對“多規(guī)”內(nèi)容的法理依據(jù)和“合一”時(shí)邊界界定的思考

□嘉興市國土資源局　張慧芳　何良將

對“多規(guī)”內(nèi)容的法理依據(jù)和“合一”時(shí)邊界界定的思考

□嘉興市國土資源局張慧芳何良將

2014年8月，作為國務(wù)院2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住建部共同發(fā)文在全國確定28個(gè)市、縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，經(jīng)過近2年的實(shí)踐摸索，各試點(diǎn)市、縣基本都已形成“多規(guī)合一”的初步成果，且分頭在四部委進(jìn)行過匯報(bào)交流。不過，時(shí)至今日，并沒有某一個(gè)試點(diǎn)成果成為可復(fù)制、可推廣的樣本或是經(jīng)驗(yàn)在全國范圍內(nèi)鋪開。換言之，“多規(guī)合一”依然處于探索階段，但也說明，目前的“合一”成果尚未符合試點(diǎn)開展的初衷。而究其原因，或許還是要回到“多規(guī)”的個(gè)體上來。

一、“多規(guī)”個(gè)體內(nèi)容和法律依據(jù)

“多規(guī)”基于地方探索經(jīng)驗(yàn)，有“兩規(guī)”“三規(guī)”等多種模式，根據(jù)四部委關(guān)于試點(diǎn)的通知，本文以“四規(guī)”為基礎(chǔ)進(jìn)行闡述探討。

（一）“多規(guī)”個(gè)體內(nèi)容和法律依據(jù)

1.國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容和法律依據(jù)

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是在新中國成立后與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)相始終的，甚至可以說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。從“一五”計(jì)劃到“十三五”規(guī)劃，我國經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的偉大轉(zhuǎn)型，五年計(jì)劃在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上增添了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，名稱也由“計(jì)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃”。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化的方方面面。法律依據(jù)上，1954年《憲法》第15條規(guī)定：“國家用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改造，使生產(chǎn)力不斷提高，以改變?nèi)嗣竦奈镔|(zhì)生活和文化生活，鞏固國家的獨(dú)立和安全?！倍?2004年修訂的《中華人民共和國憲法》中并沒有明確的表述?；诖耍瑖窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是憲法法律性文件還是沒有法律約束力尚存在一些爭議。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容和法律依據(jù)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)、促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間布局規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃。對其具體內(nèi)容，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中均有明確而具體的條文規(guī)定。如城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等。規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

土地利用總體規(guī)劃是在一定行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。早在1959年，農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)人民公社土地利用規(guī)劃工作的通知》，即對土地利用規(guī)劃的方針、任務(wù)、內(nèi)容、要求和方法作了規(guī)定。1993年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織出版了《土地利用規(guī)劃》指南，對土地利用規(guī)劃相關(guān)問題進(jìn)行了界定。目前，我國土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃分為全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用區(qū)，并根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。上述內(nèi)容均在《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定。

4.環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容和法律依據(jù)

最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（自2015年1月1日起施行）中規(guī)定保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。

（二）“多規(guī)”銜接的法律依據(jù)

“多規(guī)”個(gè)體雖然內(nèi)容不一，依據(jù)的法律不同，但在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》和《環(huán)境保護(hù)法》中，均有對于“多規(guī)”銜接的明文規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！锻恋毓芾矸ā返谑邨l、第二十二條：各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃組織編制土地利用總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。《環(huán)境保護(hù)法》第十三條：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。

可見，“多規(guī)”在法律層面上有所區(qū)分，而更強(qiáng)調(diào)銜接。通常意義上，區(qū)分為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是安排做什么、做到什么程度，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是將做的事情在空間上予以落實(shí)，正是基于上述法律依據(jù)。

在比較之后，師生合作，詳細(xì)演示等面積法的推導(dǎo)過程.構(gòu)造直角三角形，使得所求垂線段為斜邊上的高，用等面積法求出高.過P作x,y軸的垂線，分別交直線l于M,N，構(gòu)造直角三角形MPN,則PQ為斜邊上的高(如圖11),求出直角三角形三條邊長.易得利用等面積法求出

二、“合一”的“多規(guī)”邊界界定

雖然在不同的法律中均強(qiáng)調(diào)“多規(guī)”之間的銜接，但并沒有解決“多規(guī)”打架沖突的問題。因此，如何區(qū)分并界定“多規(guī)”的邊界成為“合一”過程中爭議集中的主要問題，甚至在一些研究中演繹為“主導(dǎo)權(quán)之爭”。

（一）“多規(guī)”的差異辨析

顯而易見，“多規(guī)”之所以要相互銜接，是因?yàn)楸舜酥g存在差異。其差異大體而言，主要在于法律地位、理論基礎(chǔ)、核心內(nèi)容、技術(shù)規(guī)范等方面。

1.“多規(guī)”個(gè)體的法律地位

從前述的分析可以看到，雖然在不同的法律中均規(guī)定相關(guān)規(guī)劃的編制應(yīng)以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為依據(jù)，但國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法律約束力尚無明文規(guī)定，且國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由同級人民代表大會(huì)審批。其他三項(xiàng)規(guī)劃則有明確的法律依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃均由上一級政府審批，部分重點(diǎn)城市上報(bào)國務(wù)院審批，而環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則由同級人民政府批準(zhǔn)。不同的法律地位和審批權(quán)限必然也導(dǎo)致“多規(guī)”之間難以協(xié)調(diào)一致。

2.“多規(guī)”個(gè)體的理論基礎(chǔ)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)可以說是人類社會(huì)的題中應(yīng)有之義，對其規(guī)劃理論毋庸贅言，且隨著人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃包含的內(nèi)容越來越廣。城鄉(xiāng)規(guī)劃中無論是早期的田園城市理論，還是其后的增長極理論，以及逐步發(fā)展形成的新都市主義、精明增長與緊湊城市等西方城市規(guī)劃理論都給城市規(guī)劃等編制提供了科學(xué)的理論依據(jù)，且在發(fā)展過程中逐漸融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、環(huán)境生態(tài)等學(xué)科，使其更加具有綜合性并強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。土地利用規(guī)劃也強(qiáng)調(diào)人地協(xié)調(diào)理論、土地利用分區(qū)理論、土地利用控制理論等理論支撐，同時(shí)在實(shí)踐中，充分融合土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地生態(tài)學(xué)、規(guī)劃協(xié)同等理論完善土地利用規(guī)劃編制，使土地利用總體規(guī)劃形成綜合性、系統(tǒng)性的綱領(lǐng)性文件。在理論上，各項(xiàng)規(guī)劃均有交叉融合、兼容并包的基礎(chǔ)。

3.“多規(guī)”個(gè)體的核心內(nèi)容

從“多規(guī)”個(gè)體的內(nèi)容來看，各“規(guī)劃”之間各有側(cè)重，如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對發(fā)展目標(biāo)的確定、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃設(shè)置生態(tài)保護(hù)的底線并列出建設(shè)的負(fù)面清單、城鄉(xiāng)規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)內(nèi)功能結(jié)構(gòu)、用地布局和配套設(shè)施的安排、土地利用總體規(guī)劃構(gòu)建國土空間總體格局和開發(fā)利用的用途管制等。相應(yīng)的，對比而言，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃則缺乏空間規(guī)劃的內(nèi)容，雖然相關(guān)政策一直強(qiáng)調(diào)以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，但主體功能區(qū)在市、縣層面會(huì)趨于同一性，在同一個(gè)主體功能區(qū)下，其內(nèi)部空間格局仍需其他規(guī)劃進(jìn)行安排；土地利用總體規(guī)劃是全地域、全地類均已覆蓋，也強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)和建設(shè)發(fā)展用地的平衡，但對建設(shè)用地內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)較少涉及；城鄉(xiāng)規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)內(nèi)各行業(yè)用地均有其所，但覆蓋范圍僅針對規(guī)劃區(qū)內(nèi)，且對生態(tài)和耕地保護(hù)的內(nèi)容重視不足；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則不如其他規(guī)劃內(nèi)容廣闊，以保護(hù)為主。簡言之，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃更傾向于發(fā)展規(guī)劃、兼顧保護(hù)，土地利用總體規(guī)劃力求在資源保護(hù)和建設(shè)發(fā)展之間達(dá)成均衡，但強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則是保護(hù)性規(guī)劃，而以可以建設(shè)或不可以建設(shè)的形式做出規(guī)定?？梢哉f，“四規(guī)”都是在向綜合性規(guī)劃發(fā)展，但互相之間還是各有短長、交叉牽連，并在開發(fā)和保護(hù)之間博弈。

4.“多規(guī)”個(gè)體的技術(shù)規(guī)范

在技術(shù)上，“多規(guī)”皆有各自的一套技術(shù)規(guī)范，部分有嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)程和國家標(biāo)準(zhǔn)，如《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/ T 1023-2010）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）等。互相之間確實(shí)存在比較大的差異，宏觀方面，包含規(guī)劃理念、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、信息技術(shù)手段、實(shí)施管控等；微觀方面，包含規(guī)劃期限、坐標(biāo)系、規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)等。在技術(shù)對接上，重點(diǎn)是要解決土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間差異，這是項(xiàng)目選址和用地審批的空間依據(jù)，通過合理有序安排的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的要求，從而融合“四規(guī)”的核心要素，這也正是“多規(guī)合一”的出發(fā)點(diǎn)、操作手段和導(dǎo)向目標(biāo)。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，查找調(diào)處差異雖然難度很大，但技術(shù)問題還是能夠妥善解決，“多規(guī)”之間在技術(shù)上可以“合一”。

（二）“合一”的“多規(guī)”邊界界定

如前所述，“多規(guī)”個(gè)體與相關(guān)部門管理職能相對應(yīng)，還是存在較為清晰的邊界脈絡(luò)，雖然存在不少差異，但在技術(shù)統(tǒng)一的前提下，相關(guān)理論之間亦相容共通，拋開法律制度的因素，在差異分析的基礎(chǔ)上，是可以求同化異，處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。或者說，“多規(guī)”在“合一”時(shí)邊界理應(yīng)可以界定。

對此，很早便有城市規(guī)劃方面的專家提出“發(fā)改管目標(biāo)（定性）、規(guī)劃管坐標(biāo)（定位）、國土管指標(biāo)（定量）”的概括，在廣東省部分地區(qū)的試點(diǎn)中也有類似的總結(jié)；江蘇省蘇州市在探索中進(jìn)一步完善為“發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)方向，土地規(guī)劃定布局規(guī)模，城鄉(xiāng)規(guī)劃定功能結(jié)構(gòu)”的原則；在浙江省嘉興市試點(diǎn)中，提出“發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)方向，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間基礎(chǔ)，土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃共同確定約束底線”的“合一”邊界。相關(guān)研究者們也基于法理依據(jù)和試點(diǎn)實(shí)踐，提出相關(guān)設(shè)想。如“以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，和發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，將發(fā)展規(guī)劃謀劃的‘做什么事’和國土、城鄉(xiāng)、環(huán)境三大空間規(guī)劃‘在哪里做’合二為一”，這是與法律、政策相結(jié)合宏觀而論。如“三規(guī)疊合”，“大重合、小銜接”?！按笾睾稀笔俏挥诤暧^戰(zhàn)略高度的規(guī)劃內(nèi)容，“小銜接”則是有所交叉的部分規(guī)劃內(nèi)容，類似于求取一定的公約數(shù)。如“土規(guī)定指標(biāo)、經(jīng)規(guī)定目標(biāo)、城規(guī)定坐標(biāo)、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃定底線”，涇渭分明。如對于“多規(guī)”合成的“一”、如何“合一”及“一”與“多規(guī)”關(guān)系的探討，有學(xué)者總結(jié)為“全面取代”“1+4”和“1+3”等模式?！叭嫒〈奔粗痪幰槐疽?guī)劃，取消其他規(guī)劃；“1+4”即“1”與“4”并存，“1”作為上一層次規(guī)劃，宏觀引領(lǐng)；“1+3”即是“4”，但以“4”中的某一個(gè)作為基礎(chǔ)提高至“1”。凡此總總，不一而足。

然而，實(shí)踐操作中，雖然有較多的提法和設(shè)想，但對“多規(guī)”邊界如何界定仍然是莫衷一是，這也與試點(diǎn)是分頭探索的因素有關(guān)。四部委從探索多種模式試點(diǎn)成果的角度出發(fā)，在28個(gè)試點(diǎn)中分別選取若干個(gè)試點(diǎn)并分頭指導(dǎo)，且各自要求也有所不同。如發(fā)改委（環(huán)保部）要求以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依托，編制形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃；國土部要求研究“多規(guī)合一”的規(guī)劃定位與成果形式，明確國土空間綜合規(guī)劃的約束性、指導(dǎo)性地位；住建部則是明確建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會(huì)，整合各部門規(guī)劃職能，以一本規(guī)劃代替原有的多個(gè)規(guī)劃。所以，其技術(shù)上的統(tǒng)一和理論上的融合，使得“多規(guī)”個(gè)體均可以容納其他規(guī)劃的內(nèi)容，無非是法律或者說是體制上存在障礙，于是出現(xiàn)邊界的主動(dòng)模糊。這或許也是研究者將“多規(guī)合一”演繹為主導(dǎo)權(quán)之爭的原因。

那么，“合一”的“多規(guī)”邊界應(yīng)當(dāng)如何界定？既然 “合一”，“多規(guī)”邊界是否自然消弭？

三、“多規(guī)合一”建議

“多規(guī)合一”發(fā)端于“兩規(guī)銜接”，地方上基于自身需求，在“兩規(guī)銜接”的基礎(chǔ)上對“三規(guī)”或“多規(guī)”合一時(shí)有探索，伴隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新形勢，自2012年、2013年中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，習(xí)近平總書記提出要探索“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”以來，中央系列政策文件中均明確要求探索和推進(jìn)“多規(guī)合一”。

雖然有實(shí)際需求和政策要求，但地方的試點(diǎn)成果卻并未真正“合一”。其原因正如參與“多規(guī)合一”試點(diǎn)的專家所指出，與技術(shù)難題相比，體制障礙更加難以解決，而不觸動(dòng)體制的“合一”，很可能淪為“過渡性規(guī)劃”?！岸嘁?guī)”要真正“合一”，關(guān)鍵在于管理部門需要“合一”。

如此或可窺見端倪，不界定“多規(guī)”之間的邊界，不突出某一個(gè)規(guī)劃的主導(dǎo)地位，而強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”的融合過程，可能是現(xiàn)階段較為現(xiàn)實(shí)的選擇。結(jié)合相關(guān)研究和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，具體而言，可以將“多規(guī)合一”分為兩個(gè)階段。

第1階段：“多規(guī)”融合。在現(xiàn)有體制機(jī)制下，對“多規(guī)”進(jìn)行銜接融合，注重融合過程，在融合過程中確定統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)并劃定三條紅線（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界），而具體的內(nèi)容則由“多規(guī)”分頭表達(dá)，分別落實(shí)。實(shí)施操作中結(jié)合行政審批制度改革，架構(gòu)起層級聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建“共享共用共管”的信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，管理同審?fù)?/p>

第2階段：部門合一后一個(gè)市縣一本規(guī)劃。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中 “在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”精神及其他可能出臺的相關(guān)改革政策等頂層設(shè)計(jì)，逐漸推進(jìn)建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)或部門，管理規(guī)劃的編制實(shí)施，如上海、北京等地，通過職能合并，使行政整合直接作用于空間規(guī)劃融合，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃，“一張藍(lán)圖干到底”。

四、結(jié)語

當(dāng)前，在四部委確定的28個(gè)試點(diǎn)之外，地方上有更多的試點(diǎn)探索，形成如火如荼之勢。毋庸置疑，“多規(guī)合一”的模式、路徑等雖然暫不分明，但已是大勢所趨。中央在對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉后，改革如何設(shè)計(jì)，“多規(guī)合一”走向何方，值得期待。