廣東深化行政執(zhí)法體制改革的探索

· 李志紅

廣東深化行政執(zhí)法體制改革的探索

· 李志紅

1997年以來(lái)，廣東省先后在廣州、深圳、珠海等地的城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)。2005年印發(fā)《廣東省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)方案》，在省、市和縣（市、區(qū)）三級(jí)交通運(yùn)輸、文化市場(chǎng)、城市管理、國(guó)土資源、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，并先后在廣州、佛山、江門、東莞等地實(shí)施城市管理綜合行政執(zhí)法改革。2012年制定《廣東省行政執(zhí)法體系改革規(guī)劃（2012-2016年）》，在珠海、惠州、湛江、順德區(qū)及其他地級(jí)以上市各選擇1個(gè)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)。這些探索實(shí)踐在解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和公共秩序等方面取得了一定成效，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八大以后，行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入了新階段。黨的十八屆三中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的高度提出建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制的改革目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)明確深化行政執(zhí)法體制改革的具體要求，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。2015年中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，進(jìn)一步明確了改革任務(wù)。廣東省貫徹落實(shí)中央改革精神，繼續(xù)深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。

一、注重點(diǎn)面結(jié)合，整體改革協(xié)同推進(jìn)

綜合執(zhí)法是行政體制的重大改革和創(chuàng)新。廣東省緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，不斷整合行政資源、規(guī)范行政管理體制。一是結(jié)合實(shí)際，探索多種綜合執(zhí)法模式。第一，部門內(nèi)集中執(zhí)法模式，即通過(guò)整合歸并部門內(nèi)部及所屬事業(yè)單位的行政處罰、行政強(qiáng)制及相關(guān)監(jiān)督檢查等職能，集中交由部門一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，對(duì)外以部門名義行使有關(guān)執(zhí)法職能，這些行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般稱為（綜合）行政執(zhí)法局、執(zhí)法監(jiān)察局或稽查局；第二，通過(guò)整合多個(gè)部門職責(zé)，實(shí)行大部門制，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法。如佛山市的禪城、南海、三水、高明區(qū)建立了環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局，綜合行使環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸和城市管理有關(guān)職責(zé)；第三，相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法模式，即通過(guò)法定程序，將其他部門的法定執(zhí)法職責(zé)劃歸某一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。如廣州市荔灣區(qū)整合城市管理、食品藥品、交通、文化、安全生產(chǎn)、國(guó)土房管、食鹽與酒類專賣、衛(wèi)生、環(huán)保、勞動(dòng)保障、水政等17個(gè)方面的行政處罰權(quán)，交由區(qū)綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使。此外，2014年廣東重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)保障監(jiān)察領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和工商質(zhì)監(jiān)體制調(diào)整，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域探索推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法改革。二是探索創(chuàng)新中國(guó)（廣東）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法體制。制定實(shí)施《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建立綜合行政執(zhí)法體制工作方案》，探索以司法審判為主、行政執(zhí)法為輔的模式，并把行政執(zhí)法重心放在事前的規(guī)范、提醒和指引，事中事后的嚴(yán)密監(jiān)管上；明確各片區(qū)結(jié)合區(qū)位特點(diǎn)和發(fā)展定位，合理區(qū)分和確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法范圍和執(zhí)法方式。探索推進(jìn)在南沙、前海蛇口、橫琴片區(qū)建立集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法體系，探索有效性、開放型、動(dòng)態(tài)化的執(zhí)法模式。三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的執(zhí)法職能。出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革調(diào)整事項(xiàng)監(jiān)管的意見》，省級(jí)針對(duì)后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)出臺(tái)或修訂監(jiān)管辦法180余項(xiàng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高執(zhí)法效能。廣州開發(fā)區(qū)、深圳前海、珠海橫琴等地區(qū)在規(guī)劃建設(shè)、教育、衛(wèi)生、食品藥品、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開展監(jiān)管體制改革，完善事中、事后監(jiān)管體制機(jī)制。

二、注重權(quán)界清晰，理順行政執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系

廣東銜接清理行政職權(quán)和編制權(quán)責(zé)清單、優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能配置等工作，推動(dòng)理順行政執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系。一是厘清縱向?qū)蛹?jí)政府執(zhí)法職責(zé)。全面梳理了省直各部門行政執(zhí)法事項(xiàng)，兩批共調(diào)整51個(gè)省直部門2201項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，依法明確由市縣實(shí)施屬地執(zhí)法，省負(fù)責(zé)規(guī)范管理、監(jiān)督指導(dǎo)，組織開展跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處。合理劃分省以下各級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)，整合歸并同一領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法職責(zé)，鼓勵(lì)跨部門整合歸并執(zhí)法職責(zé)。二是推動(dòng)市縣政府編制執(zhí)法權(quán)責(zé)清單。研究制訂市、縣政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度工作方案，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，全面梳理市縣政府及各部門行政執(zhí)法事項(xiàng)，明確市、縣（市、區(qū)）政府及其部門之間的執(zhí)法職責(zé)，推動(dòng)執(zhí)法重心下移。三是理順政府管理職能與執(zhí)法職能的關(guān)系。轉(zhuǎn)變“重審批輕監(jiān)管”的路徑依賴，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高執(zhí)法效能。出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革調(diào)整事項(xiàng)監(jiān)管的意見》，推動(dòng)從規(guī)范主體活動(dòng)資格為主向規(guī)范主體活動(dòng)行為、評(píng)估活動(dòng)結(jié)果為主轉(zhuǎn)變。

三、注重改革創(chuàng)新，健全管理制度和執(zhí)法機(jī)制

在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革中，廣東嚴(yán)把執(zhí)法人員錄用關(guān)，強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和制度建設(shè)，基本實(shí)行人員編制統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)來(lái)源統(tǒng)一、執(zhí)法證件統(tǒng)一，落實(shí)行政執(zhí)法規(guī)范化管理。一是完善行政執(zhí)法程序。進(jìn)一步完善行政執(zhí)法主體、程序、流程、步驟、證據(jù)規(guī)則等，嚴(yán)格限定和合理規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等技術(shù)手段的作用，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法文書制作、使用的管理，探索建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程的跟蹤，確保執(zhí)法工作有據(jù)可查。研究制定行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法，以案卷評(píng)查的方式逐步推動(dòng)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的建立。二是嚴(yán)格行政執(zhí)法隊(duì)伍管理。合理核定市、縣（市、區(qū)）執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制規(guī)模，推動(dòng)市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制向縣級(jí)和一線傾斜，促進(jìn)編制資源有序流動(dòng)，加強(qiáng)基層和一線行政執(zhí)法力量。推廣應(yīng)用《廣東省行政執(zhí)法人員網(wǎng)上綜合考試系統(tǒng)》，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法人員綜合法律知識(shí)考試。升級(jí)廣東省行政執(zhí)法證網(wǎng)上管理系統(tǒng)，增加有關(guān)行政執(zhí)法主體管理內(nèi)容，強(qiáng)化行政執(zhí)法主體的管理，規(guī)范行政執(zhí)法主體對(duì)行政執(zhí)法人員的管理。三是健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無(wú)縫銜接，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以法代刑現(xiàn)象。如汕頭市濠江區(qū)重點(diǎn)探索行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，建立健全綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度。云浮市郁南縣成立行政綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，著力解決行政執(zhí)法中可能存在的權(quán)力過(guò)于集中、缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問(wèn)題。

通過(guò)改革，解決了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立、各自為政的問(wèn)題，整合了執(zhí)法資源，優(yōu)化了執(zhí)法體制，使行政執(zhí)法開始呈現(xiàn)綜合化、區(qū)域化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（作者系廣東省行政體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）