湖北省武漢市開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)研報告

張曉峰 董少龍

湖北省武漢市開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)研報告

張曉峰 董少龍

2016年3月8日至9日，我們赴湖北省武漢市專題調(diào)研地方開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)情況。調(diào)研期間，聽取了湖北省廳福慈處、武漢市民政局老齡處和有關(guān)部門（機構(gòu)）的工作匯報，實地參觀了百步亭居家養(yǎng)老信息服務(wù)中心、前進社區(qū)養(yǎng)老院、花水街居家養(yǎng)老服務(wù)中心、常青街老年服務(wù)中心及江漢區(qū)福利院，與相關(guān)人員進行了座談交流。總體感覺是：武漢市構(gòu)建了以滿足全體居家老年人生活照料、家政服務(wù)、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉和日間托養(yǎng)等需求為目標，以保障散居“三無”老人和低收入的高齡、失能等特殊困難老年人為重點，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺，以提供上門服務(wù)為主要方式，以信息化建設(shè)為支撐的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。初步形成了投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)功能全面化、服務(wù)平臺信息化、服務(wù)方式多樣化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局，惠及了廣大江城老年人。

一、武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基本情況

武漢市是全國較早進入人口老齡化社會的城市之一，屬于典型的“未富先老”。早在1993年，全市60周歲以上人口在戶籍人口總數(shù)中的比例超過了10%。截至2015年底，武漢市60周歲以上的老年人口達163.76萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?9.74%，高于全國平均水平。武漢市結(jié)合當?shù)貙嶋H，加大創(chuàng)新實踐力度，持續(xù)做大居家養(yǎng)老、做強社區(qū)養(yǎng)老、做實機構(gòu)養(yǎng)老，形成了具有漢版特色的“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老保障功能不斷豐富完善，初步形成了由“一鍵通”對接居家養(yǎng)老上門服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施承擔日間托老服務(wù)、各類養(yǎng)老機構(gòu)提供機構(gòu)養(yǎng)老、短期托管需求的立體式、多層次的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前，武漢市各類養(yǎng)老機構(gòu)289家，養(yǎng)老總床位6.12萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)37張。建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）、農(nóng)村老年互助照料中心635家，累計提供家政服務(wù)、助餐應急、康復護理、精神慰藉等綜合性服務(wù)近1000萬人次。在自愿前提下，實現(xiàn)了全市“三無”“五?！崩先思泄B(yǎng)率達100%。

二、武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗做法

近年來，為實現(xiàn)更加精準的養(yǎng)老服務(wù)，武漢市實現(xiàn)了從重機構(gòu)養(yǎng)老逐步轉(zhuǎn)向重居家養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)變，重點圍繞提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能，滿足老人多層次、多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，加大創(chuàng)新工作力度，著力打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，初步形成了政府引導、社會參與、形式多樣、網(wǎng)絡(luò)健全的居家養(yǎng)老服務(wù)新格局。

（一）筑基謀遠，統(tǒng)籌推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)長效機制建設(shè)。按照“在規(guī)范中求發(fā)展”的工作思路，從多個方面完善了長效機制建設(shè)。一是注重政策創(chuàng)制規(guī)劃引領(lǐng)。出臺了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作手冊60條（試行）》《武漢市工商行政管理局、武漢市民政局關(guān)于鼓勵企業(yè)和社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的通知》《關(guān)于印發(fā)政府為特殊困難老人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目實施方案》等文件，健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策支撐體系。二是建立政策激勵機制。對從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和組織簡化登記手續(xù)、降低登記條件、放寬經(jīng)營范圍、支持市場主體轉(zhuǎn)型升級，促進了為老服務(wù)企業(yè)和社會組織的發(fā)展。比照公益性養(yǎng)老機構(gòu)，落實社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實體的優(yōu)惠政策。對非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老實體所得收入，比照符合條件的非營利性組織免征企業(yè)所得稅；公益性單位開辦的非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老實體，利用自有房產(chǎn)從事養(yǎng)老服務(wù)的，按規(guī)定免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；經(jīng)工商部門登記的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實體，比照小型微利企業(yè)和家庭服務(wù)業(yè)享受相應的稅費優(yōu)惠政策。三是建立運行扶持機制。非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實體用水、用氣等價格按當?shù)鼐用裼盟?、用氣價格執(zhí)行等。專門拿出一部分地方留成使用的福利彩票公益金用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。用于發(fā)展服務(wù)業(yè)的資金要向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)重點傾斜，用于扶持中小企業(yè)發(fā)展的資金要對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)給予支持。落實社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、營運補貼資金，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)補貼標準為每個10萬元，運營補貼為每個6萬元；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)補貼為6萬元，運營補貼為3萬元；保障了居家養(yǎng)老設(shè)施的健康運營。

（二）呼應需求，務(wù)實推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)。以社會服務(wù)為主，社區(qū)服務(wù)和政府購買服務(wù)為輔，根據(jù)老人需求，探索創(chuàng)設(shè)了服務(wù)模式、服務(wù)項目、建設(shè)模式，從多方面落實了服務(wù)。一是明確服務(wù)模式。確定了家政服務(wù)、助餐應急、康復護理、精神慰藉、社區(qū)日間照料和特色服務(wù)相結(jié)合的“4+1+X”服務(wù)模式。二是確定服務(wù)項目。以社區(qū)為單元，整合服務(wù)資源，組織各類服務(wù)團隊為居家老人分類提供鐘點保潔、健康咨詢、送餐入戶等基本服務(wù)項目，開展預約洗衣、維修、理發(fā)等特色服務(wù)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，實現(xiàn)了信息服務(wù)平臺、區(qū)街工作平臺和家屬之間同步響應，確保老人服務(wù)需求及時響應，多方監(jiān)督。三是探索多種建設(shè)模式。從增總量、強功能、重保障三個方面推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老院的職能定位，統(tǒng)籌謀劃空間布局規(guī)劃，做到高效集約、有序銜接。整合利用多方現(xiàn)有資源，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)服務(wù)中心（服務(wù)站）、黨員群眾服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站以及文化、體育等設(shè)施的資源整合和功能銜接，提高使用效益。整合社區(qū)公共資源，新建了514個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）、121個農(nóng)村老年人互助照料中心。在城市，初步形成了政府投資興建、社會實體投資建設(shè)等多種建設(shè)模式，在農(nóng)村，初步形成了村委會籌資興建、由村閑置小學改建等多種建設(shè)模式。探索建設(shè)農(nóng)村失能空巢老人幸福院，重點為農(nóng)村貧困、失能、空巢老人提供住養(yǎng)、生活照料、文化娛樂、精神慰藉等服務(wù)。四是增強風險防范能力。投入資金120余萬元，采取“保場地”的辦法對全市426處養(yǎng)老服務(wù)中心（站）辦理了場地意外傷害險，較好地規(guī)避了運營風險。

（三）完善機制，探索行之有效的可持續(xù)的運營管理路徑。一是建立健全縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。縣（區(qū)）級主要依托福利機構(gòu)成立居家養(yǎng)老服務(wù)指導中心。街道成立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，兼具服務(wù)和管理職能。社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，負責居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查、臺賬建立、申請受理、監(jiān)督考評以及組織志愿者服務(wù)等具體事宜。二是提增社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障能力。將社區(qū)居家養(yǎng)老的工作經(jīng)費和專項經(jīng)費列入政府財政預算，建立了困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)補貼制度和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運營補貼制度。同時，鼓勵通過給企業(yè)冠名權(quán)、爭取慈善資金、動員社會力量捐資捐物和結(jié)對幫扶等方式，多方籌集社會資源支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。三是建立依托社會組織和市場主體參與居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化運行機制。出臺《關(guān)于開展城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化運營的指導意見（試行）》，提出了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心社會化運營的三種類型，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為社會化運營的委托主體，專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)型實體等作為承接主體，采取購買服務(wù)、自助運營、協(xié)議托管等方式提供服務(wù)。鼓勵專業(yè)化的社會組織或企業(yè)參與和托管社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，支持其連片輻射、連鎖經(jīng)營、統(tǒng)一管理，打造特色品牌。四是探索社區(qū)養(yǎng)老院開門辦院和居家養(yǎng)老醫(yī)療衛(wèi)生簽約服務(wù)等多種運行機制。出臺《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老院的意見》，鼓勵社區(qū)養(yǎng)老院開展居家養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、促進社區(qū)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)對接等。啟動了全市居家養(yǎng)老醫(yī)療衛(wèi)生簽約服務(wù)。簽署服務(wù)協(xié)議的居家養(yǎng)老老人除享受基本公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)外，還將享受雙向轉(zhuǎn)診及預約上門醫(yī)療等服務(wù)。五是完善監(jiān)督管理機制。投入專項資金，以政府購買服務(wù)的方式，引進第三方社會力量，對全市514家居家養(yǎng)老服務(wù)中心每季度開展一次檢查工作，并對其運行情況進行星級評定，通過評比的方式，促進全市居家養(yǎng)老服務(wù)中心規(guī)范運營。

（四）創(chuàng)新模式，逐步推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。遵循政府搭臺、社會運作、市場推進，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”的思路，通過居家養(yǎng)老信息平臺社會化運營，滿足社區(qū)居家老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（五）多元融合，分類推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。以社區(qū)為基礎(chǔ)，社會力量為支撐，志愿者和社工為補充，匯聚政府購買服務(wù)、社區(qū)基本服務(wù)、社會組織服務(wù)、志愿者服務(wù)加強服務(wù)隊伍建設(shè)。一是增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)窗口。按照“有席位、有人員、有電腦、有老人信息、有電話”的標準，全市1117個建制鎮(zhèn)的社區(qū)增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)窗口。二是加強政府購買服務(wù)。按照“加事、加錢、不加人”的原則，經(jīng)過與財政部門的多次協(xié)商，確定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)2萬元的社區(qū)工作補貼標準，落實了具體工作人員，保障了窗口正常運轉(zhuǎn)。為全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）新設(shè)500個公益性崗位，負責社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理服務(wù)工作，保證了居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）正常運轉(zhuǎn)，更好地組織開展日間托老服務(wù)。三是落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員。結(jié)合社區(qū)自身特點組建了基本服務(wù)隊伍，落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員，就近為居家老人提供無償服務(wù)，基本保證了每個社區(qū)有人負責、居家養(yǎng)老服務(wù)需求有人受理。組織社區(qū)工作人員利用“一鍵通”為獨居、空巢、高齡轄區(qū)居家老人開展主動關(guān)愛服務(wù)。四是鼓勵社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)。按照每個社區(qū)至少保證有二至三個社會服務(wù)加盟商的要求，以街道或社區(qū)為單位，摸清轄區(qū)資源，廣泛動員、積極鼓勵企業(yè)和社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)。五是發(fā)展志愿服務(wù)。推進了志愿者服務(wù)活動的常態(tài)化、固態(tài)化發(fā)展。組織社區(qū)志愿者、青年志愿者、社會工作者開展了為老服務(wù)活動。定期對社區(qū)居家養(yǎng)老護理人員和社區(qū)工作人員進行培訓。

三、武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困難和問題

一是養(yǎng)老服務(wù)的保障有待增強。從社會投資養(yǎng)老設(shè)施的用房（地）來看，全市95%以上都是通過租賃土地和房產(chǎn)的形式經(jīng)營，高額的租金及租期的不確定性，制約了養(yǎng)老服務(wù)的再投入、再發(fā)展，也使得養(yǎng)老服務(wù)在安全上存在著隱患，養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)場所問題已成為了制約發(fā)展的瓶頸。

二是服務(wù)隊伍建設(shè)有待加強。養(yǎng)老護理員的社會地位、工資待遇普遍偏低，存在“人難招、人難留”的問題，成為影響?zhàn)B老服務(wù)發(fā)展的短板。許多養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（組織）只好招收外地和本市“40、50”下崗失業(yè)人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)水平低。同時部分經(jīng)過培訓合格的護理人員，又會轉(zhuǎn)到待遇更高的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就業(yè)，人才流失嚴重。

三是養(yǎng)老市場的建立有待引導。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涵蓋老年人衣食住行、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、文化健身娛樂等多個領(lǐng)域，具有涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長和發(fā)展?jié)摿薮蟮韧怀鎏攸c，但其主要領(lǐng)域前期投入較多、專業(yè)人才需求大、回報周期較長，加之現(xiàn)階段老年人實際消費支付能力有限，使得民間資本參與意愿不高，養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展緩慢，迫切需要加以積極引導和扶持。

四是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施社會化運營工作有待規(guī)范。社區(qū)老年人服務(wù)中心社會化推進工作中存在多項服務(wù)標準缺乏、對市場運營主體日常監(jiān)管力度不夠等問題，需要引起足夠的重視。

五是社區(qū)居家養(yǎng)老與醫(yī)療康復服務(wù)的銜接有待理順。居家的失能、經(jīng)濟困難老人的就醫(yī)和康復護理和服務(wù)保障內(nèi)容、服務(wù)標準、醫(yī)保報銷等的對接問題有待研究。醫(yī)療康復服務(wù)上門服務(wù)的相關(guān)保障措施有待建立。醫(yī)療康復專業(yè)人員嚴重缺乏的問題也亟待解決。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的幾點建議

一是突出社區(qū)居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體地位。進一步夯實“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”的思想認識。首先，著力推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為國家養(yǎng)老服務(wù)“十三五”規(guī)劃體系重點加以推動。其次，加大社區(qū)居家養(yǎng)老的政策創(chuàng)制力度。再者，財政資金和福利彩票公益金要加大對社區(qū)居家養(yǎng)老的傾斜力度，合理確定對社區(qū)居家養(yǎng)老的資金投入比例。

二是摸清社區(qū)居家養(yǎng)老的底數(shù)，使服務(wù)更加精準，使各項惠民政策更有針對性、更接地氣，增強老年人的獲得感。要切實找準社區(qū)居家養(yǎng)老的需求點、關(guān)鍵制約點、老年人希望的服務(wù)提供方式等。同時，要理清社區(qū)居家養(yǎng)老重點保障的對象、保障的內(nèi)容、相關(guān)主體的職責邊界等，做到清晰劃定職責、分類區(qū)別保障、合理設(shè)定保障標準和水平。使政府、企業(yè)、社會組織都能找到自己職能、服務(wù)范圍、服務(wù)標準等，既不缺位，也不越位，營造公平合理的市場環(huán)境。

三是提振社區(qū)居家老年人的支付能力。推動各地加快建立高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼及護理補貼制度，適時提高補貼的覆蓋范圍和保障水平。綜合施策，重點研究針對失能、經(jīng)濟困難老年人的補貼保障制度。加強對困難老年人的社會救助、福利補貼（尤其是與殘疾人兩項補貼）的有效銜接，增強困難老年人的支付能力和消費意愿。

四是逐步建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理組織架構(gòu)、運營監(jiān)管規(guī)則。各級政府要明確社區(qū)居家養(yǎng)老涉及的相關(guān)職能部門的職責分工，與工作績效考核掛鉤，并將推進執(zhí)行情況向社會公布。探索建立分級分層的管理架構(gòu)，做到有人謀劃、有人管理、有人監(jiān)督的閉合體系。避免出現(xiàn)設(shè)施（場地）建起來了，卻又面臨缺乏人員和配套運維資金的尷尬局面。因地制宜，加強空間布局規(guī)劃引導，既要保證有效覆蓋，又要避免過度重復建設(shè)。要將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺（載體）做實，使其發(fā)展具有可持續(xù)性。

五是整合多方資源，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化，努力實現(xiàn)多方共贏。整合、盤活社區(qū)（村委會）現(xiàn)有資源，做好社區(qū)內(nèi)已有的衛(wèi)生、文化、體育資源的功能銜接，發(fā)揮集約效益。通過政府購買服務(wù)、股權(quán)合作、公建民營等方式，鼓勵企業(yè)和社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，尤其是發(fā)揮好社會組織在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的促進作用。鼓勵各級政府加大對社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)補貼、運營補貼等財政支持力度，幫助其降低建設(shè)和運營成本，比照社會辦養(yǎng)老機構(gòu)享受水電氣、稅費、融資等相關(guān)優(yōu)惠政策。

六是提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化、規(guī)范化水平。改變目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象，要制訂相關(guān)服務(wù)標準，建立服務(wù)質(zhì)量評估制度，采取多種形式鼓勵和支持優(yōu)質(zhì)市場主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)開展延伸服務(wù)，發(fā)揮自身在人才、設(shè)施、服務(wù)等方面優(yōu)勢，輻射和帶動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。提倡專業(yè)的服務(wù)要由專業(yè)的力量來做，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展水平。

七是提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)水平。針對居家養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)難的問題，鼓勵各級政府適當設(shè)立公益性崗位，制訂養(yǎng)老從業(yè)人員的激勵政策，加大宣傳力度提高職業(yè)的社會認可度，確保服務(wù)隊伍的相對穩(wěn)定性。發(fā)展壯大志愿服務(wù)隊伍、社工和義工隊伍，推動志愿為老服務(wù)常態(tài)化。同時要加大對社區(qū)工作人員、志愿者和社工的培訓。

八是在穩(wěn)步提高物質(zhì)保障的基礎(chǔ)上，強化“精神養(yǎng)老”功能。

精神文化需求是老年人晚年生活的“魂”和“精氣神”。基本生存滿足之后，老年人更看重的是精神的依托，精神愉悅對老年人的身體機能退化有極大的阻礙作用。延緩和縮短老年人的失能階段是最大的“孝”，也是為家庭、社會和政府“減負”。要充實社區(qū)文化、體育娛樂活動，切實發(fā)揮精神文化養(yǎng)老的作用。

九是加強風險防范，合理合法規(guī)避潛在風險。探索建立家庭保障、社會保障、商業(yè)保險“三位一體”的多重風險保障機制，有效提高居家老年人防風險能力。要推動各地切實落實養(yǎng)老機構(gòu)責任保險的投保工作。同時鼓勵各地加強與當?shù)乇ｋU機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（場地）投保場地意外傷害險，為接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人和提供服務(wù)者投保社區(qū)居家養(yǎng)老意外傷害保險。商業(yè)保險的引入，既能提高老年人的保障水平，又可降低政府、企業(yè)和從業(yè)人員的風險，是一項小投入、大保障的工作。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司）