公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理問題的分析

李冰

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封 475004）

公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理問題的分析

李冰

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封 475004）

公民網(wǎng)絡(luò)參與滲透到生活的方方面面，其作為一種新的參與形式，在政府治理中也發(fā)揮著作用。由于網(wǎng)絡(luò)的一些特性，使公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理的時候也出現(xiàn)一些問題。文章通過分析這些問題，并從物質(zhì)和技術(shù)保障、法律保障等方面尋求解決公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理問題的對策。

公民網(wǎng)絡(luò)參與；政府治理；問題；保障與規(guī)制

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，截至2016年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10 億，半年共計新增網(wǎng)民2132萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%，較2015年底提升了1.3個百分點。網(wǎng)民的增長也推動了公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理的發(fā)展。2016年9月29日，國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》公開發(fā)布，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”再次提速。2020年底，建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系?？梢?，國家十分重視公民網(wǎng)絡(luò)參與和政府網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的發(fā)展，在不斷豐富政府治理的內(nèi)容和手段，為公民更好地參與國家政治生活提供條件。

一、公民網(wǎng)絡(luò)參與的闡釋

(一)公民網(wǎng)絡(luò)參與的概念

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，出現(xiàn)了一種新型公民參與方式——公民網(wǎng)絡(luò)參與。關(guān)于公民網(wǎng)絡(luò)參與的概念，學(xué)者們主要是從政治參與方面進(jìn)行界定的。李斌認(rèn)為：“網(wǎng)絡(luò)政治參與是指網(wǎng)民及虛擬團(tuán)體通過網(wǎng)絡(luò)平臺影響和推動政治決策過程的活動?！鳖欫惷氛J(rèn)為：“網(wǎng)絡(luò)參與指的是公民通過網(wǎng)絡(luò)途徑參與政府治理與政治生活,形成公共輿論和公共壓力，形成‘網(wǎng)絡(luò)民意’，參與并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則，參與決策與政策的制定與執(zhí)行的過程之行為，包括‘網(wǎng)絡(luò)問政’，甚而‘網(wǎng)絡(luò)擾政’等”。筆者認(rèn)為，公民網(wǎng)絡(luò)參與是指公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政府治理，表達(dá)利益訴求，并且影響和推動政府決策的政治行為。從以上概念不難看出，參與的主體是公民，參與客體為政府，參與途徑為互聯(lián)網(wǎng)，參與目的是促使政府作出正確決策，以增強(qiáng)政府治理效果。

(二)公民網(wǎng)絡(luò)參與的特征

1.參與方式的多性樣與直接性

在代議制民主下，公民通過投票選舉出代表，通過代表人參政議政來實現(xiàn)自己政治利益的表達(dá)和維護(hù)，這種傳統(tǒng)的參與方式屬于間接參與。如今，信息技術(shù)的發(fā)展催生了大量新媒介和網(wǎng)絡(luò)互動平臺，人們可以通過微博、微信、博客、電子郵件、政府門戶網(wǎng)站等表達(dá)自己的意愿，參與方式的多樣，拓寬了公民與政府間的溝通渠道。會上網(wǎng)的公民，通過網(wǎng)絡(luò)直接參與到公共決策中來，在網(wǎng)上發(fā)表自己的看法和建議，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票和選舉，直接參與到公共決策活動中來。與傳統(tǒng)的政治參與方式相比，這種方式更加直接和迅速。

2.參與空間的開放性，參與成本的低廉性

網(wǎng)絡(luò)打破了空間和時間的限制，使整個世界緊密地聯(lián)系在一起，形成了一個暢通發(fā)達(dá)的信息環(huán)境，為公民提供了一個自由開放的輿論空間。公民可以不分地域、種族、年齡、性別等因素隨時隨地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與。參與成本較低也是公民網(wǎng)絡(luò)參與的一個顯著特征。從成本和收益的角度分析，參與成本越低，收益越大，公民參與的可能性就越大；參與成本越高，公民參與的可能性越小。以往政府處理公民參與問題，需要花費大量的時間、人力、物力和財力。例如，公民通過合法的集會、結(jié)社參與政府治理，需要進(jìn)行上報、審批等程序，經(jīng)過部門許可之后才可以進(jìn)行，政府和公民雙方付出的各種成本較高?，F(xiàn)在有了各種網(wǎng)絡(luò)平臺，公民的利益訴求信息很快會被政府接收，直接降低了參與成本。

3.參與主體的隱匿性，參與行為的難控性

網(wǎng)絡(luò)為公民提供了一個平等、開放、虛擬的環(huán)境，也為公民網(wǎng)絡(luò)參與者提供了“隱身衣”。網(wǎng)絡(luò)這種隱身的功能，使公民的真實身份得以隱藏。公民匿名在網(wǎng)上參與政治活動，增加了心理安全感，減少了在現(xiàn)實中參加政治活動的精神顧慮，網(wǎng)絡(luò)為公民自由表達(dá)意愿提供了一個良好的平臺。但是，互聯(lián)網(wǎng)的開放性、復(fù)雜性、虛擬性、參與者的隱蔽性都加大了網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督管理難度。例如，由網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)謾罵、人肉搜索、網(wǎng)絡(luò)詐騙等所引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)道德問題，由于難以核實網(wǎng)絡(luò)參與者真實身份和其所發(fā)布網(wǎng)絡(luò)信息的真實性，給網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理的價值探討

(一)推進(jìn)民主化進(jìn)程

“民主”一詞最早來源于古希臘，至今對世界各國的政治體制發(fā)展都有深遠(yuǎn)影響。隨著人們民主意識的覺醒，公民廣泛使用自己的權(quán)利參與到公共決策、政府治理等公共事務(wù)中來。網(wǎng)絡(luò)參與使公民的責(zé)任感加強(qiáng)，公民個人利益和公共利益達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。如今，越來越多的公民通過微博、微信等媒介直接參與到政府事務(wù)的治理中來，和公務(wù)人員在線上進(jìn)行“對話”，與政府保持著密切的聯(lián)系。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與對政府治理中的活動方案獻(xiàn)計、獻(xiàn)策，是民主化參與的體現(xiàn)，凸顯了政府治理中人民當(dāng)家做主的本質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)參與不僅提高了公民參與政府治理的積極性，而且推進(jìn)了民主化進(jìn)程。

(二)有利于對政府行為的監(jiān)督

網(wǎng)絡(luò)媒體正在取代傳統(tǒng)的媒介，成為民意表達(dá)的快捷渠道，同時也發(fā)揮著輿論監(jiān)督作用。傳統(tǒng)的監(jiān)督方式是一種間接監(jiān)督，包括“自上而下”和“自下而上”的監(jiān)督，這種監(jiān)督要經(jīng)過多個中間環(huán)節(jié)才能完成，耗時較長，在此過程中，可能會造成信息失真和監(jiān)督效力減弱。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督省略了中間環(huán)節(jié)，直接對監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)了監(jiān)督效力。此外，網(wǎng)絡(luò)問政、微博反腐等無不反映出公民網(wǎng)絡(luò)參與對政府行為的有效監(jiān)督。

三、公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理面臨的問題

（一）公民素質(zhì)差異大，參與主體不均衡

由于人們的受教育程度、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度、運用網(wǎng)絡(luò)的能力各不相同，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與的主體也不均衡。受教育程度高的城鎮(zhèn)公民能及時掌握網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的動態(tài)訊息，密切關(guān)注或者參與國家政治生活。而在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，文化程度低的人甚至沒有參與國家公共事務(wù)的意識，再加上網(wǎng)絡(luò)通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差等因素，人們通過網(wǎng)絡(luò)參與國家政治生活的幾率很低。公民都享有平等的參與權(quán)，由于以上因素，導(dǎo)致一部分人被邊緣化，不能通過網(wǎng)絡(luò)參與到國家治理中來，從而影響公民平等參與權(quán)的實現(xiàn)和網(wǎng)絡(luò)參與質(zhì)量的提高。

（二）公民網(wǎng)絡(luò)參與缺乏行為規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)是一個巨大的信息數(shù)據(jù)庫，公民發(fā)布和獲取各種信息非常便利，但是網(wǎng)絡(luò)信息眾多、真假難辨。有的人利用網(wǎng)絡(luò)散布謠言、歪曲事實并進(jìn)行虛假宣傳；有些公民對這些信息并沒有進(jìn)行理性分析，就貿(mào)然接受并盲目跟從，由于網(wǎng)絡(luò)的從眾效應(yīng)，導(dǎo)致非理性參與和“群極化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，網(wǎng)絡(luò)的隱身功能為網(wǎng)絡(luò)犯罪提供了保護(hù)傘，運用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行非法交易、伙同境外人員竊取國家信息等違法行為屢禁不止。正因為缺乏具體的法律規(guī)范，政府很難對公民網(wǎng)絡(luò)參與的行為進(jìn)行約束，監(jiān)管難度很大。因此，如何制定有效的法律規(guī)范，營造良好的網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境，對公民網(wǎng)絡(luò)參與行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)顯得尤為重要。

（三）政府與公民網(wǎng)絡(luò)互動程度偏低

作為政府治理過程中的重要環(huán)節(jié)，政府與公民的互動不僅是提高政府形象的有效手段，也是保障公民權(quán)利的重要方式。政府與公民互動主要表現(xiàn)在兩方面：一是政府鼓勵公民參與公共事務(wù)；二是公民訴求表達(dá)與政府回應(yīng)。與傳統(tǒng)的政民互動相比，政民網(wǎng)絡(luò)互動頻率和效率都有所增強(qiáng)，但總體而言，政民網(wǎng)絡(luò)互動程度偏低，實際情況不容樂觀。在很多地方政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)平臺中，公民在交流互動一欄的留言很少被回復(fù)，即便是回復(fù)，也是簡單的搪塞之語，沒有后續(xù)的追蹤和反饋。

（四）政府網(wǎng)絡(luò)平臺設(shè)計不合理，信息化發(fā)展滯后

政府門戶網(wǎng)站和官方平臺是公民了解政府工作進(jìn)展情況，查詢政策法規(guī)，了解行政部門辦事流程，及利益訴求表達(dá)的重要窗口。在我國各級政府中，絕大多數(shù)政府擁有自己的門戶網(wǎng)站，從整體上看，政府網(wǎng)站水平還處在初級階段，其主要功能是政策信息的發(fā)布，實用性不強(qiáng)，并不能滿足公民的需求。網(wǎng)站首頁各個欄目設(shè)計過于簡單，層次不分明，分類不合理，欄目內(nèi)容重疊。有些政府職能部門網(wǎng)站平臺，打開頁面，只有簡單的各個部門業(yè)務(wù)介紹和電話，并沒有互動板塊和服務(wù)窗口，一些便民的舉措和服務(wù)流程根本無法查詢，公民在網(wǎng)上無法獲得想要的信息和資源，網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理更是無從談起。

四、公民網(wǎng)絡(luò)參與政府治理的保障與規(guī)制

（一)加大網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)公民素質(zhì)培育

我國的“數(shù)字鴻溝”主要存在于地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間，表現(xiàn)為東西差距大，城鄉(xiāng)差距大?？s小東西差距、城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)參與均等化發(fā)展，需要國家加大對偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。各層級政府對沒有網(wǎng)絡(luò)覆蓋的地區(qū)和鄉(xiāng)村進(jìn)行統(tǒng)計，加大投資并進(jìn)行信息化建設(shè)，借助社區(qū)的力量，對不會使用網(wǎng)絡(luò)的公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)知識普及和技術(shù)培育，提升公民相關(guān)知識素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)使用能力，為實現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)參與提供平等的機(jī)會。

(二)建立網(wǎng)絡(luò)法律體系，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的安全與健康發(fā)展，離不開法律的保障和規(guī)范。雖然我國也有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的立法，但是層次較低，不夠系統(tǒng)，比較零碎。2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺，對于我國互聯(lián)網(wǎng)信息立法和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間具有里程碑的意義。這部法律的出臺雖然彌補(bǔ)了一定的空白，但是很多制度還沒有完善，法律的實施還需要相關(guān)條例和制度的支撐。針對網(wǎng)絡(luò)特性所引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)犯罪問題，必須加快網(wǎng)絡(luò)法律體系的完善，實行網(wǎng)絡(luò)實名注冊制度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，切實保護(hù)公民合法權(quán)益，為公民網(wǎng)絡(luò)參與提供健康有序的法制環(huán)境。

(三)增強(qiáng)政府服務(wù)意識，促進(jìn)政民網(wǎng)絡(luò)互動

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能既不是“掌舵”，也不是“劃槳”，而是服務(wù)。公民不是顧客，而是政府的服務(wù)對象。政府應(yīng)該尊重公民的權(quán)益，關(guān)注公民的需求，為滿足公民的需求而努力。在轉(zhuǎn)型期，我國提倡建立服務(wù)型政府，政府的工作重心是如何為公民提供更好的服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為政府治理提供了新的平臺，豐富了政府為人民服務(wù)的途徑，但是在政府與公民的網(wǎng)絡(luò)互動中，政府的服務(wù)也存在一些問題，例如公開信息的實用性較低、政府回應(yīng)力較弱、在線咨詢無應(yīng)答等。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政人員的思想政治教育和職業(yè)道德培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變其工作態(tài)度，增強(qiáng)其服務(wù)意識，主動為公民提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，積極處理并回應(yīng)公民的訴求，化解矛盾，樹立良好的公眾形象。

(四)升級政府網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，加快政府信息化建設(shè)

隨著我國網(wǎng)民的不斷增加，公民網(wǎng)絡(luò)參與的不斷深化，當(dāng)前的政府網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺已經(jīng)不能滿足公民日益增長的需求，公民對信息公開、網(wǎng)上辦公、政民網(wǎng)絡(luò)互動的要求越來越高，其功能的發(fā)揮落后于公民網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)展。因此，我們必須采取有效措施，升級政府網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，加快政府信息化建設(shè)。首先，加大政府網(wǎng)絡(luò)平臺運行的經(jīng)費投資；其次，培養(yǎng)網(wǎng)站升級的技術(shù)隊伍；再次，重視網(wǎng)站的信息質(zhì)量和應(yīng)用功能；最后，加強(qiáng)公務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立網(wǎng)站績效評估體系。

[1]中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告 [EB/OL].[2016-11-16].http://www.cnnic.net.cn/ hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201608/P0201608033673 37470363.pdf.

[2]祝惠春.“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”大提速：2020年建成全國體系[EB/OL].[2016-11-16].http://www.e-gov.org.cn/article-161601.html.

[3]李斌.網(wǎng)絡(luò)政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006:148.

[4]顧麗梅.網(wǎng)絡(luò)參與與政府治理角色變遷之反思[J].浙江社會科學(xué)，2011（1）:29-35.

[5]向航.網(wǎng)絡(luò)安全法解讀：開啟我國信息網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)程[EB/OL].[2016-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/ rlyw/2016-11/10/content_2002309.htm.

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