加強立法，建立健全我國公共圖書館法律制度

朱 兵　全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任

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加強立法，建立健全我國公共圖書館法律制度

朱 兵全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任

編者按2015年12月17日，中國圖書館年會“公共圖書館法制建設(shè)”主題論壇上，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家到場，專門就《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱《公共圖書館法（征求意見稿）》）、部分地方圖書館條例及國外的相關(guān)情況進行介紹和闡釋。本刊特將論壇的所有報告及互動問答的內(nèi)容予以整理發(fā)布，以便大家全面了解，深度關(guān)注。

1　充分認識加快公共圖書館法立法的緊迫性

公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著保存人類文化遺產(chǎn)、開展社會教育、傳播公共知識和信息以及開發(fā)智力資源的重要職責(zé)。大力發(fā)展公共圖書館事業(yè)，是一個社會文明繁榮昌盛的重要標(biāo)志。我國要建設(shè)經(jīng)濟強國，文化強國，實現(xiàn)兩個一百年目標(biāo)，離不開國民素質(zhì)的普遍提高，離不開文化的繼承與開創(chuàng)能力的整體提升。隨著全面依法治國的深入開展，隨著十三五規(guī)劃的制定和落實，一個重要任務(wù)就是要把公共圖書館事業(yè)納入法治化軌道，通過立法建立相關(guān)法律法規(guī)制度，保障和規(guī)范公共圖書館建設(shè)及管理，促進全民閱讀，提升公共文化服務(wù)能力和水平。要高度重視全面依法治國背景下推進我國公共圖書館法律制度建設(shè)的重要意義，充分認識到加快立法的緊迫性。

黨的十八屆四中全會明確提出建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。這為我們進一步加快推進文化立法工作指明了方向。全國人大常委會高度重視文化立法工作。在立法規(guī)劃中，列入的文化法律共8部，它們是《公共文化服務(wù)保障法》、《文化產(chǎn)業(yè)促進法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進法》、《著作權(quán)法》（修改）、《文物保護法》（修改）、《廣播電視傳輸保障法》，在整個規(guī)劃中占相當(dāng)比重，這在全國人大立法史上是前所未有的，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局不斷深入貫徹落實，文化立法必須擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任和任務(wù)。這些法律的出臺將改變我國文化立法相對薄弱的現(xiàn)狀，極大地推進國家文化發(fā)展與創(chuàng)新，為廣大人民群眾建設(shè)良好的公共文化環(huán)境。公共圖書館法是圖書館業(yè)重要的專門性法律，被列為立法規(guī)劃第一檔。目前，全國人大教科文衛(wèi)委員會正在牽頭起草《公共文化服務(wù)保障法》，這是文化領(lǐng)域的一部保障公民基本文化權(quán)益的基本法，涉及公共文化設(shè)施的建設(shè)、公共文化服務(wù)的提供等，促進公共圖書館建設(shè)發(fā)展也是《公共文化服務(wù)保障法》的一個重要內(nèi)容。

全國人大高度重視公共圖書館立法工作。自20世紀(jì)90年代以來，全國人大教科文衛(wèi)委員會一直開展有關(guān)立法調(diào)研工作，與文化部等部門合作，收集國內(nèi)外立法資料，開展相關(guān)立法理論研究，參加圖書館業(yè)界專家討論并聽取意見，積極推動公共圖書館立法起草工作。十一屆和本屆全國人大常委會都將這項立法列入立法規(guī)劃，國務(wù)院也一直將其列入立法計劃。由于種種原因，立法起草工作步履艱難，一個重要原因是對法律的調(diào)整范圍、主要基本制度等爭議較大?？上驳氖?，經(jīng)過各方努力，大家達成基本共識，將立法的范圍主要集中在公共圖書館領(lǐng)域，因為公共圖書館是為保障人民基本文化權(quán)益、滿足人民大眾精神文化需求而提供公共文化服務(wù)的一個主陣地，是由各級人民政府主導(dǎo)和承擔(dān)主要職責(zé)、并在社會力量共同參與下進行的重要公共文化建設(shè)，因而是整個圖書館法律體系中最基本、最重要的立法事項。各界應(yīng)當(dāng)緊密圍繞這一立法主題，集中力量，求同存異，爭取在最短時間內(nèi)形成一個比較完善的草案文本，提交全國人大常委會審議。

2　構(gòu)建完備的公共圖書館法律體系

我國法律體系的構(gòu)成是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內(nèi)的由個法律部門組成的統(tǒng)一整體。目前，除憲法外，共制定現(xiàn)行有效法律240多件、行政法規(guī)700多件、地方性法規(guī)8 60多件、自治條例和單行條例700多件。國家立法權(quán)由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定。國務(wù)院制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。自治區(qū)自治州、自治縣的人大制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效這之中，一個基本原則是維護國家法制統(tǒng)一，即所有的法律法規(guī)都必須統(tǒng)一于憲法和法律，不得與憲法和法律相抵觸 。

我國文化立法也是由憲法相關(guān)規(guī)定、文化基本法、文化專門法以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)等組成?！豆参幕?wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進法》是文化領(lǐng)域的兩部基本法，《公共圖書館法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《檔案法》等都是各相關(guān)行業(yè)的專門法?！豆矆D書館法》就是從事公共服務(wù)的圖書館業(yè)界的專門法。我國《憲法》第22條規(guī)定：國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。該條款是公共圖書館立法的憲法依據(jù)，是我國圖書館事業(yè)發(fā)展的最高準(zhǔn)則。

構(gòu)建較完備的公共圖書館法律體系，除了全國人大常委會制定《公共圖書館法》外，還應(yīng)包括幾方面內(nèi)容：一是國務(wù)院與地方立法機關(guān)根據(jù)實際情況制定的專門法規(guī)；二是與《公共圖書館法》相關(guān)的其他法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》《教育法、高等教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》《文物保護法》《城市規(guī)劃法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《學(xué)位條例》等；三是在其文本中有針對圖書館的條、款、項或目的法律法規(guī)。公共圖書館相關(guān)法律的涉及面很寬，這些法律法規(guī)是圖書館立法的基礎(chǔ)，也是圖書館法律體系中的重要組成部分。從國外的經(jīng)驗看，圖書館法律體系比較完善的國家除了專門法外，一個重要指標(biāo)就是圖書館相關(guān)法的配套與完善。

加強地方人大立法，推進地方性公共圖書館有關(guān)法規(guī)的制定出臺，是構(gòu)建我國公共圖書館法律體系的重要組成部分2015年廣州市人大頒布實施了《廣州市公共圖書館條例》，這是繼深圳、內(nèi)蒙古、北京、湖北、四川等地之后我國第6部地方性圖書館法規(guī)。這部條例對公共圖書館的設(shè)立、管理和服務(wù)分別作了規(guī)定，有不少特點和創(chuàng)新之處。這部條例與其他地方出臺的圖書館相關(guān)條例是強有力的很好的地方性條例。其中有一些相關(guān)聯(lián)制度的設(shè)立，比如說中心城市中心館和地方館的關(guān)系的問題、館長負責(zé)制的問題及各級政府必須按一定人口比例設(shè)置圖書館的問題等，都在這部條例中有較充分的體現(xiàn)。這對其他地方加快公共圖書館長效機制建設(shè)具有示范意義，也為國家《公共圖書館法》的制定提供了有益經(jīng)驗。

3　加快國家立法，建立公共圖書館基本法律制度。

從國家立法層面來說，全國人大制定的法律就是國家制度的法制化，是最高的頂層設(shè)計，也是其他相關(guān)法規(guī)包括地方性法規(guī)制定的基本準(zhǔn)則。我國《公共圖書館法》在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)緊密圍繞其在公共文化服務(wù)中的職能定位和發(fā)展要求，結(jié)合公共圖書館自身特點與規(guī)律，在公共圖書館的建設(shè)、管理、服務(wù)和保障等方面建立起相關(guān)法律制度。這些方面涉及到不少問題，一些問題在理論上、實踐上、體制上以及業(yè)界業(yè)外都存在爭議，需要各方抓緊研究，達成共識，積極解決。改革開放以來，我國圖書館事業(yè)尤其是公共圖書館事業(yè)取得了長足發(fā)展，在保障人民基本文化權(quán)益、滿足人民精神文化需求上發(fā)揮了重要作用。各級政府制定出臺了不少政策措施，圖書館業(yè)界也積累了豐富的實踐經(jīng)驗。這些都需要進一步加以總結(jié)，要在遵循公共圖書館基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，將行之有效的政策措施上升為法律規(guī)定，通過立法建立起確保全國公共圖書館穩(wěn)定、持久發(fā)展的基本法律制度。具體而言，我認為，《公共圖書館法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的具體制度包括：一是公共圖書館的設(shè)立、管理體制和功能定位制度；二是符合我國特點的總分館制度；三是公共圖書館基本服務(wù)制度；四是數(shù)字化建設(shè)與文獻信息共享制度；五是樣本呈繳制度；六是城市社區(qū)和農(nóng)村服務(wù)制度；七是從業(yè)人員的行業(yè)準(zhǔn)入制度；八是讀者權(quán)利和義務(wù)制度；九是經(jīng)費保障制度；除此之外，還有國家圖書館的地位與職能，與《著作權(quán)法》的平衡關(guān)系等。對這其中的一些問題，我們高興地看到，《廣州市公共圖書館條例》和其他相關(guān)地方性法規(guī)為國家立法提供了有益的立法思路和經(jīng)驗。

全面推進依法治國，加強制度建設(shè)是習(xí)近平總書記系列講話中的一個重要思想。應(yīng)該說，立法就是最高的制度建設(shè)。建立健全我國圖書館法律制度，需要國家立法和地方立法的共同努力。國家立法的開展和廣州市以及其他地方公共圖書館立法的積極進展，標(biāo)志著我國公共圖書館事業(yè)正在有序步入法治化、規(guī)范化的軌道，充分體現(xiàn)了黨和政府關(guān)注民生、促進經(jīng)濟、社會和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)政理念。公共圖書館立法是一項基礎(chǔ)性的工作，它必將對我國的文化生活、文化生態(tài)和文明建設(shè)產(chǎn)生重要影響。隨著我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的明確和文化體制改革的深入，要及時總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律，在遵循提高立法質(zhì)量、加強可執(zhí)行性和可操作性原則的前提下，加快國家立法步伐，推動更多地方出臺相關(guān)地方性法規(guī)。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化，離不開對法律立法價值目標(biāo)的不懈追求和對具體規(guī)范貫徹實施的不懈努力。我們既要重視立法工作，更要重視法律法規(guī)的執(zhí)行，加快建立促進公共圖書館發(fā)展的體制機制。要依法督促相關(guān)職能部門和各級地方政府履行相應(yīng)職責(zé)；要加強執(zhí)法監(jiān)督，落實行政執(zhí)法責(zé)任制，依法充分發(fā)揮社會各界力量的協(xié)同作用。應(yīng)當(dāng)看到，發(fā)展公共圖書館事業(yè)，促進公共文化服務(wù)水平和能力的提高不可能一蹴而就，需要各方面的長久、持續(xù)性努力。而我們今天所做的工作，正是這樣一種努力的必然結(jié)果。我們要通過法治的手段，凝聚大家的力量，建立長效機制，逐步形成全社會良好的文化氛圍，樹立道德理想和科學(xué)創(chuàng)新精神，弘揚社會主義核心價值觀，使中華優(yōu)秀文化代代相傳。

馮守仁（國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會顧問、北京市人民政府文化顧問） ：今天您在演講中提出，我國公共圖書館從立法的構(gòu)成上需要建立一個公共圖書館的法律體系，從法律的內(nèi)容上需要建立一個基本的法律制度。請您為我們解釋一下，公共圖書館的法律體系與法律制度有什么樣的關(guān)系？

朱 兵：我國是由憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)構(gòu)成的法律體系。全國人大常委會制定的《公共圖書館法》和國務(wù)院制定的相關(guān)法規(guī)，以及各地立法機構(gòu)制定的地方性法規(guī)共同構(gòu)成公共圖書館的法律體系。法律制度是這個法律體系里面確定的具體制度。就是說，一部法律必然要規(guī)定出幾個立得住的制度框架，《公共圖書館法》也要根據(jù)公共圖書館的自身規(guī)律、特點及發(fā)展來制定出具體的法律制度。前者是外部關(guān)系，后者是內(nèi)部關(guān)系，二者相互關(guān)聯(lián)。我談到的《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》也是一種基本法和專門法的關(guān)系?！豆参幕?wù)保障法》是我們的基本法，2016年可能正式出臺，現(xiàn)行草案6章63條（因為現(xiàn)在是草案，可能正式出臺還有變化），法律框架除總則以外，還有公共文化設(shè)施建設(shè)專章，這其中就包含圖書館、博物館等相應(yīng)的公共文化設(shè)施。把公共圖書館納入到整個公共文化服務(wù)體系中予以建設(shè)發(fā)展，坦率地說，在其他國家我還沒有見到。這是我們國家在全面推進文化發(fā)展進程中的一大亮點。從中央層面上，我們要建立一個覆蓋全國的公共文化服務(wù)體系，在這個體系中公共圖書館是重要的支撐?！豆参幕?wù)保障法》為公共文化服務(wù)提供了基本的法律關(guān)系，確定了公共文化服務(wù)的基本原則；《公共圖書館法》是在這些基本原則基礎(chǔ)上的專門化和具體化。

馮守仁：朱主任前面提到了公共圖書館立法的緊迫性。我主持過《北京圖書館條例》立法的全過程；參加了《公共圖書館法》的前期調(diào)研；《廣州市公共圖書館條例》在10年前就征求過我的建議。在這個立法過程中，我們都感到公共圖書館立法的緊迫，其立法也是一波三折。朱主任長期從事文化立法工作，您能給我們介紹一下，在立法過程中應(yīng)該注意哪些問題，以加快我們立法的步伐？

朱 兵：從20世紀(jì)80年代末，我一直在全國人大從事文化立法工作，從未離開過。文化立法是非常難的事情。為什么這么說呢？現(xiàn)在全國人大制定了250部法律，其中只有兩部是文化的法律。《文物保護法》是1982年制定的，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》是2011年制定的，其中近十年中其他文化法律都沒有出臺。這是為什么？文化問題確實是一個比較復(fù)雜的問題，但是在立法過程中應(yīng)該強調(diào)的一個重要問題是，我們文化行業(yè)本身對立法的認識要統(tǒng)一、明確，要盡最大努力迅速地達成共識。立法最大的問題就是形成共識。例如，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》于2011年出臺，當(dāng)時記者寫了一篇名為《〈非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉出臺記：十年辛苦不尋?！返膱蟮?，記者采訪時問我十年里最大的困難是什么？我說，最大的困難就是形不成共識。業(yè)內(nèi)業(yè)外對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法的看法和認識差異甚大，以至久拖不決，最后大家都認識到制定出臺《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對我國的重要性和緊迫性，在基本法律制度上達成一致，不過多糾纏一些枝節(jié)問題或業(yè)內(nèi)問題，該法就順利于當(dāng)年出臺，產(chǎn)生了非常積極的效果。關(guān)于圖書館法，20世紀(jì)90年代就開始啟動，但在圖書館業(yè)界內(nèi)爭議很大。有人建議要建一個全面的圖書館法，我們也曾經(jīng)按照這個思路去做，但做得難度比較大；有人建議分層級來做，如參考國外的，從議會圖書館、國家圖書館角度先做一個法律，然后再做一個全行業(yè)的法律，再下面做一個公共圖書館法等；這些思路是積極的，但未必符合我國實際，這也說明業(yè)內(nèi)對圖書館立法分歧意見較大。對立法而言，共識是最重要的，而且首要的是業(yè)界的共識。同時，立法既是業(yè)界的立法也是全社會的立法，更要形成全社會的共識。目前，一個好的形勢是中央非常重視文化建設(shè)，全國人大常委會非常重視文化立法，必須出臺《公共圖書館法》。國務(wù)院正在抓緊起草工作，加快推進這個法律的出臺。所以，我希望全國圖書館業(yè)界能夠抓住機會，凝聚共識，集思廣益，與立法機關(guān)、有關(guān)部門共同努力制定出一部比較好的、能夠基本滿足和保障人民基本文化權(quán)益和促進我們公共圖書館事業(yè)持續(xù)發(fā)展的法律。

Strengthening Legislation, Establishing and Perfecting the Legal System of Public Library in China