關(guān)于《公共圖書館法(征求意見稿)》修改完善的思考

李國新　國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會主任中國圖書館學(xué)會圖書館法律與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會主任北京大學(xué)信息管理系教授

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關(guān)于《公共圖書館法(征求意見稿)》修改完善的思考

李國新國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會主任
中國圖書館學(xué)會圖書館法律與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會主任
北京大學(xué)信息管理系教授

各位專家、各位同仁、各位代表，大家上午好！兩個月之前，我和論壇商定的發(fā)言題目是“公共圖書館立法的重點任務(wù)”，兩天前臨時決定改變?yōu)榻裉斓念}目。為什么要改？12月9日，《公共圖書館法（征求意見稿）》已經(jīng)由國務(wù)院法制辦正式向全社會公開征求意見，到1月9日結(jié)束。眼下，《公共圖書館法》征求意見是業(yè)界最重要的事情之一。今天，我就拋磚引玉，發(fā)表一點個人看法，以期推動業(yè)界群策群力，更多地提出真知灼見，把《公共圖書館法》修改好。

剛才文化部劉小琴巡視員已經(jīng)講了，圖書館法即便從研究制定公共圖書館法算起，也已經(jīng)有七八年的時間了，如果從中國圖書館立法算起，已經(jīng)15年了（從2001年開始）。15年嘔心瀝血，15年艱難歷程，走到今天實在不容易，我作為親歷者之一，感觸良多。在這15年中，有太多的爭論，有太多的曲折。社會上的爭論我不說，就在業(yè)界，對許多基本問題的看法就有很大差異，于是就導(dǎo)致立法主管部門要求我們先在業(yè)界內(nèi)部統(tǒng)一思想，厘清對一些基本問題的看法，求得最大公約數(shù)。我認為，征求意見的過程，應(yīng)該成為業(yè)界凝聚共識的過程。

今天的立法環(huán)境跟5年前、15年前相比，發(fā)生了很大變化。首先，《公共文化服務(wù)保障法》從2014年啟動后快速推進，2015年5月已經(jīng)完成了向全社會公開征求意見的程序，2016年年初就會提交全國人大常委會審議。公共圖書館是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，所以《公共文化服務(wù)保障法》肯定要涉及公共圖書館的事情。伴隨著《公共文化服務(wù)保障法》的快速、順利推進，社會上已經(jīng)出現(xiàn)了一個新的疑問：有了《公共文化服務(wù)保障法》還需要為公共圖書館立法嗎？第二，這些年來，特別是2005年以來，國家有關(guān)公共文化服務(wù)、公共圖書館事業(yè)的政策、標準、規(guī)范建設(shè)明顯推進，速度在加快，比如說《公共圖書館建設(shè)用地指標》 《公共圖書館建設(shè)標準》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等。這說明我們的標準規(guī)范建設(shè)已經(jīng)有了明顯進展，與2001年之前相比變化很大。但是直到今天，我們業(yè)界在立法目標以及有關(guān)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的一些最基本的問題上，認識分歧仍然存在，甚至很大，所以盡管《公共圖書館法》已經(jīng)兩次進入全國人大的立法規(guī)劃，但推進速度并不理想。今天，《公共圖書館法》終于進入了向全社會公開征求意見的階段，我覺得業(yè)界有必要進一步提高對公共圖書館立法必要性和重要性的認識，認識到對公共圖書館事業(yè)來說，最高利益和最大前提是凝聚共識，擱置爭議，推動《公共圖書館法》早日出臺。通俗地說，先讓法律出來，不完善、不完整再進行修改。所以我覺得在這次征求意見的過程中，業(yè)界應(yīng)該以建設(shè)性的態(tài)度來發(fā)表意見，目標是推動法律盡早出臺。

在我看來，《公共圖書館法（征求意見稿）》有亮點，有特點。我說的“亮點”是褒義詞，“特點”是中性詞。亮點和特點主要是：（1）立法的總體思路，內(nèi)容簡約，規(guī)定原則，這樣有利于凝聚共識，有利于避免爭議，有利于推動盡快出臺。（2）對公共圖書館的法律界定，突破了“政府舉辦”的范圍，擴展到公民、法人和其他組織設(shè)立的符合條件的圖書館。（3）適應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能的需要，規(guī)定了國務(wù)院和省級人民政府文化行政主管部門，要通過制定公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來實施對事業(yè)發(fā)展的宏觀管理，為各級政府由“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變提出了法律要求。（4）規(guī)定地方政府建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系、所有的設(shè)置主體要保障公共圖書館正常運行經(jīng)費和配備專業(yè)工作人員的法律責(zé)任。（5）提出了公共圖書館應(yīng)該具備的基本條件，也就是設(shè)定了公共圖書館的起步門檻，保證了公共圖書館的基本質(zhì)量。（6）以公共圖書館的“章程制”推動公共圖書館建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進公共圖書館內(nèi)部管理體制機制改革。（7）明確規(guī)定公共圖書館要承擔妥善保護讀者個人信息的法律責(zé)任。（8）確立了公共圖書館免費提供基本服務(wù)的原則。（9）確立了高校、科研和政府設(shè)置的其他類型圖書館如果向公眾開放，由國家給予必要的經(jīng)費補助的原則。（10）確立了政府對公共圖書館的經(jīng)費補助和獎勵與服務(wù)績效掛鉤的原則。以上在我看來屬于亮點和特點。

下面我主要說關(guān)于《公共圖書館法（征求意見稿）》進一步修改和完善的個人思考。

第一，這次的法律草案有一個比較重要的缺失，就是關(guān)于體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館服務(wù)理念和國家發(fā)展公共圖書館事業(yè)根本責(zé)任的表達。公共圖書館是干什么的，最近十多年業(yè)界理論研究和實踐推進中最大的成果，就是認識到公共圖書館承擔著保障公民基本文化權(quán)益的重要責(zé)任，政府設(shè)置并且保障公共圖書館的運行服務(wù)是一種責(zé)任，公民通過公共圖書館去獲得和利用文獻信息資源是一種權(quán)利。所以，法律首先得宣誓國家要保障公民平等、自由、合法地利用公共圖書館的權(quán)利這個重要理念、核心思想在目前的征求意見稿中缺失了。

第二，也算一個缺失，征求意見稿中沒有明確規(guī)定公共圖書館的職責(zé)。公共圖書館是干什么的？在社會系統(tǒng)中為什么要有公共圖書館？看一下國外的圖書館法律，基本都有有關(guān)職責(zé)、職能的規(guī)定。征求意見稿采用了把職責(zé)分散到服務(wù)中去寫的辦法，可能不是一個太好的處理辦法。實際上，公共圖書館的職責(zé)是什么，這些年經(jīng)過長期研究已經(jīng)有了一個基本的共識，以前的若干草案稿已經(jīng)做出了提煉，我認為可以直接吸收。

第三，要準確地理解和認識公共圖書館和博物館之間的共性和特點。為什么這么說呢？在我看來，這次的《公共圖書館法（征求意見稿）》，有太多的《博物館條例》的痕跡?！恫┪镳^條例》前不久剛剛公布，征求意見稿中的許多說法直接套用了《博物館條例》的表達。但是有一點我們得明確認識到，雖然圖書館和博物館都屬于公共文化服務(wù)機構(gòu)，但是這兩個機構(gòu)的性質(zhì)、功能、特點有明顯的區(qū)別。博物館是一個社會化程度比較高的公共文化服務(wù)機構(gòu)，而圖書館的社會化程度就比較低，不僅中國如此，國外也一樣。為什么我們的民辦博物館有許多，而民辦圖書館那么少，這當中有必然的規(guī)律，所以簡單地以博物館來套圖書館可能不恰當。體現(xiàn)在具體的表述上，就是征求意見稿中對公共圖書館的界定我覺得在兩個層面會有爭議：（1）用“非營利組織”這個中心詞界定公共圖書館。什么是非營利組織？國內(nèi)有不同的說法，國外等同于非政府組織。非營利組織最主要的特點，按照比較通行的說法，包括非政府性、非營利性、自愿性、自治性，以此衡量公共圖書館，我覺得差異較大。還有一個情況應(yīng)該注意，十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有“培育非營利組織”的提法，到了2015年初中辦國辦的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，這個提法沒有了，變成了“培育和規(guī)范文化類社會組織”，這個變化體現(xiàn)了什么發(fā)展導(dǎo)向和政策導(dǎo)向？需要考慮法律和重大改革政策的銜接。把公共圖書館界定為“非營利組織”是從哪來的？是套用了《博物館條例》中對博物館的界定所以我提出要準確地理解和認識博物館和公共圖書館的共性與特點。（2）公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書館能不能納入公共圖書館。昨天程煥文教授在《邁向權(quán)利時代——公共圖書館發(fā)展與廣州實踐》的主題論壇會場上說過他的觀點：公民法人和其他組織設(shè)立圖書館，完全可以向所有人開放，但它就是公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書館，不能叫公共圖書館理由我就不多說了，請大家聽程煥文教授的高見。

第四，需要再研究一下公共圖書館應(yīng)該具備的條件和公共圖書館概念拓展以后的平衡、協(xié)調(diào)問題，現(xiàn)在征求意見稿已經(jīng)把公民個人、法人和社會組織辦的圖書館納入了公共圖書館，同時也給公共圖書館設(shè)立了必備條件（第12條）。我的看法是：如果按照第12條，現(xiàn)在中國恐怕連一家公民、法人、社會組織辦的圖書館都不會有了，現(xiàn)有的基本上都不能滿足第12條的要求。所以，我們得研究概念拓展以后和公共圖書館“基本標準”之間的平衡和協(xié)調(diào)問題，要不然這個法律出來了，保守地講，非但不能提高公共圖書館的社會化發(fā)展水平，相反，現(xiàn)有的民營圖書館都得被排除掉。

第五，要正確把握和體現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的基本性問題?！盎拘浴狈謨蓚€層面來看，一方面，屬于公共圖書館的基本服務(wù)，不能推脫責(zé)任；另一方面，不屬于基本服務(wù)的不要納入。前一個方面，比如說征求意見稿有個規(guī)定：“有條件的可以免費提供參考咨詢”。有條件的可以免費，那是不是說沒有條件的可以不免費？參考咨詢是圖書館的最基本服務(wù)，當然參考咨詢本身是有彈性的，從一般到復(fù)雜。我們可以說一些特殊的參考咨詢服務(wù)可以適當收費，但“有條件的可以免費”這種說法肯定不合適。公共圖書館的一般性參考咨詢肯定是不能收費的，這里不存在有條件沒條件的問題國家的免費開放補助經(jīng)費就包括了對參考咨詢的補助。第二個方面，比如說征求意見稿中規(guī)定公共圖書館“在國家法定節(jié)假日、公休日應(yīng)當開放”。法律上的“應(yīng)當”是什么意思？是“必須”。這個問題我們研究了十幾年，最后在學(xué)界基本形成了共識，表達為“法定節(jié)假日應(yīng)有開放時間”。365天開館的公共圖書館全世界只有中國有，為什么？我們要思考一下公共圖書館運行的基本規(guī)律。我們一直說公共文化服務(wù)保障基本權(quán)利、滿足基本需求，為什么在開放時間上我們忘記了這一基本原則？大年初一有沒有人去圖書館？不能說沒有，但作為保障基本權(quán)益的公共圖書館要保障這種特殊需求嗎？所以我覺得不屬于基本權(quán)益、基本需求的，不要去擴展。

第六，要正確把握原則規(guī)定和業(yè)務(wù)規(guī)范的邊界。到目前，公共圖書館立法總的思路調(diào)整為原則化，不涉及具體的業(yè)務(wù)規(guī)范。但是征求意見稿的一些規(guī)定在把握原則規(guī)定和業(yè)務(wù)規(guī)范的邊界上仍有可商榷之處。比如關(guān)于文獻資源，第20條規(guī)定了公共圖書館收集文獻資源的途徑；第21條規(guī)定了公共圖書館不得收集、入藏來源不明或者是不合法的文獻信息資源；第25條規(guī)定國家要為公共圖書館館藏當中失去使用價值的文獻信息建立處置制度，而這個制度授權(quán)國務(wù)院文化主管部門制定。這幾條規(guī)定就有一些值得進一步研究的問題。首先，文獻資源采集需不需要有原則？需要。法律需要定原則，不需要規(guī)定業(yè)務(wù)規(guī)范層面的“采集途徑”。其次，對于圖書館來說，不應(yīng)該限制收集文獻信息資源的方法和途徑，因為圖書館承擔著保存文獻的責(zé)任?；驹瓌t應(yīng)該是：圖書館的文獻信息資源收集要放開，提供可以限制。再次，業(yè)務(wù)規(guī)范的問題不必上升到國家制度，比如說公共圖書館的藏書剔舊，就是一個業(yè)務(wù)規(guī)范問題。任何一個圖書館都需要藏書剔舊，也就是處置失去使用價值的文獻（其實也應(yīng)該包括與本館藏書體系不相吻合的文獻），這種問題通過業(yè)務(wù)規(guī)范去解決就行，用不著上升為國家制度。如果連這樣的問題都需要國家制度，公共圖書館的國家制度也太多了。再說，業(yè)務(wù)規(guī)范問題用不著國務(wù)院文化主管部門插手，管的太多太細，倒是不符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

第七，要注意罰則和條文規(guī)定的呼應(yīng)。比如出版物呈繳制度，在法律條文中只規(guī)定了原則，具體辦法規(guī)定由國務(wù)院出版主管部門會同文化主管部門制定，但在罰則卻出現(xiàn)了處罰規(guī)定（第38條）。既然連制度還沒建立，何來處罰？

上面七條就是我認為征求意見稿應(yīng)該進一步修改完善的地方。個人看法，一家之言，歡迎批評指正。

潘燕桃（中山大學(xué)圖書館與資訊科學(xué)研究所副所長，中山大學(xué)資訊管理學(xué)院教授）：李老師，您好！關(guān)于這個《公共圖書館法（征求意見稿）》，它是在2015年完成的修改、完善，其實我們國家從1997年開始到今天，已經(jīng)頒布了6部地方性的公共圖書館條例。那么我想請問一下李老師，與6部地方性公共圖書館條例相比，現(xiàn)在修改完善之后的《公共圖書館法（征求意見稿）》它的先進性，或者說他的亮點在什么地方。

李國新：首先，我覺得國家立法和地方性立法不具有可比性。地方性立法在理念上、具體規(guī)定上領(lǐng)先于國家立法，這是肯定的，因為地方立法面向的是局部，國家立法面向的是全國。雖然說都是公共圖書館領(lǐng)域，但是差別非常大。當然地方也有差異，但是跟全國比，相對小些。從理論上說，地方立法不論是理念思想還是具體規(guī)定，一定要優(yōu)于國家立法，高于國家立法。道理很簡單，如果地方立法連國家立法的水平都做不到，那還要地方立法干什么？

Consideration on the Revision and Perfection of Public Library Law (Draft for Comment)