優(yōu)化治理。多中心理論的特質(zhì)與當(dāng)前我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)高度契合。我國慈善事業(yè)正在從傳統(tǒng)“政府辦慈善”的一元結(jié)構(gòu)向政府、社會等多主體共同參與的多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。整個慈善事業(yè)與各類慈善組織內(nèi)部，能否形成一個運轉(zhuǎn)良好的治理結(jié)構(gòu)，是影響未來慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型順利與否的關(guān)鍵。在這個過程中，多中心理論能夠提供有益的路徑借鑒。本項研究的目的就是通過將該理論與我國慈善組織運行方式的實踐、進化以及發(fā)展方向進行擬合，以期能為我國慈善事業(yè)健康發(fā)展提供參考。

二、文獻綜述——慈善組織運作的市場化共識

改革開放以來經(jīng)濟社會的激烈變革，給我國慈善事業(yè)發(fā)展帶來了前所未有的機遇與沖擊。特別是近幾年來體制內(nèi)慈善組織的信任危機以及大量民間慈善組織無序發(fā)展，都反映了傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟和文化背景下慈善組織運行模式存在的深刻矛盾?；诖?，學(xué)者們從不同的角度進行了研究。一般認(rèn)為，當(dāng)前我國慈善組織存在專業(yè)化程度低、勸募和運作能力不足、公信力不高等問題，原因在于官辦色彩過于濃厚，運作過程對“行政力”過于依賴。所以，采納和運用市場的原則、理念和方法，強調(diào)競爭、效率、顧客需求以及創(chuàng)新精神，是慈善組織擺脫當(dāng)前困境的突破口（AM Eikenberry，JD Kluver，2004；盧文忠，2014）。在慈善組織運作模式的轉(zhuǎn)換路徑上，徐家良、侯志偉（2013）認(rèn)為，中國慈善體制改革過程表現(xiàn)為向著社會化、企業(yè)化、市場化的三重路徑轉(zhuǎn)變，而社會化是慈善體制改革的核心路徑，市場化建立在社會化與企業(yè)化兩重路徑成熟運作的基礎(chǔ)之上。羅文恩、周延風(fēng)（2010）認(rèn)為，在慈善組織市場化運作轉(zhuǎn)變過程中，人事制度變革具有關(guān)鍵性意義，包括管理層由業(yè)務(wù)主管單位任命制轉(zhuǎn)變?yōu)槠溉沃?、工作人員取消行政編制、理事會成員社會化等，是慈善組織邁向市場化的起點。

從我國港澳臺地區(qū)及國外慈善事業(yè)的發(fā)展實踐來看，典型的現(xiàn)代慈善事業(yè)是指捐獻者與受助者分離，通過專門組織加以實施的慈善活動。慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)由社會公益組織或非政府組織運作，這是由慈善事業(yè)的本質(zhì)所決定的（鄭功成，2005）。所以，慈善組織理應(yīng)是承擔(dān)慈善宗旨的非盈利的民間社會性組織，這些組織一方面與市場組織相區(qū)別，具有慈善性質(zhì)，以提供社會服務(wù)而不是以營利為目的；另一方面又獨立于政府之外，作為社會力量而存在（武菊芳、李騫，2014）。但慈善組織的存在方式復(fù)雜多樣，根據(jù)不同的角度及標(biāo)準(zhǔn)可以有多種分類方式：從慈善事業(yè)的實踐環(huán)節(jié)出發(fā)，分為募捐機構(gòu)、實施機構(gòu)與協(xié)調(diào)機構(gòu); 從所承擔(dān)的任務(wù)或職責(zé)出發(fā)，分為混合型、綜合型、專一型、協(xié)調(diào)型、附屬型等形式（鄭功成，1997）。高和榮（2014）基于實證研究將其分為政府主導(dǎo)型、民辦官助型和自我生存型三類。從政府與慈善組織的關(guān)系看，劉繼同（2007）按照歷時性原則將其概括為“父子關(guān)系”、“主仆關(guān)系”及“朋友關(guān)系”，分別呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)性絕對依賴”、“利益性相對自主”及“網(wǎng)絡(luò)化組織支持”等特征，由此形成了民政部門、基層政府、業(yè)務(wù)主管部門及專業(yè)機構(gòu)主導(dǎo)的慈善組織模式。潘屹（2007）認(rèn)為，理想的慈善組織應(yīng)當(dāng)獨立于政府和市場，提供滿足需要的社會服務(wù)，但其與政府并不對立，而是一種互相取長補短的平衡關(guān)系。

以上研究盡管切入點有所差別，但在慈善組織去行政化、社會化和市場化發(fā)展方向上高度一致。黨的十八屆三中全會提出要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。由此可見，慈善組織社會化與市場化的大方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，但不可否認(rèn)的是，在具體路徑上仍然存在分歧。有學(xué)者通過案例分析發(fā)現(xiàn)，不同慈善組織在對待市場化上存在兩種對立的觀點，有的持支持觀點并積極主動探索；而有的雖然也意識到了依賴行政力所帶來的弊端，但認(rèn)為市場化模式與國情和現(xiàn)實不符，維持行政化模式是現(xiàn)階段更理性的選擇（羅文恩、周延風(fēng)，2010）。

從傳統(tǒng)慈善觀念向現(xiàn)代慈善觀念的轉(zhuǎn)變，要求我們把慈善從仰視的對象變成普通大眾日常生活中的“必需品”。這要求未來的慈善組織要將觸角延伸至百姓家庭以及社會的角角落落，與最基層的街道、社區(qū)相融合。所以，要找到一條更適合我國慈善組織社會化、市場化轉(zhuǎn)變的路徑，必須將眼光向下，觀察慈善組織與社區(qū)自治主體、居民群體以及公民個人之間的化學(xué)反應(yīng)，以期發(fā)現(xiàn)各種變量在慈善組織運行過程中發(fā)揮作用的機理和規(guī)律。

三、理論框架——多中心理論的貢獻與慈善事業(yè)的多中心特性

（一）多中心理論及其在我國的應(yīng)用

當(dāng)代意義上的“多中心”概念，最早由英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出。博蘭尼認(rèn)為，由于人們的生產(chǎn)活動和需求的多樣化，人類社會中很多事務(wù)都是“多中心”的，比如，商品生產(chǎn)中存在著成千上萬個獨立決策的廠商，同時也存在著成千上萬個不同偏好的消費者。對這種事務(wù)，“惟有靠相互調(diào)整的體系才能被社會管理”（邁克爾·博蘭尼，2002）。博蘭尼對人類事務(wù)的“多中心”及“自發(fā)秩序”進行了基礎(chǔ)性的理論推導(dǎo)。而“多中心”作為一種治理秩序在公共物品生產(chǎn)與公共事務(wù)治理中作用的理論分析和實證檢驗，主要是由伊莉諾·奧斯特羅姆等人完成的。奧斯特羅姆長期從事公共事務(wù)治理的研究，主要領(lǐng)域涉及大都市區(qū)警務(wù)、水資源管理、公共池塘資源治理等。她研究發(fā)現(xiàn)，解決集體行動問題并非只有通過霍布斯所主張的“利維坦”，求助于國家邏輯來解決，也并不是只能通過斯密所主張的“看不見的手”，求助于市場邏輯來解決，相反，可以根據(jù)托克維爾在《論美國的民主》以及《聯(lián)邦黨人文集》中闡述的自治傳統(tǒng)，通過自主治理來解決他們所面臨的集體行動難題（李文釗，2011）。這種自主治理“能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”（伊莉諾·奧斯特羅姆，2000）。

與公共事務(wù)“多中心”生產(chǎn)方式相比，傳統(tǒng)的公共事務(wù)“單中心”生產(chǎn)方式，即官僚機構(gòu)壟斷公共產(chǎn)品的供給，雖有規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢，但也存在居民需要偏好判斷不足、權(quán)力尋租、政府規(guī)模過度擴張等“政府失靈”的缺點。而“多中心”作為一種對立于單中心權(quán)威秩序的思維，意味著為更有效地提供公共服務(wù)，由社會中多元的獨立行動主體（個人、商業(yè)組織、公共組織、政府組織等）基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。政府之外的企業(yè)和社會組織只要得到公眾認(rèn)可，都可以成為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的中心。十多年來，我國學(xué)者就多中心治理在本國公共領(lǐng)域的應(yīng)用進行了廣泛論證與實踐。研究比較深入的有社區(qū)治理、公共池塘資源、環(huán)保等，并取得了一些有益成果，但也有相當(dāng)多的案例沒有取得預(yù)期效果。所以有人據(jù)此懷疑多中心理論的科學(xué)性。但奧斯特羅姆多次強調(diào)，自治和多中心體制僅僅是人類解決“公地悲劇”等集體行動問題的可選方案之一，絕不是包治百病的“靈丹妙藥”。多中心治理要發(fā)揮有效作用，需要一系列的前置條件，奧斯特羅姆在其代表作《公共事物的治理之道》中就列舉了長期存續(xù)的公共池塘資源制度中共同存在的八種設(shè)計原則①這八項原則包括清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的認(rèn)可、分權(quán)制設(shè)計等。詳見《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，上海三聯(lián)書店，2000版。。

多中心自主治理看似是一種多種力量共同參與的機制，其實更是一種基于多元、對等、共同博弈的制度安排。根據(jù)奧斯特羅姆的IAD分析框架，對公共事物治理結(jié)構(gòu)的制度分析一般可以在三個層次進行：操作層次的分析、集體選擇層次的分析和立憲選擇層次的分析。操作層次的分析主要是對一定行動情景之下，行動者之間的互動行為及其結(jié)果進行分析，被詹姆斯·布坎南稱為“規(guī)則之下的選擇”。集體選擇層次的分析和立憲選擇層次的分析則是強調(diào)通過更高層次的行動情景之下的選擇，對決定操作層次選擇的行動情景之規(guī)則進行變革，被詹姆斯·布坎南稱為“規(guī)則本身的選擇”。一般來說，居民對規(guī)則設(shè)計的博弈層次高低，與公共事物治理的有效性呈正相關(guān)，這一規(guī)律已經(jīng)為大量案例研究所證實。

但在我國的實踐案例中，多是將其視為多種力量共同參與的機制，而不是基于多元、對等、共同博弈的制度安排?；蛘哒f，更多地關(guān)注了操作層次的制度設(shè)計與分析，而忽視了集體選擇和立憲選擇層次的制度設(shè)計與分析。形象地說，政府負(fù)責(zé)搭好“舞臺”，相關(guān)各方需要做的僅僅是在舞臺上共同“唱戲”，而不是由政府和相關(guān)各方在協(xié)商、博弈中共同搭建舞臺。顯然，參與的各種力量之間并不是共同協(xié)作、平等博弈的關(guān)系，實際上仍然是一種層級式的行政命令關(guān)系。在這種分層級的管理體制中，黨委、政府從具體的操辦角色中解脫出來，更多地承擔(dān)了規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的職責(zé)，與過去全知全能、一包到底的局面相比確實是一個進步，但政府的強勢地位并沒有根本改變，在大多數(shù)情況下政府仍是整個制度的設(shè)計者。

多中心治理并不排斥政府的角色與作用。與之相反，政府始終是公務(wù)事務(wù)治理中的重要力量。甚至在我國當(dāng)前的政治經(jīng)濟環(huán)境下，政府的主導(dǎo)作用也可以強調(diào)并落實。關(guān)鍵是要建立一套“憲則”層面的權(quán)力協(xié)調(diào)機制以解決決策過程中可能出現(xiàn)的沖突，并明確各個主體的活動邊界，以免因為資源占有的差異而破壞多中心的自發(fā)秩序。也就是說，在一項公共事務(wù)治理體制的“元制度”設(shè)計之初，政府就應(yīng)該與其他力量共同協(xié)商，在盡量取得共識的基礎(chǔ)上明確各自的權(quán)利與職責(zé)，設(shè)定分歧解決原則和方法。

（二）慈善事業(yè)的多中心特性

慈善事業(yè)是以社會成員之間的善心奉獻與互助以及通過民間公益組織具體運作為基本特征的一項社會性救助事業(yè)（鄭功成，1997）。慈善事業(yè)與政府主辦的貧困救助、災(zāi)害救助、特殊救助等具有相似性，也有緩解社會成員生存危機和穩(wěn)定社會的客觀作用，具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)。但慈善的本質(zhì)是基于人們的“自愿”，所以其必然是一種民間事業(yè)。慈善事業(yè)的這一性質(zhì)決定了慈善組織的有效治理結(jié)構(gòu)必須是超越“操作規(guī)則”之上的，起碼是集體選擇規(guī)則層面的平等博弈結(jié)構(gòu)。

從人類行為學(xué)視角觀察，更能夠理解慈善事業(yè)的特質(zhì)。人類的自私心理是穩(wěn)定的，人類生存的目的就是追求能夠使自身基因最大程度、最大范圍傳承下去。但人類在追求更高適存度的競爭進化過程中，逐漸形成了親社會心態(tài)和利他行為。近年來的經(jīng)濟學(xué)和生物學(xué)試驗已經(jīng)證明，人類的利他行為意識不僅僅是后天學(xué)習(xí)得來的，而是經(jīng)過數(shù)十萬年的進化已經(jīng)固化到了人類的基因當(dāng)中①關(guān)于這方面的研究成果介紹，可參見汪丁丁的《行為經(jīng)濟學(xué)講義：演化論的視角》，上海人民出版社，2011年。。當(dāng)然，社會學(xué)習(xí)通過“替代強化”和“自我強化”②“替代強化”與“自我強化”是心理學(xué)中社會學(xué)習(xí)理論中的概念。替代強化是指觀察者因看到榜樣的行為而受到強化；自我強化是指個人行為達到自我認(rèn)定的一個目標(biāo)后，個體會自我激勵和獎賞，并進一步強化行為。也對人的同情心與利他行為產(chǎn)生正面影響。但可以認(rèn)為，社會學(xué)習(xí)的作用機制與人類內(nèi)在的利他基因在影響人的社會行為方面具有共生性和互補性。正是因為人類存在一定程度的利他本性，慈善事業(yè)在人類不同的文明類型中都占有一席之地?！皹飞坪檬笔侵腥A民族的傳統(tǒng)美德，同時也是全世界大多數(shù)民族的美德。

基于以上邏輯可以判斷，慈善事業(yè)本身具有社會自發(fā)性質(zhì)或“多中心”特性，自然應(yīng)該由民間力量自行組織。當(dāng)民間力量明顯無法滿足人們的捐贈需求時，政府可以采取措施鼓勵收捐組織發(fā)展，必要時可以成立官方收捐組織，但除非不得已不能這樣做。相比較而言，在救助環(huán)節(jié)政府的角色更加主動，因為政府擁有救助弱勢人群、提升底線公平的法定責(zé)任。籠統(tǒng)地說，在捐贈環(huán)節(jié)政府起輔助作用，在救助環(huán)節(jié)民間力量起輔助作用。因此，在慈善事務(wù)的經(jīng)營領(lǐng)域，政府辦慈善這種“單中心”方式不是最佳選擇，即使不考慮其間可能發(fā)生的權(quán)力濫用與腐敗，政府仍然存在難以了解慈善受眾多元化需求的缺陷。與此相反，基于自主治理和市場化運作的慈善組織擁有更加靈敏的嗅覺，他們與受眾之間的距離也更近。

四、不同慈善組織類型運作模式之比較

根據(jù)承辦方不同，可以將我國慈善組織粗略分為官辦與民辦兩類，進一步將官辦組織分為行政型與市場型兩個亞類，前者主要由政府操縱，后者是指已經(jīng)進行了一定程度市場化、社會化改革的前官辦組織。同時，也將民辦組織劃分為自主型和官助型兩種亞類，前者是完全自形成、自決策、自負(fù)責(zé)的獨立主體，后者則是受到官辦資助、幫助或輔助的民辦慈善機構(gòu)。不同類別慈善組織之間最具意義的差別，是其決策者在哪個規(guī)則層次上擁有獨立性，或者在哪個規(guī)則層次上擁有與政府對等博弈的地位。顯然，官辦市場型組織的獨立性高于官辦行政型組織。但如果改革不徹底，官辦行政型組織的獨立性又將低于民辦組織。在民辦組織中，民辦官助型組織由于從政府獲得了資源支持，會不可避免地在一定程度上接受政府干預(yù)，這意味著其獨立性要弱于完全自主的慈善組織。

通過上述分析，可以得出以下幾個命題。

命題一：邊界明確、范圍較小的村社自主型慈善組織，有維持較高公信度的潛力。此類組織的成功得益于其具備類似于“公共池塘資源”的多中心治理結(jié)構(gòu)。但其成長性不高，專業(yè)化水平也很低，這類組織如果將服務(wù)范圍擴充至外圍村莊或其他姓氏，就容易產(chǎn)生邊界的模糊以及成本收益的不匹配，從而迅速破壞既有的治理成果。

命題二：官辦行政型組織由于其自身特點與慈善事業(yè)“多中心”特性之間的矛盾，公信力、專業(yè)化和經(jīng)營效率都存在嚴(yán)重局限。市場化或社會化改革有助于打破這些局限，但能否成功取決于改革所涉及規(guī)則的層次。

命題三：對于村社自主和宗教自主慈善組織，政府扶持有助于進一步提升其公信力。

命題四：對于私募基金等市場化慈善組織，其公信力取決于法治健全程度以及政府的監(jiān)管水平。

進一步討論，可得出以下結(jié)論：

第一，“民間辦慈善”而不是“官辦慈善”，不僅僅是了為解決官辦慈善公信力不足、效率低下的問題，更是為了適應(yīng)慈善事業(yè)本性的需要。民間慈善組織作為非營利的“第三部門”，其存在有深層次的原因。Weisbrod（1974）認(rèn)為非營利組織的存在與“政府失靈”有關(guān)，在民主社會中政府提供的公共產(chǎn)品滿足的是中位選民的需求，對政府公共產(chǎn)品不滿意的其他消費者不得不將志愿組織作為公共服務(wù)的替代選擇。Hansmann（1980）則從營利性組織的局限性或“市場失靈”入手，分析了非營利組織存在的原因。由于信息不對稱，消費者有時難以在市場上準(zhǔn)確判斷廠商提供的商品或服務(wù)，無法達到或?qū)嵤┳顑?yōu)契約。相比較而言，非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，使得其沒有動機損害消費者的利益，從而一定程度上抑制了生產(chǎn)者實施機會主義行為的動機。Salamon（1992；1993）則認(rèn)為非營利部門應(yīng)該作為最初的提供公共服務(wù)的制度，只有在非營利部門服務(wù)不足的情況下，政府才能進一步發(fā)揮作用。也就是說，不是因為官辦慈善效率低，民間慈善組織才存在；而是因為民間辦慈善存在缺陷，所以政府才具有參與慈善事務(wù)的合法性與合理性。

第二，政府是否參與慈善組織運行與慈善組織是否具有社會公信力之間，并不存在相關(guān)性，關(guān)鍵取決于政府在慈善組織運行中扮演何種角色。一般來說，政府如果直接辦慈善，就需要將慈善組織納入官僚體系之中，這在保證行政效率的同時會對公益職能發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面影響。但如果政府不直接辦慈善，不干預(yù)民間組織的自主決策，而是對民間組織提供必要協(xié)助的話，反倒有助于民間組織的公信力提升。因此，政府在慈善組織運行中的科學(xué)角色不是直接干涉，而是提供必要的幫助，并履行好監(jiān)管職責(zé)。

第三，在慈善事務(wù)中，募捐與救助是兩種可以分開的不同職責(zé)。募捐應(yīng)該主要由社會力量進行，而救助則應(yīng)由政府與社會力量共同承擔(dān)，其中政府承擔(dān)的是托底性救助。

五、總結(jié)

慈善組織與政府之間關(guān)系的模糊、搖擺與分歧，是當(dāng)前我國慈善組織運作中存在諸多問題的根源。很多政府工作人員和眾多社會人士都在潛意識中認(rèn)為，慈善事業(yè)是政府的職責(zé)。之所以將部分慈善事務(wù)交由民間組織操作，僅僅是因為政府辦慈善存在效率低下、社會公信力下降等問題，是一種具有委托性質(zhì)的、不得已的權(quán)宜之計，并不意味著政府慈善責(zé)任的喪失。這一思維意味著，將慈善事業(yè)交給民間組織做僅僅是一種可選方案；只要政府愿意，就可以將慈善事業(yè)運作權(quán)從民間組織手中收回來。對慈善事業(yè)的這種理解，不符合現(xiàn)代社會中慈善事務(wù)的應(yīng)有定位，也不符合治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

由本文論述可知，在一定的邊界范圍內(nèi)，慈善組織的公信度與其自身在多大層次上享有獨立性相關(guān)聯(lián)。但是，現(xiàn)代社會中的慈善組織不可能都維持在村社自主的原始狀態(tài)，全國性的甚至世界性慈善組織會逐漸應(yīng)運而生。要保持這些近乎無界的大型慈善組織的公信力，不可能再去依靠居民的自發(fā)監(jiān)督。政府直接辦慈善固然效率不高，但政府出臺法律，并高效率地行使監(jiān)管責(zé)任以促進慈善組織的透明化，是政府不可推卸的責(zé)任。

我國慈善事業(yè)已經(jīng)打破了全能政府“大包大攬”的局面，社會力量參與越來越廣泛，已經(jīng)從“政府制定制度、政府搭臺、政府唱戲”演變?yōu)椤罢贫ㄖ贫?、政府搭臺、民間力量唱戲”。但是，慈善事業(yè)發(fā)展的歷史邏輯要求，民間力量的參與不能僅僅停留在具體操作階段，而是應(yīng)該在更高層次規(guī)則的制定上獲得發(fā)言權(quán)。從集體選擇層次來說，民間力量可以自由成立慈善組織，可以自由地協(xié)商設(shè)定組織章程；從更高層次來說，政府與社會要對慈善事業(yè)中各自的基本責(zé)任進行約定和承諾?？梢姡覈壬剖聵I(yè)治理結(jié)構(gòu)的演進應(yīng)分為三個階段：在第一階段，慈善是政府責(zé)任，社會力量的參與是基于政府同意基礎(chǔ)上的允許與讓渡；在第二階段，慈善是政府與社會的共同責(zé)任，政府同意不再是社會力量參與的必經(jīng)程序；在第三階段，慈善主要是社會力量的自發(fā)決策，政府究竟是否參與慈善事業(yè)應(yīng)經(jīng)過社會力量的同意，而且只應(yīng)該承擔(dān)輔助作用。政府應(yīng)該只負(fù)責(zé)在社會共識的基礎(chǔ)上制定基本規(guī)則，并履行好監(jiān)管責(zé)任，對于誰從事慈善事業(yè)、慈善組織如何運行、是采取自主治理還是市場競爭，政府不應(yīng)加以干涉，應(yīng)該完全由社會與市場自主決定。

慈善事業(yè)多中心治理的發(fā)展是一個漸進過程，應(yīng)結(jié)合公民社會成熟度、市場經(jīng)濟成熟度、社會共識觀念的演變等環(huán)境變量穩(wěn)步前進。要解決當(dāng)前我國慈善事業(yè)發(fā)展面對的主要問題，或者慈善組織運作模式中面對的主要問題，把慈善事業(yè)中的募捐職能與救助職能分離是一個值得考慮的突破口。筆者建議，對目前仍屬事業(yè)單位性質(zhì)的官辦慈善組織進行職能梳理，對于屬于政府職能的部分如貧困救助、災(zāi)難救濟等可以保留，對于屬于募款性質(zhì)的職能應(yīng)該交由民間組織去做。這樣，官方慈善組織沒必要再頂著名義上的“社會團體”的帽子，可以明正言順地成為真正的事業(yè)單位。而對于自身保留的救助職能，也可以委托社會組織進行，但要履行好委托方的監(jiān)督責(zé)任。一旦完成職能梳理與分列，官辦慈善組織的人事管理是參照公務(wù)員還是社會招聘，都將不再是問題。政府觸角從募捐職能中退出，集中精力做好救助職能，將會給社會力量從事募捐提供足夠大的發(fā)展空間，也會培育社會力量協(xié)助政府履行救助職能的能力，并為下一步的更高層次的多中心博弈打下良好基礎(chǔ)。