開發(fā)區(qū)管理體制模式與改革路徑

· 江 渝

開發(fā)區(qū)管理體制模式與改革路徑

· 江 渝

在我國改革開放的整個進程中，以經(jīng)濟功能為主的開發(fā)區(qū)建設和開發(fā)占有重要的地位，并已成為我國經(jīng)濟增長的主要動力。作為特殊政策先行先試區(qū)，經(jīng)過多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎和改革開放的助推器，在管理體制方面，經(jīng)過多種形式的綜合創(chuàng)新，形成了不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制。但隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型和升級、城市化進程的加快，開發(fā)區(qū)已由單一功能的經(jīng)濟區(qū)發(fā)展為多重功能的城區(qū)，現(xiàn)行的管理體制已經(jīng)不適應，開發(fā)區(qū)的管理體制改革正面臨著新方向的選擇。探索開發(fā)區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型升級，特別是理清政府主導型開發(fā)區(qū)管理體制下一階段改革的方向和路徑，是當前需要加強研究的任務。

一、開發(fā)區(qū)管理體制的比較優(yōu)勢

由于開發(fā)區(qū)的特殊定位，其運行模式和管理體制有別于國內(nèi)一般行政區(qū)域，不同層次、規(guī)模和水平的開發(fā)區(qū)在管理體制和運行機制上都不同，但基本上都堅持走“小政府、大社會”、“小機構(gòu)、大服務”的管理路子，因此，相對傳統(tǒng)的行政管理體制有以下比較優(yōu)勢。

1.管理理念服務至上、效率優(yōu)先。30多年來，開發(fā)區(qū)堅定不移地改革開放，以發(fā)展工業(yè)項目、吸收外來投資、擴大對外出口為主，并在此基礎上逐步發(fā)展新興特色產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)。新興開發(fā)區(qū)由于資金不足，要解決基礎建設資金問題，及時保障公共產(chǎn)品供給，通常采取設立投資公司的方式，利用市場實現(xiàn)多元化投資，努力營造公平公正、合理競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，并在此基礎上確立了服務至上的管理理念。管委會的基本特征為“規(guī)模小、人員少、干部精、效率高、服務強”，特別是對企業(yè)和項目的服務無微不至，有力地促進了園區(qū)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。

2.管理模式自由度高、靈活性強。開發(fā)區(qū)是改革開放的先行試驗區(qū)，實行特殊的經(jīng)濟政策、靈活的經(jīng)濟措施和高效的管理體制。開發(fā)區(qū)一般都是高規(guī)格配備黨政主要領導，享受市級經(jīng)濟管理權(quán)限，這種特殊性在體制上比較好地保持了事權(quán)的完整性和相對獨立性，所協(xié)調(diào)的外部關系比較簡單，對協(xié)調(diào)一線矛盾、減少外部干預、獲取最新信息等，都有直接幫助。開發(fā)區(qū)一般由所在省或市人大常委會以地方立法形式進行授權(quán)，在機構(gòu)設置、職能配置、人員調(diào)配、投融資體制、運行機制等方面保持創(chuàng)造性和靈活性。

3.管理機制公開透明、決策迅速。通過移植和創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)組織管理架構(gòu)精簡、各項規(guī)章制度健全，與一般行政區(qū)比較，體制更加精細化、逐步規(guī)范化、實現(xiàn)透明化。由于開發(fā)區(qū)重在發(fā)展經(jīng)濟，強調(diào)政策和政務公開、制度和程序規(guī)范、審批和推進快速，客商投資和項目落戶更為便捷，這樣的管理體制機制既便于監(jiān)督考核，又提高了決策效率。

4.管理機構(gòu)精簡高效、運轉(zhuǎn)靈活。適應大招商、大開發(fā)的需要，開發(fā)區(qū)管理職能逐步弱化，服務職能逐步強化，各類中介及服務機構(gòu)更加集中。由于開發(fā)區(qū)組織機構(gòu)簡、人員精、包袱輕、機制靈活、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，既節(jié)約了管理成本，又提高了工作效率，還促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

經(jīng)過長期的改革、發(fā)展和創(chuàng)新，我國各地開發(fā)區(qū)己形成了一套行之有效的管理運作模式，為地方的政府改革作了有益的探索。但是從面上來看，各地開發(fā)區(qū)不僅存在不同模式的差異，而且改革創(chuàng)新步伐也不一致，一個統(tǒng)一的成熟的運行機制和模式尚未形成，仍然帶有轉(zhuǎn)軌變型期的過渡性特征，與市場機制要求和國際發(fā)展形勢還存在一定距離。

二、開發(fā)區(qū)管理體制的基本模式

開發(fā)區(qū)的發(fā)展和管理體制均圍繞著“政府—市場—社會”關系的調(diào)適而展開。不同維度的取向，導致開發(fā)區(qū)在管理職能界定、管理機構(gòu)設置等方面存在著差異。歐美發(fā)達國家政府行政干預的程度較低，多實行公司形式的管理體制。我國的開發(fā)區(qū)多由政府機構(gòu)管理，建有專門的管理機構(gòu)，具有較為完備的管理職能。按管理主體和開發(fā)模式，開發(fā)區(qū)管理體制可分為三種基本類型。

1.政府主導型，又稱管委會直接運作體制。管委會作為上級政府的派出機構(gòu)，既是管理者，又是開發(fā)商，全面負責區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的一切活動，側(cè)重于園區(qū)規(guī)劃、基礎建設、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等方面，代表一級政府行使相關職責和社會管理職能，經(jīng)濟管理權(quán)限較大，管理機構(gòu)精簡高效。此類開發(fā)區(qū)一般都采用管委會管理體制，少數(shù)發(fā)展較快的開發(fā)區(qū)逐步釆用與行政區(qū)合一的管理體制。其優(yōu)點是：既具有政府的行政權(quán)威性，協(xié)調(diào)方方面面關系順暢，又有園區(qū)的靈活機動性，行政審批效率較高；既能整體規(guī)劃開發(fā)區(qū)的功能布局、爭取更多的優(yōu)惠政策、加快經(jīng)濟社會發(fā)展，又能有力地推進土地征用、群眾安置、基礎建設、投資融資等工作。缺點是：未能跳出原來政府的條塊管理模式，一方面獨立性不強，權(quán)力相對于獨立的行政區(qū)域較小較少，另一方面上級職能部門的多重管理，降低了管理效率，推矮扯皮現(xiàn)象嚴重。

2.企業(yè)運作型，又稱無管委會管理體制。開發(fā)區(qū)的管理主體是獨立的經(jīng)濟組織，比如市開發(fā)公司，既不是一級行政組織，又不是政府派出機構(gòu)，但承擔著開發(fā)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、建設和管理職能，主要依靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)的收入來補償投入，其他社會管理事務及工商稅務等仍由政府相關職能部門來行使。這類開發(fā)區(qū)首創(chuàng)于蛇口工業(yè)區(qū)，是早期開發(fā)區(qū)以及當前中小型開發(fā)區(qū)常用的開發(fā)方式。其優(yōu)點是：運用經(jīng)濟杠桿進行開發(fā)區(qū)的建設與管理，可以用市場化的方式有效解決建設資金問題，提高建設速度和經(jīng)濟效益，并將開發(fā)區(qū)從大量行政事務中解脫出來，專門從事土地開發(fā)、招商引資、項目建設，從而促進和加快當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。缺點是：政府行政權(quán)力缺乏，與有關職能部門的關系不好協(xié)調(diào)，征地拆遷難、規(guī)劃通過慢、項目審批繁等問題，進而影響開發(fā)建設速度，并容易導致其經(jīng)濟行為偏離開發(fā)區(qū)應有的定位和職能。

3.政企混合型，又稱管委會協(xié)調(diào)管理體制。開發(fā)區(qū)管委會作為當?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)行使政府的管理權(quán)，成立開發(fā)總公司或?qū)I(yè)公司作為獨立的經(jīng)濟法人，實現(xiàn)管委會的行政權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，管委會重在協(xié)調(diào)和監(jiān)督，開發(fā)公司重在開發(fā)和建設。這種模式一般是開發(fā)區(qū)成立開發(fā)總公司，具體負責土地開發(fā)建設和企業(yè)服務管理，在國外以美國硅谷最具代表性，在國內(nèi)則是上海漕河涇開發(fā)區(qū)發(fā)展得比較好。其優(yōu)點是：堅持政企分開，強調(diào)以企業(yè)為主、政府為輔，采用企業(yè)靈活的管理運作模式，在利用管委會與上級政府和主管部門良好協(xié)調(diào)關系能力的基礎上，加快積累雄厚的資金實力和集聚專業(yè)的管理人才，從而彌補開發(fā)區(qū)自身的不足。缺點是：由于許多開發(fā)區(qū)的發(fā)展還不夠充分，自身經(jīng)濟實力不夠，加之配套機制不完善，企業(yè)缺乏先進的管理理念，難以如愿吸引到高端管理人才，容易陷入舊體制的框架之中，導致政企不分，形成權(quán)力的過分集中。

上述政府主導型、企業(yè)運作型、政企混合型管理體制是當前國內(nèi)開發(fā)區(qū)主要釆用的三種模式，政府主導型適用于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，企業(yè)運作型適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政企混合型適用于兩者之間的中等發(fā)達地區(qū)，但各地均以政府主導型為多。另外，從管理主體方面來看，還有中外合作型模式，適用于規(guī)模較大或有國家政策扶持的開發(fā)區(qū)，由我國當?shù)卣蛧庖患壵芾頇C構(gòu)合作開發(fā)區(qū)，雙方共同招商，共同管理，共獲收益。

三、影響開發(fā)區(qū)管理體制變革的因素

在當前我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的形勢下，隨著開發(fā)區(qū)承擔職能多樣化、功能多元化、區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境逐步統(tǒng)一，各個開發(fā)區(qū)的基礎設施、優(yōu)惠政策之間的差異越來越小，開發(fā)區(qū)原有管理體制面臨各種沖擊，并越來越多地受到自身發(fā)展狀況和外部因素變化的雙重影響。不同發(fā)展階段、不同管理模式的開發(fā)區(qū)，都應根據(jù)自身的發(fā)展情況，充分考慮市場化、城市化、社會化、政策化等因素影響，適時變革管理模式和體制機制，以適應市場經(jīng)濟發(fā)展、城市新區(qū)定位、社會管理需求、政策優(yōu)勢弱化等形勢要求，始終將管理體制改革和創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)成長發(fā)展的動力源。

1.市場化影響。隨著經(jīng)濟全球化趨勢不斷增強，開發(fā)區(qū)及其區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨越來越激烈的市場競爭，全面推行市場化運作和建立市場化機制成為必然。我國開發(fā)區(qū)普遍都設有國有投資公司，采取政企合一的開發(fā)方式，政府職能錯位現(xiàn)象嚴重，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進投資公司獨立運作，是開發(fā)區(qū)建設發(fā)展的演變趨勢。

2.城市化影響。我國城市化進程不斷加快，除長三角、珠三角、環(huán)渤海外，又有10個城市群迅速崛起，不斷加快的城市化進程將逐步削弱開發(fā)區(qū)的“地理孤島效應”。我國開發(fā)區(qū)建設之初大多選址在市區(qū)或郊區(qū)，主要考慮了區(qū)位優(yōu)勢、交通條件、科技人才資源等因素，由于開發(fā)區(qū)建設發(fā)展速度較快，與主城區(qū)融合趨勢越來越強，為行政區(qū)參與開發(fā)區(qū)事務管理，并最終實現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合二為一提供了可能性。

3.社會化影響。開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟實力迅速增強的同時，區(qū)內(nèi)就業(yè)人員數(shù)量逐步增加，生活配套設施等公共產(chǎn)品需求增長迅速，對行政主體地位不明確、側(cè)重經(jīng)濟職能的開發(fā)區(qū)管理模式提出了挑戰(zhàn)。隨著不同主體間職能行使成本的上升，各種職能向單一主體集中的趨勢不斷加強，開發(fā)區(qū)職能多元化特別是公共事務管理要求迫切，謀求增強與行政區(qū)管理合二為一的可能性。

4.政策化影響。目前，從全國范圍來看，開發(fā)區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境雖然逐步趨同，但由于其所處的特殊地位，短期內(nèi)國家給予的特殊政策不會消失，因此，開發(fā)區(qū)發(fā)展要求、發(fā)展理念和組織架構(gòu)將長期與行政區(qū)存在較大差異。但根據(jù)開發(fā)區(qū)當前的發(fā)展趨勢來看，開發(fā)區(qū)管理模式近期內(nèi)仍是與行政區(qū)開展協(xié)作管理，遠期發(fā)展趨勢將是逐步與行政區(qū)合二為一，形成“以塊為主、條塊結(jié)合”的格局。

四、開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制改革面臨的困局

近年來，特別是2008年世界金融危機以來，政府主導型開發(fā)區(qū)受原來行政區(qū)傳統(tǒng)體制的束縛和影響，以前隱性的矛盾隨著高速發(fā)展勢頭放緩正逐步呈現(xiàn)，其管理體制面臨的突出矛盾和問題必須正視并解決。

1.功能定位不明。隨著開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域的擴大，城市化進程不斷加快，經(jīng)濟和人口總量不斷增加，各地漸漸把開發(fā)區(qū)打造成一個新城區(qū)，其管理服務職能逐漸拓展。由于開發(fā)區(qū)不是一級政府，但又要接受上級政府和部門的考核，隨著行政和社會事務增加，其開發(fā)功能、經(jīng)濟功能和創(chuàng)新功能逐步弱化。加之賦予開發(fā)區(qū)的特殊政策逐步取消，經(jīng)濟管理權(quán)限逐步削弱，與一般行政區(qū)逐步趨同，造成開發(fā)區(qū)功能定位的扭曲。從我國的現(xiàn)實情況來看，我國行政機構(gòu)設置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，盡管開發(fā)區(qū)管委會行使一級政府的權(quán)力，但沒有專門的國家立法予以明確，開發(fā)區(qū)管理仍然主要依靠商務條線的業(yè)務指導，并憑借上一級政府的授權(quán)行使相關管理職能，而且在很多地方也是一直將其歸并到市（縣、區(qū)）直部門一類進行看待，導致開發(fā)區(qū)的主體地位缺少權(quán)威性、出臺政策缺少穩(wěn)定性、管理行為缺少合法性。

2.職能轉(zhuǎn)變不到位。開發(fā)區(qū)自成立以來，主要精力基本都用在經(jīng)濟管理領域，在社會管理職能方面的轉(zhuǎn)變步伐明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展要求。開發(fā)區(qū)在職能轉(zhuǎn)變方面已經(jīng)走在一般行政區(qū)的前面，但目前要依靠行政手段管理經(jīng)濟社會事務，存在市場機制建設不到位、中介服務機構(gòu)不健全、社會化管理手段不多等問題，把本來應該運用法律手段或者通過社會中介組織解決的問題，也歸口某一政府部門或設立政府機構(gòu)管理，不利于建立公平寬松的市場競爭環(huán)境。當初設立開發(fā)區(qū)的目的就是要甩開舊體制的干擾建立新體制，依靠開發(fā)模式、管理模式的創(chuàng)新加速經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，建立與全球化形勢相適應、與國際化規(guī)劃相契合的新型行政管理體制，促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，是開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的根本要求和必然趨勢。當前，開發(fā)區(qū)發(fā)展受制于管理體制的矛盾已逐步呈現(xiàn)并擴大，有必要吸納先進國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，改革舊體制，踐行新體制。

3.政企職責不清。隨著社會主義市場經(jīng)濟加快發(fā)展，現(xiàn)在大部分開發(fā)區(qū)都成立了開發(fā)公司，甚至成立了幾個國有投融資平臺，進行投資融資和基礎建設，有力地促進了開發(fā)區(qū)建設發(fā)展。絕大多數(shù)開發(fā)公司是與管委會“一套人馬、兩塊牌子”，即使是兩套人馬，也很難獨立自主經(jīng)營，只是借用公司名義推進市場行為，且有行業(yè)壟斷現(xiàn)象，損害了公平競爭環(huán)境，不符合當前國際慣例。

4.行政執(zhí)法主體資格不明確。開發(fā)區(qū)管委會在行使行政職權(quán)、推進行政執(zhí)法等方面，需要上級相關主管部門授權(quán)，特別是環(huán)境監(jiān)管、文化執(zhí)法、違建處理、社會事業(yè)管理等方面，受制于管委會行政主體資格無明確立法界定，導致其行使職權(quán)、實施管理處罰的程序缺少法律依據(jù)和保障，在行政復議和訴訟中容易造成被動局面，使管委會無法實施其相關職能、發(fā)揮其應有作用。

5.機構(gòu)膨脹迅速。開發(fā)區(qū)成立之初，機構(gòu)設置相對較少，部分職能歸并較多，形成了人員少、辦事快、合力強的特點，建立起高效精干的管理體制。但近年來，政府各部門派駐開發(fā)區(qū)的機構(gòu)呈逐漸增多的趨勢，許多開發(fā)區(qū)為了實現(xiàn)與上級有關部門的對口銜接，管委會機構(gòu)已逐漸脫離了建立開發(fā)區(qū)的初衷，這勢必影響開發(fā)區(qū)管委會的工作效率和管理優(yōu)勢。

五、政府主導型開發(fā)區(qū)管理體制的改革路徑

隨著內(nèi)外部環(huán)境和政策形勢變化，開發(fā)區(qū)原先的功能定位和發(fā)展要求也發(fā)生了巨大變化，自身的管理模式也隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步分化為政府主導型開發(fā)區(qū)、企業(yè)主導型開發(fā)區(qū)、政企混合型開發(fā)區(qū)，都不同程度地轉(zhuǎn)變了部分政府職能，實現(xiàn)了管理體制的初次創(chuàng)新。政府主導型開發(fā)區(qū)在發(fā)展到一定程度后，單純的管委會體制模式弊端逐步呈現(xiàn)，一般行政區(qū)管理體制弊端仍未根除，需要進一步加大力度推進改革。

1.明確法律地位。開發(fā)區(qū)是我國加速工業(yè)化、城市化進程的超越常規(guī)的特殊形式，國外類似開發(fā)園區(qū)都是先立法后建區(qū)，而我國開發(fā)區(qū)卻缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，這種狀況己嚴格阻礙了開發(fā)區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展。目前，開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新當務之急是確立開發(fā)區(qū)的法律地位，研究制定適用以省為單位的開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將精簡高效、務實親商的開發(fā)區(qū)管理體制制度化。一是通過立法規(guī)定開發(fā)區(qū)的組織形式和功能定位，明確開發(fā)區(qū)建設發(fā)展的總體目標和主要任務；二是以法律形式明確開發(fā)區(qū)行政主體地位，并對管理機構(gòu)的運行機制、執(zhí)行主體、管理職能、管理權(quán)限進行規(guī)范；三是根據(jù)不同地區(qū)實際，對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展方向用規(guī)劃或制度形式予以明確。

2.明確功能定位。政府主導型開發(fā)區(qū)的功能定位應體現(xiàn)在以下四個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。開發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，依靠良好的投資環(huán)境，憑借現(xiàn)有的政策優(yōu)勢，加快吸引和集聚項目、資本、人才、技術等要素，以大批企業(yè)的進駐促進產(chǎn)業(yè)迅速崛起、經(jīng)濟快速發(fā)展；二是技術創(chuàng)新的孵化器。作為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要載體，開發(fā)區(qū)應是先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的主要集聚區(qū)，也是自主創(chuàng)新和品牌建設率先發(fā)展的引領示范區(qū)；三是城市發(fā)展的加速器。開發(fā)區(qū)長期以來的大規(guī)模開發(fā)，基礎建設不斷完善，企業(yè)數(shù)量不斷增加，產(chǎn)業(yè)工人不斷集聚，既為城市化發(fā)展提供了條件、拓展了空間，客觀上也吸引了大量人才、資金和信息等要素資源集聚，有利于城市化推進；四是改革開放的“試驗田”。體制機制創(chuàng)新一直是開發(fā)區(qū)發(fā)展的核心動力，也是地方推進各類改革的先行示范，擔負著改革開放試驗的重任，各類改革舉措和政策措施應借助于開發(fā)區(qū)特定的區(qū)域先行先試，為全面推進改革措施提供實踐依據(jù)。

3.推行高效管理。開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展趨勢是對開發(fā)區(qū)實行行政區(qū)管理或與行政區(qū)合一管理，但不管怎么變化，開發(fā)區(qū)還應堅持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，盡可能保持現(xiàn)有管理模式和精減高效的運作機制。一是開發(fā)區(qū)管委會體制要保持運行穩(wěn)定性，在自身區(qū)域范圍內(nèi)獨立運作，短期內(nèi)不與行政區(qū)合一，集中精力推進產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展，并對已開發(fā)建成區(qū)域嘗試和探索建立與所在區(qū)域行政區(qū)的互動發(fā)展新機制，加快實現(xiàn)優(yōu)勢疊加；二是要做好并堅持開發(fā)區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)的工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城市配套等有明確的功能界定和區(qū)分，將開發(fā)建設功能向工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，社會管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔；三是要推進國企改革，實行政企分開，按照能并則并、能售則售、售租結(jié)合的原則，對開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的國有企業(yè)和資產(chǎn)進行全面清理，將開發(fā)總公司作為投融資的主要平臺，并以工業(yè)園區(qū)為單位，推行園區(qū)公司實體化運作，建立相應的財政體制，推進專業(yè)園區(qū)加快發(fā)展；四是要根據(jù)社會管理事務和穩(wěn)定壓力增大的現(xiàn)實，精簡和壓縮區(qū)級層面管理機構(gòu)人員，做大做強鎮(zhèn)街領導班子，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責所在區(qū)域的征地拆遷、規(guī)劃建設、招商引資、經(jīng)濟社會發(fā)展和管理，街道側(cè)重幫助和引導群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、改善和提升群眾生活水平。

4.提高行政效能。協(xié)調(diào)好功能區(qū)管理機構(gòu)與行政區(qū)管理機構(gòu)之間的關系，明確被管理部門的職責與職權(quán)，并對管理部門與層級進行簡化。一是加強扁平化高效組織管理，上級政府和主管部門要充分賦予開發(fā)區(qū)相應的權(quán)力，在內(nèi)部機構(gòu)設置調(diào)整方面給予大力支持，以滿足企業(yè)需求、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強化社會管理服務為原則，做好相關內(nèi)部機構(gòu)整合，堅決撤并不需要獨立設置的部門和機構(gòu)，加快建立新型的組織管理體系，提供各種專業(yè)化、規(guī)范化、長效化服務；二是進一步壓縮內(nèi)設機構(gòu)管理層次，減少各類審批事項，簡化優(yōu)化辦事程序，使開發(fā)區(qū)機構(gòu)設置更合理、人員更精簡、運轉(zhuǎn)更高效。

5.健全市場體系。堅持并充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，逐步培育更加成熟和規(guī)范的資本市場，鼓勵社會各類投資主體參與區(qū)域的建設發(fā)展。一是進一步規(guī)范政企關系，把政府精力更多地轉(zhuǎn)到市場監(jiān)督管理上，理順政府與企業(yè)、政府與市場的關系，建立政企協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；二是進一步增強國資企業(yè)的市場化運作水平，全面落實企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，管委會以加強企業(yè)財務監(jiān)管和盈利能力考核為主，減少管委會對國資企業(yè)的行政干預，讓國有企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展；三是建立健全風險投資體系和機制，鼓勵引進發(fā)展中介服務、風投創(chuàng)投、科技金融等機構(gòu)，釆用市場化手段提升政府服務發(fā)展的能力和水平，加大對成長型中小企業(yè)特別是高新企業(yè)的支持力度，促進區(qū)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新，不斷提升區(qū)域核心競爭力。

6.深化干部人事制度改革。一是要實行機構(gòu)和人員總量控制。原則上，開發(fā)區(qū)根據(jù)實際情況自行設置內(nèi)設機構(gòu)和崗位，由上級黨委政府核定和控制開發(fā)區(qū)組織機構(gòu)與人員編制總數(shù)；二是要建立新型的人事管理制度。全面推行“身份檔案制、全員聘任制、競爭上崗制、末位淘汰制”改革，破除機關工作人員身份限制，不拘一格選拔優(yōu)秀人才，建立健全崗位考評制度，不斷強化能者上、平者讓、庸者下、劣者汰的實績導向機制和人盡其才的用人機制；三是構(gòu)建以績效為中心、多元化的分配制度。從招商引資和項目建設的實際出發(fā)，允許開發(fā)區(qū)在保留檔案工資的同時，建立以崗定薪、崗變薪變、按績計酬的分配機制，實行激勵性的收入分配制度，報酬與工作崗位和績效掛鉤，將管理責任、工作績效與獎勵分配掛鉤，拉開工資檔次，使勞有所得，勤有所償。

（作者系四川行政學院公共管理教研部教授）