從理念創(chuàng)新到實(shí)踐創(chuàng)新
——浙江特色小鎮(zhèn)的成效和方向選擇

潘毅剛

從理念創(chuàng)新到實(shí)踐創(chuàng)新
——浙江特色小鎮(zhèn)的成效和方向選擇

潘毅剛

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是在新舊動(dòng)能交替期，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，跳出工業(yè)化中期發(fā)展思維的思路和路徑創(chuàng)新，是趨勢(shì)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向之下的集成創(chuàng)新

如果說(shuō)2015年是浙江特色小鎮(zhèn)理念創(chuàng)新落地之年，2016年就是浙江特色小鎮(zhèn)生根開(kāi)花之年。回顧兩年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)的創(chuàng)新理念得到了充分展現(xiàn)，一批典型特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展良好，成效和亮點(diǎn)突出，在不斷解決發(fā)展現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)思路方向越加清晰。

兩年來(lái)的實(shí)踐充分檢驗(yàn)了浙江特色小鎮(zhèn)的旺盛生命力

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是在新舊動(dòng)能交替期，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，跳出工業(yè)化中期發(fā)展思維的思路和路徑創(chuàng)新，是趨勢(shì)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向之下的集成創(chuàng)新。短短兩年不到的時(shí)間，浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展已初顯成效，引起中央的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為浙江引領(lǐng)新常態(tài)發(fā)展的一張“金名片”。如今，這一地方性探索已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。

經(jīng)過(guò)兩年的創(chuàng)建培育工作，浙江特色小鎮(zhèn)從無(wú)到有、從少到多，戰(zhàn)略實(shí)施的初衷得到充分貫徹。截止到2016年10月，浙江兩批共創(chuàng)建78個(gè)特色小鎮(zhèn)，另有51個(gè)小鎮(zhèn)被列入第二批培育小鎮(zhèn)，創(chuàng)建培育的管理運(yùn)行機(jī)制趨于完善，特色小鎮(zhèn)的作用正逐步顯現(xiàn)。

小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色格局已成。兩年來(lái)，浙江以特色小鎮(zhèn)為重要載體推進(jìn)了全省生產(chǎn)力布局優(yōu)化，全省11設(shè)區(qū)市均有特色小鎮(zhèn)引領(lǐng)平臺(tái)。兩批特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基本體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”的定位，瞄準(zhǔn)高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，涌現(xiàn)出了夢(mèng)想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)、玉皇山南基金小鎮(zhèn)等一批新經(jīng)濟(jì)杰出代表，也出現(xiàn)了如桐鄉(xiāng)濮院毛衫小鎮(zhèn)、諸暨襪藝小鎮(zhèn)、麗水古堰畫(huà)鄉(xiāng)小鎮(zhèn)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升向高端化發(fā)展的新趨勢(shì)；一批歷史經(jīng)典文化產(chǎn)業(yè)更是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)下煥發(fā)新顏，迸發(fā)出新的生機(jī)，如龍泉青瓷小鎮(zhèn)、東陽(yáng)木雕小鎮(zhèn)、紹興黃酒小鎮(zhèn)等，成為傳承獨(dú)特地域文化的有效載體。

投資創(chuàng)新帶動(dòng)效應(yīng)日顯。第一批特色小鎮(zhèn)累積的投資是1200多億元，集聚企業(yè)3.7萬(wàn)家，引進(jìn)各類(lèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才1.6萬(wàn)余名。僅2015年不到一年的時(shí)間，首批特色小鎮(zhèn)新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目就達(dá)431個(gè)，全年完成固定資產(chǎn)投資478億元，產(chǎn)業(yè)投資占總投資額的60%以上。特色小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資平均在10億元以上甚至20億元以上，一些小鎮(zhèn)投資效益初現(xiàn)，前景可觀，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行的大背景中，交出了漂亮答卷。如云棲小鎮(zhèn)涉云企業(yè)到2016年4月已達(dá)296家，產(chǎn)業(yè)覆蓋大數(shù)據(jù)、APP開(kāi)發(fā)、游戲、互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，逐步形成較為完善的云計(jì)算產(chǎn)業(yè)鏈條。又如玉皇山南基金小鎮(zhèn)，截至2016年8月，已累計(jì)入駐金融機(jī)構(gòu)920家，資管規(guī)模已達(dá)5310億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)稅收8.46億元，同比增長(zhǎng)208%，2016年稅收收入預(yù)計(jì)突破10億元。再如傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)為主的桐鄉(xiāng)毛衫時(shí)尚小鎮(zhèn)列入創(chuàng)建名單后，意大利設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)和小鎮(zhèn)簽訂了設(shè)計(jì)師培養(yǎng)協(xié)議，轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐明顯加速。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式初具。按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”的創(chuàng)建要求，浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新建設(shè)模式重點(diǎn)以增量產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)為主，總結(jié)探索了“3+X”的建設(shè)模式：第一種，企業(yè)主體規(guī)劃、政府提供服務(wù)模式，即政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和審批服務(wù)，引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)建設(shè)特色小鎮(zhèn)。如嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)、路橋沃爾沃小鎮(zhèn)。第二種，政企合作規(guī)劃、項(xiàng)目組合聯(lián)動(dòng)建設(shè)模式，即政府確定小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，做好大規(guī)劃和大服務(wù)，引進(jìn)大企業(yè)和大人物，聯(lián)手培育大產(chǎn)業(yè)。如西湖云棲小鎮(zhèn)、余杭藝尚小鎮(zhèn)、東陽(yáng)紅木小鎮(zhèn)、紹興黃酒小鎮(zhèn)。第三種，政府規(guī)劃建設(shè)、市場(chǎng)招商模式，即政府成立國(guó)資公司和專(zhuān)門(mén)班子，做好小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位面向全國(guó)乃至全世界招商。如上城玉皇山南基金小鎮(zhèn)、義烏絲路金融小鎮(zhèn)、夢(mèng)想小鎮(zhèn)。其中，第一種模式適用于重大項(xiàng)目落地、少數(shù)大企業(yè)主導(dǎo)的小鎮(zhèn)建設(shè)；第二種模式多見(jiàn)于需要大企業(yè)引領(lǐng)，要構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的小鎮(zhèn)建設(shè)；第三種模式則更多是針對(duì)創(chuàng)新帶動(dòng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體數(shù)量較多、訴求類(lèi)似的小鎮(zhèn)建設(shè)。在存量產(chǎn)業(yè)為主的小鎮(zhèn)建設(shè)模式上，各地依托原有塊狀經(jīng)濟(jì)特色，借鑒了以上三種模式的適用經(jīng)驗(yàn)，按照特色小鎮(zhèn)的理念改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，突出規(guī)劃引領(lǐng)、政府投平臺(tái)、企業(yè)投產(chǎn)業(yè)的模式推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)，如諸暨襪藝小鎮(zhèn)、龍泉青瓷小鎮(zhèn)、開(kāi)化根緣小鎮(zhèn)、武義溫泉小鎮(zhèn)、常山賞石小鎮(zhèn)，這也是各地在實(shí)踐中根據(jù)自身情況的創(chuàng)新探索。

考核評(píng)價(jià)市場(chǎng)導(dǎo)向漸明。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育以來(lái)，主管部門(mén)較好地發(fā)揮了引導(dǎo)作用，嚴(yán)格執(zhí)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，建立倒逼機(jī)制，注重過(guò)程管理動(dòng)態(tài)化，采取一季一通報(bào)、一季一現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、一年一考核，不定期約談的方式，動(dòng)態(tài)淘汰低速低效發(fā)展的特色小鎮(zhèn)。2016年對(duì)首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)2015年度建設(shè)情況進(jìn)行了考核，其中7個(gè)被評(píng)為優(yōu)秀、9個(gè)良好、17個(gè)合格，還有3個(gè)被警告，1個(gè)被降格。目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)以市場(chǎng)為主的運(yùn)作機(jī)制加快形成，鼓勵(lì)建設(shè)主體多元化，以全開(kāi)放理念不設(shè)門(mén)檻，鼓勵(lì)各類(lèi)建設(shè)主體參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，建設(shè)資金來(lái)源多樣化，初步形成了平等、開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引導(dǎo)民資、國(guó)資、外資以及各類(lèi)機(jī)構(gòu)投資注資特色小鎮(zhèn)的良好態(tài)勢(shì)。

在全面創(chuàng)新中明確方向路徑，高質(zhì)量推動(dòng)特色小鎮(zhèn)健康成長(zhǎng)

當(dāng)前各地建設(shè)特色小鎮(zhèn)熱情高漲，各地涌現(xiàn)了許多好經(jīng)驗(yàn)、新探索，但也應(yīng)保持清醒，看到潛在問(wèn)題，高度警惕發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，尤其是要規(guī)避一些典型誤區(qū)。一是規(guī)避數(shù)量等于質(zhì)量的創(chuàng)建誤區(qū)，警惕當(dāng)前各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量膨脹的苗頭，統(tǒng)籌全局，少而精地高質(zhì)量推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。二是規(guī)避投資等于回報(bào)的投入誤區(qū)，警惕只關(guān)注當(dāng)期投入，忽視未來(lái)效益的傾向。三是規(guī)避特色等于扎堆的策劃誤區(qū)，警惕堆積概念、堆積投資、堆積建筑，簡(jiǎn)單拼湊，復(fù)制粘貼，沒(méi)有形成獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的做法。四是規(guī)避獨(dú)立等于孤立的規(guī)劃誤區(qū)，忽視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和都市區(qū)建設(shè)的大趨勢(shì)、大背景，沒(méi)有把區(qū)域統(tǒng)籌、交通和制度一體化納入到推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的議程中去。五是規(guī)避引導(dǎo)等于主（不）導(dǎo)的模式誤區(qū)，警惕包辦或不辦兩方面偏頗，防止政府主導(dǎo)或完全把建設(shè)任務(wù)都?jí)航o企業(yè)主體的不良傾向。六是規(guī)避標(biāo)準(zhǔn)等于規(guī)律的管理誤區(qū)，警惕一刀切、僵化標(biāo)準(zhǔn)，死守事先預(yù)定的認(rèn)定、評(píng)價(jià)和考核期限及標(biāo)準(zhǔn)，不根據(jù)實(shí)際順時(shí)應(yīng)勢(shì)去動(dòng)態(tài)調(diào)整進(jìn)行管理。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的問(wèn)題都是前進(jìn)中的問(wèn)題，需要在實(shí)踐創(chuàng)新中去解決。各地有必要堅(jiān)持“三個(gè)特”的原則：一是戰(zhàn)略實(shí)施路徑要特。它不是市場(chǎng)自發(fā)或者政府決定的老路，是在市場(chǎng)和政府之間另辟蹊徑，所以必然要摒棄單純行政化的思維定勢(shì)、路徑依賴(lài)和體制束縛，大膽探索，大膽試驗(yàn)，用改革與創(chuàng)新的精神推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。二是戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)要特。特色小鎮(zhèn)要按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念的要求，從實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)特色、定位特色、發(fā)展特色，在特色中發(fā)展，在創(chuàng)新中成長(zhǎng)。三是戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行方法要特。戰(zhàn)略的落地可以是直線，也可以是曲線?，F(xiàn)在來(lái)看很多事一根筋走直線往往干不成，在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作中不防走些曲線，就如紅軍長(zhǎng)征一樣，堅(jiān)持目標(biāo)和方向迂回反而會(huì)帶來(lái)生機(jī)。特色小鎮(zhèn)始于改革創(chuàng)新，也須成于改革創(chuàng)新。建議下階段立足特色，把持續(xù)全面創(chuàng)新推動(dòng)特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略作為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)五方面創(chuàng)新。

以PPP模式為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)全周期建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。重點(diǎn)可在以下方面積極探索：（1）加大社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)PPP融資建設(shè)分段稅收減免的政策創(chuàng)新，以建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的不同階段對(duì)房地產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅等進(jìn)行優(yōu)惠補(bǔ)貼，降低社會(huì)資本的成本。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)上，發(fā)揮政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資本參與。（2）加快探索形成產(chǎn)權(quán)明晰、符合市場(chǎng)規(guī)律、具備產(chǎn)業(yè)特征的特色小鎮(zhèn)商業(yè)模式，讓社會(huì)資本進(jìn)得來(lái)、留得住、能受益。（3）進(jìn)一步加大金融領(lǐng)域的政策支撐，加大國(guó)開(kāi)行等政策性銀行對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期貸款的融資支持。（4）以浙商回歸為重點(diǎn)，采用PPP模式，擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的浙商社會(huì)資本參與浙江一批塊狀經(jīng)濟(jì)改造和歷史經(jīng)典小鎮(zhèn)建設(shè)，提高特色小鎮(zhèn)投資的根植性。（5）有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)組織相關(guān)教育培訓(xùn)，加強(qiáng)政府和企業(yè)層面PPP模式推廣應(yīng)用的人才支撐。

以“多規(guī)合一”為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃創(chuàng)新。要堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國(guó)土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因勢(shì)利導(dǎo)，摒棄“貪大求洋”“大拆大建”的做法，既要重視培育新興產(chǎn)業(yè)也要支持舊產(chǎn)業(yè)升級(jí)，重視產(chǎn)城有效融合，無(wú)論是存量產(chǎn)業(yè)改造的小鎮(zhèn)還是增量小鎮(zhèn)建設(shè)，都要堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，合理界定人口承載力、資源承載力、環(huán)境承載力與產(chǎn)業(yè)支撐力，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)。多元治理，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)治理體系，發(fā)揮省、市和所在行政區(qū)域以及小鎮(zhèn)周邊范圍的公眾和企業(yè)的作用，支持企業(yè)全程參與特色小鎮(zhèn)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃、建設(shè)、管理等全過(guò)程，以提供有效供給和滿(mǎn)足有效需求為導(dǎo)向，讓特色小鎮(zhèn)成為一個(gè)吸引人、留住人、激發(fā)人的才能的平臺(tái)。

以市場(chǎng)決定為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)要素配置方式的體制創(chuàng)新。要充分利用省市縣區(qū)不同政策在小鎮(zhèn)建設(shè)上的溝通協(xié)調(diào)，以空間規(guī)劃指標(biāo)的合理分配約束和優(yōu)化小鎮(zhèn)布局，以不同層級(jí)政策的疊加塑造小鎮(zhèn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步完善在都市區(qū)、城市群范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)商機(jī)制，在城鄉(xiāng)結(jié)合部新增的特色小鎮(zhèn)建設(shè)選址從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行整體戰(zhàn)略部署，合理配置特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地要素，避免同類(lèi)特色小鎮(zhèn)過(guò)多過(guò)濫。要繼續(xù)深化有獎(jiǎng)有罰的土地供給方式和期權(quán)式財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)方式，在政策兌現(xiàn)上樹(shù)立典型，讓建設(shè)者得到實(shí)惠，確保政策和要素保障的落實(shí)與小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)度總體同步。

以傳承創(chuàng)新為擔(dān)當(dāng)，進(jìn)一步加強(qiáng)小鎮(zhèn)的文化特色內(nèi)涵創(chuàng)新。目前來(lái)看，兩種類(lèi)型特色小鎮(zhèn)富有生命力：一種是傳承歷史的特色小鎮(zhèn)，以浙江“塊狀經(jīng)濟(jì)+文化創(chuàng)新”的小鎮(zhèn)、歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)和旅游型特色小鎮(zhèn)為代表；另一種是創(chuàng)新未來(lái)的特色小鎮(zhèn)，以夢(mèng)想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等為代表。對(duì)于傳承歷史的特色小鎮(zhèn)，建議要重點(diǎn)在保護(hù)傳統(tǒng)歷史文化的同時(shí)，加大產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動(dòng)的文化創(chuàng)新供給，拉長(zhǎng)塊狀經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)品和服務(wù)以及旅游產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，運(yùn)用信息化、新技術(shù)的手段為舊產(chǎn)業(yè)注入新的活力。對(duì)于創(chuàng)新未來(lái)的特色小鎮(zhèn)，則要以鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化為導(dǎo)向，發(fā)揮小鎮(zhèn)要素集聚和擴(kuò)散作用，按照符合年輕人和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的現(xiàn)代生活理念創(chuàng)建小鎮(zhèn)，形成新時(shí)代的“小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化”。

以分類(lèi)施策為準(zhǔn)則，進(jìn)一步加強(qiáng)評(píng)價(jià)考核方式的管理創(chuàng)新。要在結(jié)合各地發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，因地制宜、分類(lèi)引導(dǎo)，政策引導(dǎo)的重心放在調(diào)動(dòng)基層和企業(yè)實(shí)踐的積極性上。要結(jié)合不同產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展規(guī)律，適當(dāng)延長(zhǎng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的考核時(shí)間周期；適當(dāng)降低考核標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)于歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，要在投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)考核上區(qū)別對(duì)待。要切實(shí)落實(shí)相關(guān)支持政策，對(duì)于前期投入資金大、產(chǎn)業(yè)投資回收周期長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)要鼓勵(lì)地方出臺(tái)支持政策。要及時(shí)總結(jié)各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)做法，在共性問(wèn)題解決上，形成一批可復(fù)制、可推廣、可操作的經(jīng)驗(yàn)。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院